山东省利用世界银行贷款农业项目建设的回顾与思考

山东省利用世界银行贷款农业项目建设的回顾与思考 山东省农业厅项目办公室 王子才 摘要：本文通过对山东省利用世界银行贷款农业项目建设工作的回顾，对山东省利用世界银行贷款进行农业项目建设做出了客观的评价，指出了存在的问题，分析了问题的成因，根据新形势农业发展的要求，从理论上提出了解决的对策和建议。 山东省是最早利用世界银行贷款进行农业项目建设的省份之一。到2003年底，共利用贷款3.56亿美元，进行了九个项目的建设，取得了良好的效果。一是弥补了农业发展资金的不足，优化了农业资源配置；二是加速了对传统农业的改造，改善了农业生产条件，提高了农业综合生产能力；三是推动了农业和农村经济结构的战略性调整；四是引进了先进的生产技术，加速了优势产品和产业的开发，增强了山东农业的国际竞争能力；五是培育了具有国际竞争能力的市场主体和现代化的管理人才，促进了外向型农业的发展。 随着世界银行对贷款政策的调整和山东省农业发展的新要求，在实际工作中也存在着一些问题。如管理体制不理顺，投融资机制不适应市场经济发展的要求；项目的选择和论证不够科学合理，没有完全按世界银行的要求来进行；由于汇率风险等因素的影响，还款压力增大，还款进度缓慢，在一定程度上影响了山东省的对外信誉；不能按时足额落实项目配套资金，影响了项目实施进度；在新形势下，利用世界银行贷款难度越来越大，农业发展到一定程度，有没有必要继续利用世界银行贷款进行农业项目建设；项目后期运营管理工作重视不够，影响了项目整体效益的发挥。 山东农业经过几十年的发展，虽然取得了一定的成绩，但还比较落后，所以利用世界银行贷款在相当长的时间内仍然是提高农业综合生产能力的有效措施。本文从建立健全项目管理体制，改进投融资机制；切实搞好项目评估论证，科学选择适农项目；调整世界银行贷款的投资方式；降低项目风险，建立有效的还款机制；制定切实措施，按时足额落实配套资金；做好项目的后续运营管理工作和改进项目管理程序等等几个方面，提出了解决目前在利用世界银行贷款农业项目建设中所存在的问题，为进一步扩大利用世界银行贷款规模、提高资金利用效率提出了对策和建议。 世界银行贷款是农业利用外资的重要形式，山东省是最早利用世界银行贷款进行农业项目建设的省份之一。经过二十多年的努力，山东省在利用世界银行贷款进行农业项目建设方面取得了很大成就，对全省农业和农村经济持续稳定发展发挥了重要作用。 一、世界银行贷款的特点 世界银行成立于1944年，有180多个成员国，是世界上最大的发展援助机构，每年向各借款国提供贷款200多亿美元。世界银行贷款的宗旨是促进可持续发展，提倡投资于人，保护环境，支持和鼓励民营企业发展，帮助政府提高服务质量和效率，增加透明度，推进改革。强调社会发展、全民参与、改善治理和机构建设，从而达到减少贫困和提高人民生活水平的目标。世界银行通过项目贷款、政策咨询和技术援助的方式向发展中成员国提供帮助。 世界银行贷款项目特点比较突出，主要有以下几个方面： （一）项目周期长，程序较复杂 贷款项目的周期一般包括项目的选定、准备、评估、谈判、执行和总结评价六个阶段。每个阶段其工作的重点不同，需要的时间长短不一。