公平倾向_透析我国新一轮公共政策周期的主要价值取向

p政治法律 公平倾向:透析我国新一轮公共政策周期的主要价值取向 朱余斌 摘 要 公平价值取向的公共政策是完善社会主义市场经济体制的必然要求, 是解决我国现阶段突出社会矛 盾的需要, 是全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的必然要求。 关键词 效率 公平 公共政策 价值取向 周期 改革开放以来, 中国的经济发展取得了举世瞩 目的巨大成就。 2003年, 我国人均 GDP 已突破 1000美元, 经济社会进入了一个关键的发展阶段。 一些国家和地区的发展历程表明,在这个阶段,既是 社会经济发展的 /黄金期0, 同时又是各种矛盾的 /凸现期0,如何趋利避害显得尤为重要。最好的办 法就是政府运用公共政策资源,按照既定的价值取 向,引领社会经济持续、稳定、健康发展。 一、公共政策公平与效率价值取向的博弈 1. 公平和效率是公共政策的基本价值取向。 在中外学者给/公共政策0下的定义中, 戴维# 伊斯顿所做的界定产生了广泛而持久的影响。他在 1951年出版的 5政治体系 ) ) ) 政治学状况研究 6 ( The Politica l System, An Inqu iry into the State of Po- litical Science)一书中把 /公共政策0界定为 /对一个 社会进行的权威性价值分配0。他解释说, /一项政 策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些 东西而允许另一部分人占有它们。换句话说, ,, 一项政策包含着一系列分配价值的决定和行动0¹。 所谓价值观是指涉及在情感上对某种价值对象 的认同与信奉,它是人类活动的动力源泉和社会行 为的理性后盾。在公共政策研究过程中, 始终贯穿 着一条主线,那就是公共政策的价值分析。公共政 策的价值观既具有一般价值观的内涵和特点, 又具 有自身内在的规定性。所谓公共政策价值观指的是 公共政策的价值取向模式。而公共政策的价值取向 就是对政策系统行为的选择,即社会资源的提取、分 配以及对行为管制的选择。对于公共政策来讲,公 共政策的价值取向是其核心和灵魂, 也是我们正确 理解和执行公共政策的切入点, /政策主体同政策 客体的关系更重要的是一种价值关系, 政策选择本 身就是一种价值选择0 º。因此,任何一种公共政策 的制定与出台,都必然包含了政策主体依据特定的 伦理标准来进行价值选择。所以说, 公共政策的价 值取向受政策主体价值选择的影响, 表现出多元的 形态,这种多元性表现为公平、效率、民主、秩序等。 其中,效率反映了政策资源配置的有效性,公平反映 的是社会价值分配的合理性。效率和公平构成了公 共政策最基本的价值取向。 一般而言,公平是从属于价值理性范畴的概念。 在现代公共行政中,它要求公共政策行为体现公平 的结果,尽可能满足社会主体的公平要求,恰当地运 用公平原则,统筹短期利益和长期利益、微观和宏观 等因素,兼顾个人、集体、国家等不同主体的利益主 张,平衡与之相关的利益冲突。而效率被定位于工 具理性的界限之内。作为一项政治产品,公共政策 十分注重效率的价值取向, 把 /蛋糕0做大, 它要求 公共政策主体在公共政策行为过程中, 应当以经济、 有效的方式,以尽可能少的 /投入0获取尽可能大的 /功效0。 2.公共政策公平与效率价值取向的博弈分析。 公平与效率具有相互促进的作用。首先, 经济 效率的提高,对劳动者个体而言, 他们所付出的劳动 成本下降,那么劳动者个体所获得的社会相对收益 上升,从而劳动者个体所获得的公平感增加;社会运 作效率提高,整个社会成员间的磨擦损失减少,使劳 动者个体损失也减少,而劳动者个体获得的社会相 对收益增加,因而劳动者个体公平感增加。