项目的选定，要求申请借款者收集、分析相关数据，并初步选定要建设的项目；项目的准备主要是就项目的技术、财务、经济、组织体制、环境、社会等方面进行可行性研究，一般需1到3年的时间；项目的评估主要是由世界银行聘请有关专家组成评估团，对拟建项目的必要性和可行性等进行周密的检查，一般需要1个月的时间完成；项目的谈判主要是由世界银行和贷款方就项目的贷款金额、期限、偿还方式以及保证项目顺利执行中双方所承担的责任和义务等进行谈判，形成“贷款协定”；项目的执行是指借款国负责按“贷款协定”中所确定的内容进行建设，一般需要5年左右的时间，在此期间世界银行将不定期派出各种高级专家团到借款国检查，以监督项目的执行或施工情况；在项目贷款发放完毕后1年左右，世界银行将派出“业务评议局”的专家对项目进行全面的总结评价，主要是通过对实际资料的分析，确定在项目评估阶段所做出的预测和判断是否准确，项目完成后，应从中吸取哪些经验教训等。 （二）贷款条件优惠，限定对象 贷款期限较长，短则数年，最长可达35年，宽限期5--10年。贷款利率低于市场利率，有的贷款免息，只收取0.5%的手续费。对已签约尚未提取的贷款，收取0.75%的承诺费。贷款只提供给会员国低收入国家的政府和会员国政府担保的公、私机构。项目贷款分软贷款、硬贷款和混合贷款三种。 软贷款（Credit）是世界银行向其成员国中的低收入国家（人均国民生产总值低于419美元）提供的一种无息贷款，世界银行只收取0.75%的手续费。主要用于资助教育、卫生、环境等方面的社会发展项目，项目资金由国际开发协会（1DA）提供，其偿还期一般为35年。 硬贷款（Loan）是世界银行向其成员国中的人均国民生产总值超过730美元的国家提供的有息贷款，资金来源为国际复兴开发银行（1BRD），偿还期一般为20年。其条件是在软贷款只收取0.75%的承诺费之外，加收1%的项目启动费，贷款利率由原来的世界银行筹资成本加0.5%提高到加0.75%；贷款余额有上限等等。中国自1997年7月31日以后所有的世界银行贷款项目均为IBRD硬贷款项目。 混合贷款是指一个贷款项目中既有软贷款又有硬贷款，至于软硬贷款所占比例，要视贷款方与世界银行谈判的情况及项目建设的具体要求来确定。一般向人均国民生产总值在420—730美元之间的国家提供。 （三）须落实国内配套资金 原因有三条：一是世界银行对其资助的项目不是百分之百的投资，而是只提供项目投资总额的30—40%，个别项目在50%以上；二是贷款的项目实行报账制，即项目建设所需资金，先用贷款方自己的资金垫支，再凭合法的单据按“贷款协定”规定的费用类别和报账比例向世界银行报账提款；三是项目建设期间，对已使用的贷款要付利息，对已承诺而未使用的贷款要付承诺费。因此，国内配套资金必须落实，否则势必影响项目的顺利实施。 （四）实施项目采购 项目实施的过程也就是项目采购的过程，在项目中采购的含义不单是购买货物，还包括工程建设和服务提供。一笔贷款用于货物采购一般占60%，工程占30%，服务占10%。因此，从实质上说，贷款得到的不是货币，而是货物和服务。采购是在世界银行严格的审查指导下，按照既定的目标，将贷款的价值转变为使用价值的全部活动。当然，这一过程是很复杂的，世界银行和我们国内都有一整套严格的政策规定和审查程序。 （五）注重全过程管理 项目除重视项目评估、论证及后评价外，在项目实施的过程中还十分重视监测评价，并根据监测评价结果及时对项目内容、进度及目标做出相应调整，如一般在项目实施中期进行一次中期调整，以使项目更加符合项目单位实际，取得更好的效果。另外，世界银行还委托国内审计部门对项目的资金使用情况，建设内容的完成情况等进行严格的审计，以保证项目的完成质量。 （六）存在外汇风险 如上所述，借款国偿还贷款时要用外汇支付，由于项目报账提款时与还本付息时的汇率不同，就会出现汇率风险问题。外汇风险包括政策性风险和外汇实际风险。外汇实际风险又包括美元对特别提款权（SDR）和美元对人民币风险。如山东省1982年所实施的世界银行贷款华北平原农业项目，项目结束时共使用资金9,230万元，由于国家汇率的调整和美元对特别提款权和美元对人民币汇率的变动等，到2003年底共需还款31,796万元，是实际用款额的3.45倍，外汇风险达22,566万元。 二、山东省利用世界银行贷款农业项目建设回顾 （一）山东省利用世界银行贷款概述 从1981年开始引进第一个项目，截止到2003年底，山东省共利用世界银行贷款11.684亿美元，用于27个项目的建设。涉及交通、能源、工业、城市建设等基础设施和农业、环保、教育、卫生、政策改革、金融等领域。山东省利用世界银行贷款总额占全国利用世界银行贷款总额的3.07%，位居第十一位，低于浙江（6.40%）、河南（6.11%）、四川（5.89%）、江苏（5.29%）等省份。 从发展过程看，山东省在1998年以前利用世界银行贷款的数量较大，特别是在1989年度和1998年度，利用世界银行的贷款达到了最高峰，分别为4个项目，贷款额分别为2.622亿美元和1.7793亿美元。期间利用世界银行贷款以软贷款和混合贷款为主。1997年我国的人均国民生产总值达6,079元，折合735美元，超过了世界银行规定的利用软贷款的条件。根据世界银行规定：人均国民生产总值小于419美元的为贫穷国家，贷给软贷款，人均年国民生产总值在420—730美元的国家可获得混合贷款；超过730美元的国家只能获得硬贷款。所以，1998年以后山东省所利用的世界银行贷款数量有所减少，且贷款都是硬贷。值得说明的是，在所有贷款项目中，农业项目相对于其他行业来说并没有减少，1998年以后的贷款项目为2个，现在正在准备利用世界银行贷款加强农业灌溉项目三期。原因，一是山东省农业的发展确实需要大量外资的投入，二是在利用外资的过程中，与其他项目资金结合起来使用，对世界银行的硬贷款进行了有效的软化。 （二）山东省农业利用世界银行贷款概述 1、概述 山东省是最早利用世界银行贷款进行农业项目建设的省份之一。从1982年开始实施山东省第一个利用世界银行贷款项目--华北平原农业项目，到2003年底，山东省先后进行了利用世界银行贷款华北平原农业项目、种子一期项目、山东农业综合开发项目、国家造林项目、加强农业灌溉项目一期和二期、森林资源发展和保护项目、中国种子商业化项目、沿海地区资源可持续发展项目等九个项目，合计利用外资3.56亿美元，项目涉及全省12个市地52个县（市、区），建设内容包括农业基础设施建设（主要是农田水利工程等）、林业、水产、农作物良种、畜牧业、农业技术服务等，涵盖了农业生产、加工、流通、服务以及体制改革的各个领域。由于山东省在执行加强农业灌溉项目一期和二期中工作突出和效果明显，世界银行同意在山东省继续实施加强农业灌溉三期,2004年7月三期项目的准备工作开始进行，利用世界银行贷款4,000万美元。山东省农业利用世界银行贷款项目详细情况见下表。 2、主要成就 世界银行贷款的引进对山东省农业的发展发挥了重要作用。 （1）增加了投入，改善了农业生产条件 由于改革开放初期，国家百废待兴，国内建设资金不足，农业投资更是短缺，吸收引进世界银行贷款不仅在一定程度上弥补了我国农业投入不足，而且还带动了国家、地方、集体和农户自筹等国内配套资金对农业的投入。据统计，二十多年来，山东省通过利用世界银行贷款累计向农业增加投入(按当时汇率1.7—8.4：1)折合人民币47.51多亿元，其中利用世界银行贷款3.56亿美元，国内配套资金21.38亿元，有效地增加了农业投入。世界银行贷款项目实施采取集中投资、综合开发的方式，多数项目如华北平原农业项目、农业综合开发项目、加强灌溉农业项目等，都采取水利措施和农艺措施相结合的综合治理，以加强农业基础设施建设，改善农业生产条件为主要内容。