其次,公 平是实现效率的有效途径。公平能使整个社会的整 合力提高,使社会凝聚力提高, 从而提高群体效率; 公平有利于人性的全面发展, 从而提高社会成员的 创造力,因而能提高整个社会发展的效率。不可否 认, 从一定意义上讲,公平理念虽然会给公共政策行 42 新疆社科论坛 2007( 2 ) 为造成一定的障碍,看起来似乎影响行政效率,成为 行政效率的羁绊,但实际上,公共政策的公平价值取 向有利于化解各种社会矛盾和冲突, 维护公众对政 府的信任,使之与政府保持良好的关系,有助于公共 政策效率的最大化。 公平与效率的统一只是相对的, 两者之间的冲 突仍不可避免。有时公平与效率发生冲突, 就会陷 入鱼与熊掌两者不可兼得的 /两难选择0。尽管高 效率的行政活动具有稳定社会、繁荣经济的作用,但 是公共政策如果片面追求效率,则往往会侵犯公众 的合法权益。因此, 有人认为要解决效率与公平之 间的矛盾,需要根据社会客观的变化而不同,其理论 基础在于: /价值是一个由多种要素构成的、以多元 形态存在的体系,在该体系内部多种价值要素的位 阶是上下浮动的。在社会发展的每个阶段和每个特 定时期,总有一种价值处于首要地位,在进行价值评 价和选择上,既不能没有重点, 也不能顾此失彼。0 » 基于此,行政主体在进行公共政策决策的过程时,必 须作出权衡,在公平与效率的价值取向选择上不能 千篇一律,而应根据公共政策特有的背景、情势及轻 重缓急作出适当选择。 二、公平倾向:我国新一轮公共政策周期的价值 取向 1. 公共政策价值取向具有周期性。 经历了实证主义的潮流之后, 中外学者普遍认 识到, 任何一项公共政策的出台,都必然包含了政策 主体依据特定的伦理标准来进行价值选择。从某种 意义上说,政策主体的价值选择就意味着公共政策 的价值取向。公共政策价值倾向的认定, 受时空条 件限制,它是动态的。由于效率与公平属于两种不 同、甚至对立的价值范畴, 在很多情况下两者会发生 激烈的冲突,带来政府公共政策价值选择上的两难 困境。因此,现代政府的公共政策总是在效率与公 平之间徘徊、摇摆, 根据特定的社会背景、时期的需 要作出不同的选择, 从而呈现出公共政策价值取向 的周期性。 有的学者提出, 在一个生产力水平比较低下的 国家,需要通过市场机制的作用促进经济起飞。为 此,采取/效率优先、兼顾公平0的模式是明智的、现 实的。因为,只有通过效率的提高和经济的发展,才 能为公平提供物质基础, 才能在经济发展的基础上 推动公平达到新的层次和新的水平。当生产力比较 发达、经济发展处于高涨的时期, 则应该实行 /公平 优先、兼顾效率0的模式。因为,一旦公平的物质基 础达到一定程度、以效率为尺度的个人收入分配差 距接近人们能够容忍的极限,就必须突出解决社会 公平问,以维护社会的稳定,调动大多数人的积极 性, 促进效率的稳步提高, ¼实现公平和效率的动态 平衡。 就资本主义社会而言, 在其建立早期, 信奉 /管 的越少的政府就是越好的政府0, 任由市场这一/无 形之手0发挥优胜劣汰的作用, 在实现经济发展的 同时,社会矛盾层出不穷。随着社会主义革命的爆 发、社会主义国家的建立, 加上对 20世纪 20年代 末、30年代初爆发的资本主义历史上最大经济危机 的反思,在凯恩斯思想的影响下, 第二次世界大战之 后, 世界主要资本主义国家为缓和阶级矛盾,开始关 注被统治阶级的民生问题, 其公共政策的价值取向 由初期的效率优先开始转向公平优先,即在不损害 资产阶级利益的前提下, 使被统治阶级开始能够分 享社会发展的成果。这也是世界主要资本主义国家 在第二次世界大战后国内阶级矛盾缓和、社会稳定 发展的重要原因。 2.我国公共政策价值取向周期性分析。 效率和公平问题历来受到中国共产党和中国政 府的高度重视,并一直予以严肃对待。纵观中国改 革, 不难发现中国共产党和中国政府对公平与效率 关系的认识也有一个不断深化的过程,从发展模式 到调节手段都在不断走向完善和成熟。 具体来说, 改革开放以来以党的十六大的召开 为分野,我国公共政策价值取向呈现出两个周期。 从我国实行改革开放政策到党的十六大的召开为一 个周期,这个阶段我国公共政策的价值取向是 /效 率优先、兼顾公平0。党的十三大开始指出: /我们 的分配政策既要有利于善于经营的企业和诚实劳动 的个人先富起来,合理拉开收入差距,又要防止贫富 悬殊,坚持共同富裕的方向, 在促进效率提高的前提 下, 促进社会公平。0党的十三大提出了先富带后 富、先富帮后富的问题。党的十四大又指出: /在分 配政策上,以按劳分配为主体, 其他分配方式为补 充,兼顾效率与公平。运用包括市场在内的各种调 节手段,既鼓励先进,促进效率,合理拉开收入差距, 又防止两极分化, 逐步实现共同富裕。0党的十四大 从推进收入政策上促进效率与公平的统一。党的十 五大提出: /坚持按劳分配为主体, 多种分配方式并 存的。把按劳分配和按生产要素分配结合起 来, 坚持效率优先、兼顾公平。0党的十五大明确提 出了 /效率优先、兼顾公平0的公共政策价值取向。 党的十六大提出要全面建设小康社会, 那么, 其中一个主要的考虑, 就是要解决贫困问题, 要解 决一些发展困境问题,当中最重要的就是公共政策 问题。以前的公共政策以注重效率为主,对社会公 正问题,在公共政策范围内注意得不够。以党的十 43新疆社科论坛 2007( 2 ) 六大的召开为标志, 我国进入新一轮公共政策周 期,我国的公共政策价值取向已悄然发生变革, 由 /效率优先、兼顾公平0到 /效率与公平并重0,再到 /公平优先、兼顾效率0。以此为起点, 在今后相当 长的时期内,我国的公共政策将以公平为主要的价 值取向。 党的十六大指出: /确立劳动、资本、技术和管 理等生产要素按贡献参与分配的原则, ,坚持效 率优先、兼顾公平,既要提倡奉献精神, 又要落实分 配政策, 既要反对平均主义, 又要防止收入悬殊。 初次分配注重效率, 发挥市场的作用, 鼓励一部分 人通过诚实劳动、合法经营先富起来。再分配注重 公平, 加强政府对收入分配的调节职能, 调节差距 过大的收入。,,以共同富裕为目标, 扩大中等收 入者比重,提高低收入者收入水平。0虽然在党的十 六大报告中仍然明确提出 /效率优先、兼顾公平0, 但我们已显然感知到价值取向悄然向 /效率与公平 并重0转变。如果我们再深入考察一下十六大以来 中国共产党和中国政府的方针、政策, 我们不难发 现我国公共政策的公平价值取向越来越明显。以 /三农0问题为例, 中国有近 9亿农民, 没有农村的 小康就没有全国的小康, 没有农民的共同富裕就没 有全国人民的共同富裕。 /三农0问题是目前我国 最大的问题, 能否得到有效解决, 直接影响公共政 策价值取向的最终实现。近几年来, 每年的中央一 号文件都是有关/三农0问题的,每年的人大会议期 间, /三农0问题也是人大代表们谈论最多的问题, 政府工作报告对/三农0问题也是重笔浓墨, 并且通 过制定和实施一系列的公共政策加以解决。温家 宝总理在 2006年政府工作报告中指出: 建设社会 主义新农村, 是党的十六届五中全会提出的重大历 史任务, 事关全面建设小康社会和现代化建设全 局。要贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针, 加大对 /三农0的支持力度,推进农村体制改革和制 度创新,尽快使广大农村面貌有比较明显的变化; 要下决心调整投资方向, 把国家对基础设施建设投 入的重点转向农村, 这是一个重大转变; 今年在全 国彻底取消农业税,标志着在我国实行了长达 2600 年的这个古老税种从此退出历史舞台, 这是具有划 时代意义的重大变革; 从今年起用两年时间, 全面 免除农村义务教育阶段学生学杂费, 今年在西部地 区实施,明年扩大到中部和东部地区; 继续对贫困 家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。