山东省利用世界银贷款项目的实施，进行了大规模的农田整治、荒山荒地开发、农田水利设施建设、农用电网、农村公路建设、购置农业机械和先进的设备仪器等，改善了农业生产条件和农业生态环境，减少了水土流失，提高了农业生产力水平和生产效率。据统计，山东省利用世界银行贷款共改造中低产田1,600万亩，其标准为田成方，林成网，沟、渠、路、林综合配套，达到了旱能浇、涝能排的标准，基本变成了高产稳产田。使项目区的农业和农村经济达到了快速可持续发展。 （2）引进国外先进技术和管理经验，提高了农业科技含量 世界银行贷款项目是国外先进科学技术、经营方式和管理方法的载体。作为项目建设的重要内容，一方面引进了国外先进的农业机械、种子加工设备、农产品加工设备、农业科技服务体系所需的设备仪器以及种子、农药、化肥等生产资料。第二，是通过组团赴国外学习考察、培训交流、世界银行派专家指导等形式，使我们学习了国外先进的农业技术和管理经验。第三，是在项目建设过程中严格执行世界银行制定的项目管理办法，学到了一些管理农业投资的成功经验。第四，是在项目实施过程中把科研，特别是实用技术的研究开发作为项目的一项重要建设内容来进行，通过与大专院校、科研部门等合作，有针对性地在项目区内进行实用科技的研究。据统计，在山东省实施的九个利用世界银行贷款农业项目中，共安排科研经费5,654万元，安排科研示范项目376个，其中有123个获得省部级以上科技和示范推广成果奖，有利地促进了项目区农业科技水平的提高。 世界银行贷款引入农业部门不仅可以获得直接收益，还可以通过示范和扩散使农业部门的生产技术水平得到提高，从而间接地在长期内推动了农业经济的增长。外国资本带给农业部门先进的农业机械、高效杀虫剂、高质量农药、化肥等物质手段会很快向四周扩散，农业部门和农民会用较低的成本替代昂贵的研制和发明成本，降低了提高农业生产力的成本，保证了农业生产能力在较短的时间内迅速提高，实现农业部门的长期增长，人力资本投资和专利知识引入，也会产生这种效应。外资的这种效应是其推动农业经济增长的又一表现形式。 （3）加强了农业服务体系建设，提高了农业生产服务水平 农业服务体系包括良种服务体系、农业技术推广服务体系和农机服务体系等，在农业生产中发挥着非常重要的作用。一是良种繁育体系建设。良种无论是农作物良种、畜牧业良种、林业良种还是水产业良种，它既是一项增产显著的科学技术，又是其他技术的载体，其在农业生产中的特殊作用是其他任何技术所无法代替的。因此，世界银行贷款项目历来把其作为建设的重点。山东省实施的9个农业项目中，有2个就是农作物良种专项项目—中国种子一期项目和中国种子商业化项目。另外的七个项目也都涉及到了良种体系的建设内容。据统计，山东省实施世界银行贷款项目二十多年来，共改造农作物良种公司（站）45个、畜禽良种场（站）13个、林木良种站（场）55个和水产品良种场10个，这些项目的实施，大大改善了良种生产、加工、经营条件，加快了项目区良种化进程，增强了种子公司的实力，提高了服务功能。如济宁市种子公司通过项目建设，种子生产、加工、经营能力成倍增长，已经成为以山东省西南地区为中心、辐射周边各省的大型种子公司。二是加强了农技推广体系建设。农业技术推广是将优秀的科研成果和先进的科学技术转化为生产力的重要环节，是加快农业科技进步、实现农业增长方式转变的重要途径，是改造传统农业，发展现代农业，提高农业劳动生产率的重要措施。据统计，山东省实施世界银行贷款项目二十多年来，共新建、扩建、完善配套了市、县（市、区）、乡镇农技、林木、畜禽和水产综合服务中心（站）255个，达到了“六有”标准，即有办公室、标本资料室、实验化验室等基本的工作条件，有一定面积的试验、示范基地，有必要的仪器设备，有培训场所和教学器材，有门市部、晒场、仓库等经营设施，有经费保障。强化了服务手段，增强了服务功能，提高了服务质量和效益。 （4）推动了农业产业化经营，促进了外向型农业的发展 世界银行贷款，特别是用于农产品加工项目建设的世界银行贷款，对推动山东省农业产业化经营，促进山东省外向型农业的发展发挥了重要作用。如山东省农业综合开发项目，在项目区内建立24个畜牧业加工型企业，这些加工企业与农户建立起利益共同体，为农民提供从良种、饲料、收购到饲养技术等产前、产中、产后全方位的服务，有效地延伸农业产业链，带来了现代农业的经营观念，促进了项目区畜牧业从家庭副业向产业化、规模化的转变。利用世界银行贷款使沿海一些地方的农业逐步走上了贸工农一体化发展的道路，使农产品出口由量多值低的初级产品向着出口高附加值的制成品转变。提高了农副产品的技术含量，改善了农业产业结构。与此同时，利用世界银行贷款建成的加工项目，都是按出口标准来进行和建设，项目投产后，大都是按国际市场的需要和标准要求组织生产，所以，企业生产的产品，在国际市场上有一定的竞争能力，从而有力地推动了项目区农业外向型经济的发展。 （5）增加项目区农民就业水平，提高了农民收入，改善了农民生活质量 世界银行贷款项目的实施，由于生产条件的改善，大大提高了农业生产力水平，不但为项目区农民提供了短期和长期就业机会，而且，促进了项目区劳动力的转移，使更多的劳动力能够外出务工，增加了农民的非农收入。根据山东省加强农业灌溉项目二期调查统计，在短期就业方面，项目建设共投劳25,003万个工日，在长期就业方面，项目建成后每年增加工程管护人员20,000人，由于种植业结构调整每年可增加就业约21,000个。同时随着项目区农业生产机械化水平的提高和农民用水者协会的建立，在农业生产和管理方面减少了大量的劳动力，使项目区劳动力转移成为可能，据保守估计，项目区大约有50万人可外出务工，按每人每年收入5,000元计，每年可增加项目区非农收入25亿元。在项目区农民人均纯收入增加的同时，农民的生活水平也不断提高，仍以山东省加强农业灌溉项目二期为例，随着农民人均纯收入的增加，农民消费支出也在增加，人均消费支出，由1996—1998三年平均的1,708元，上升到2002年项目结束时的1,876元。在消费支出中，消费结构趋向合理，主食消费支出下降，副食消费支出上升，文化教育支出有了明显提高。农民的居住环境明显改善，人均住房面积由基期的20.7平方米上升到26.9平方米。 （6）推进了农业改革 世界银行贷款项目在农业技术推广机构改革、农业信息体系建立、动植物检验检疫规范管理、农村金融（小额信贷）试点研究、农业普查、农业粮食购销体制改革等多方面进行了前瞻性研究，提出了许多建设性意见和建议，推动了国家的农业管理体制和经营方式的改革。如山东省实施的中国种子商业化项目，对山东省农作物良种生产、供应体系的改革发挥了积极的示范推动作用。山东省农作物良种生产、供应体系在2000年7月份之前，也就是《中华人民共和国种子法》实施以前，自上而下，从省到地市，到县（市、区），到乡镇，种子管理站与种子公司合为一个单位，种子管理与经营合二为一，种子部门既负责种子市场的管理工作，又自身开展经营业务，责、权、利不清，导致市场混乱。山东省利用世界银行贷款种子商业化项目是从1996年12月份开始实施的，当时世界银行明确指出，所有参与这一项目的单位必须在种子生产、经营政策上进行改革，即项目完成时种子站与种子公司必须分开、种子公司要按公司法的要求进行改制，成为自负盈亏，独立核算的经营实体。项目设计的建设内容分两大部分，包括种子政策改革和种子商业化运营。2003年项目结束时，山东省所有参与项目的单位，都按项目评估要求完成了种子公司改制、将种子站和种子公司进行了分开。