½ 温家宝总理 2007年政府工作报告的重要特色之一 就是关注 /民生0。党和政府的这些路线、方针和政 策充分表明我国公共政策的公平价值取向, 就是要 关注社会弱势群体。 三、我国新一轮公共政策周期公平价值取向的 必要性 1.公平价值取向的公共政策是完善社会主义市 场经济体制的必然要求。 经济体制类型与公共政策的选择, 尤其是公共 政策价值目标的选择有着紧密的内在联系。显然, 经济体制与市场经济体制下的公共政策的基本 价值目标具有很大的差异性。当今世界多数国家实 行的都是市场经济体制, 我国目前也初步建立了具 有中国特色的社会主义市场经济体制。市场经济体 制是我们探讨公共政策价值取向的理论前提, 市场 经济体制下公共政策功能的重新定位是我们正确选 择公共政策价值取向的理论依据。 实践证明, 市场机制是一种有效的资源配置方 式, 通过合理的市场竞争能够有效解决效率问题。 但是,市场并不是万能的,市场机制对资源的配置也 会产生其自身无法克服的缺陷, 这就是所谓的 /市 场失灵0。它既有损于经济效率, 也破坏了社会公 平。 /市场可能失败的论调广泛地被认为是为政治 和政府干预作辩护的证据0, 成为公共政策形成的 逻辑起点,即为弥补市场缺陷,纠正市场失败, 客观 上需要政府通过及时制定并有效实施公共政策来干 预市场,保证经济效率, 维护社会公平。完善社会主 义市场经济体制必然要求公共政策价值取向是效率 基础上的公平, /一个好的公共政策, 并不是一个效 率最优的公共政策,而是一个使各个方面都基本满 意的较为公平的公共政策0¾。 2.公平价值取向的公共政策是解决我国现阶段 突出社会矛盾的需要。 当前, 我国的经济社会发展正处在一个关键阶 段。按照国际公认的标准, 人均 GDP突破 1000美 元是一个国家、一个地区走出低收入水平的行列,进 入加速发展阶段的重要标志。这一阶段既是社会经 济/黄金发展期0, 又是矛盾 /凸现期0。回顾历史, 在这个重要关口上,不同的国家由于采取了不同的 政策,出现了不同的局面: 韩国、新加坡等国家有效 地化解了各种社会矛盾,较好地把握了机遇,经济从 此起飞;而拉美一些国家应对不当,陷入经济停滞和 社会动荡。在这一阶段, 人们的差别将会明显地表 现出来,出现不同的利益集团,利益集团之间的冲突 不断加剧,许多国家因此出现了社会动乱,进而导致 经济的停滞。 从我国目前的情况来看, 国内社会各阶层的发 育存在着明显的区域不均衡现象, 越是经济不发达 的地区社会阶层结构越简单, 而且中间阶层并不占 据主要位置,富裕阶层和贫困阶层的冲突有时还很 尖锐,发达地区和不发达地区的差距仍然很大,贫富 44 新疆社科论坛 2007( 2 ) 悬殊不仅没有缩小的趋势, 反而有进一步扩大的倾 向。/在目前的中国, 收入的差距和财富拥有的不 平衡, 正在开始定型化为一种两极化的社会结构。 在这种两极化的社会结构中,一端是以拥有大量财 富为特征的社会强势群体, 另一端则是以拥有众多 人口为特征的弱势群体, 中间阶层则发展相当缓 慢。0¿这些冲突和差距已经不能仅仅靠市场 /无形 的手0来调节,因为市场对效率具有天生的偏好,当 这种偏好发展到极点时,到来的将是社会的动荡、经 济的倒退、社会秩序的混乱。因此,我国政府必须适 时伸出 /有形的手0,主要通过制定和实施公平价值 取向的公共政策来增进社会公平, 进而促进社会总 效率的提高。 3. 公平价值取向的公共政策是全面建设小康社 会、构建社会主义和谐社会的必然要求。 构建和谐社会是中国共产党在现代化建设新阶 段的执政理念,是我国政府了国内外现代化发 展的经济教训后作出的英明决策。它对于我们面对 当前我国经济社会发展过程中的严峻挑战, 解决现 实中存在的各种矛盾和冲突,顺利推进现代化事业 具有重要意义。建设和谐社会战略的提出意味着我 国公共政策主要价值取向的调整, 即由 /公平0取代 /效率0。 经过 20多年的以市场为基本取向的改革, 我国 的经济取得了高速增长, 经济总量已经跃居世界前 列,社会主义市场经济体制的基本框架已经逐步成 熟与完善。但与此同时, /效率优先0的公共政策价 值取向不能使我国地区差距、城乡差距进一步拉大 的趋势缓和。效率提高了,而公平却未实现;一部分 人先富起来了, 但共同富裕却还无期。贫富差距不 断拉大的社会现实使得我国包括社会弱势阶层在内 的普通劳动群众的社会政治心理发生了一定的变 化。这种变化不仅表现为对现行改革开放政策的怀 疑,而且表现为对现行基本政治制度的怀疑。如果 政府对这一社会现实置若罔闻而继续推行以 /效率 优先0为基本价值取向的公共政策, 不仅不利于这 种政策的顺利实施,而且容易造成社会分裂,进而危 害社会稳定。因此, 继续推行 /效率优先、兼顾公 平0的公共政策价值取向是不可能实现社会公平 的。 在新的历史条件下, 在我国的社会主义市场经 济体制逐步成熟与完善的今天,在我国基尼系数早 已超过警戒线,已经成为世界上贫富差距最大的国 家之一的今天,我们有必要重新审视这一公共政策 价值取向。基于我国的社会现实, 党和政府适时将 /效率优先0的公共政策价值取向调整为 /公平优 先0的公共政策价值取向。胡锦涛同志指出: /我们 所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公 平正义、诚实友爱、安定有序、人与自然和谐相处的 社会。0À和谐首先是人与人之间的和谐, 一个人与 人充满着冲突的社会绝不能称之为和谐社会。社会 主义国家的政府理应通过制定和实施公平价值取向 的公共政策,实现对最大多数人的关怀,特别是对包 括城市下岗工人、大量的农民、丧失劳动能力的人等 弱势群体的帮助,来构建社会主义和谐社会。 总之, 在我国社会主义市场经济体制已初步建 立但不完善的现阶段,我们要以效率基础上的公平 为价值导向,重构我国的公共政策。建设和谐社会 战略的提出意味着我国公共政策主要价值取向的调 整, 即由/公平0取代 /效率0,各级政府制定和执行 公共政策应以公平为主要价值取向, 为了公平牺牲 一定的效率也是必要的和必需的。这就为我们更好 地理解和执行党中央、国务院的方针、政策, 为各级 政府制定和执行公共政策提供有益的借鉴和参考。 注 释: ¹ 戴维 # 伊斯顿 (美 ): 5政治体系 ) ) ) 政治学状况研 究6 [ M ],马清槐译, 北京, 商务印书馆 1993年出版, 第 123 页。 º 胡仙芝: 5政策科学学科建设研讨会综述 6 [ J], 5中国 行政管理6 2000年第 10期, 第 36页。 » 张文显: 5法学基本范畴研究 6 [M ], 北京, 中国政法 大学出版社 1993年出版,第 251页。 ¼李宝金: 5公平与效率矛盾论6 [ J], 5齐鲁学刊6 1997 年第 5期,第 119页。 ½ 温家宝: 5政府工作报告6 [ N ], 5中国青年报6 2006年 3月 6日第二版。 ¾竹立家: 5公共精神与公共政策6 [ J] , 5中国行政管 理6 2004年第 4期,第 66页。 ¿孙立平: 5权利失衡、两极社会与合作主义宪政体制6 [ J], 5战略与管理6 2004年第 1期,第 1页。 À胡锦涛: 5在省部级主要领导干部提高构建社会主义 和谐社会能力专题研讨班上的讲话6 [ N ], 5人民日报6 2005 年 6月 27日第一版。 (作者简介: 南通大学公共管理学院、南通大学江海文化 研究中心地方公共政策研究所讲师 ) 1责任编辑: 雨 风2 45新疆社科论坛 2007( 2 )