实践证明，通过这些措施有力地提高了参与项目单位的种子站执法的公正性，改善了种子经营的外部环境，也有力地增强了种子公司的经营活力，提高了经济效益。同时也为山东省种子生产、经营体系按照《中华人民共和国种子法》进行改革提供了成功经验和有益的示范推动作用。 （7）提高了农村经济的组织化程度 世界银行贷款项目特别注重农村经济运行机制方面的建设，如引导项目区农民建立专业合作社（协会）等。农民专业合作社（协会）的建立，一是提高了农民生产的组织化程度。增强了抗御市场风险的能力，维护了农民的经济利益。二是促进了生产要素的优化组合。加快了农村产业结构的调整，培育了新的支柱产业和经济增长点。三是推进了农业产业化经营。农民专业合作经济组织的发展，为农业产业化提供了有效的载体，逐步形成了“风险共担、利益均占、共同发展”的利益共同体。四是完善了农业社会化服务体系。农民专业合作经济组织，有的利用自身的技术力量，有的联合科研单位、大专院校等社会技术力量，为农民提供全方位的服务，壮大了农业社会化服务队伍，完善了农业社会化服务体系。五是推动了农业国际化战略的实施，使农产品企业不再面对分散的农户，而是以合作经济组织为依托，由合作经济组织把分散的农户组织起来，按照出口企业的定单、技术要求、质量标准进行区域化种植，规模化养殖，标准化生产，从而确保了出口产品的质量，增强了在国际市场上的竞争力，扩大了出口。 （8）对非项目区农业的发展产生了积极影响 世界银行贷款项目建设不但为项目区农业及农户带来较大的经济效益，提高了农民收入，为项目区农业和农村经济的发展发挥了重要的推动作用，而且还为非项目区农业的发展及国内其他农业综合开发项目的实施产生了良好的示范带动作用。项目实施过程中采用的世界银行先进管理经验已在非项目区及国内的农业综合开发项目中应用，如招标采购、报账支付、项目监测、监督检查、跟踪审计等。 3、存在的问题与面临的困难 山东省农业利用世界银行贷款项目的实施，在改善山东省农业生产条件，促进农业和农村经济发展方面虽然取得了显著的成绩。但是，在实际进行过程中还存在着一定的问题。主要表现为： （1）管理体制不顺 山东省农业利用世界银行贷款进行项目建设已进行了二十多年，但是，项目管理中存在着许多问题。一是管理机构多、乱。虽然每一个项目，省里都成立以分管农业的副省长为组长的项目领导小组，但是，每一个项目的日常管理工作都由不同的部门来执行。山东省第一个利用世界银行贷款项目--华北平原农业项目，日常管理工作由山东省农业厅农业引用外资项目办公室来执行，中国种子一期项目同样由省农业厅农业引用外资项目办公室来管理。山东省农业开发项目的日常管理工作由山东省计划委员会（现为山东省发展和改革委员会）农村工作处来执行。加强农业灌溉项目一期由山东省财政厅农财处来管理。山东省加强农业灌溉项目二期由山东省黄淮海农业开发办公室（现为山东省农业综合开发办公室）管理。中国种子商业化项目一开始由山东省种子管理总站和山东省农垦局管理，后交由山东省农业厅农业引用外资项目办公室管理。国家造林项目和森林资源保护项目由山东省林业局项目办公室管理。沿海地区资源可持续发展项目由山东省海洋与渔业厅项目办公室管理。可以说，到目前为止，山东省农业利用世界银行贷款项目，是多部门、多单位、多头管理，还没有一个统一的部门去管理。二是投、融资体制不合理。山东省执行的农业利用世界银行贷款项目除山东农业开发项目外，其余都是由国家有关部委牵头进行的，在具体实施中，均是由山东省财政厅代表山东省人民政府承贷资金，并负责项目资金的管理和还款工作，而项目执行则是由省直农口有关业务部门负责。项目的最下一级承贷承还单位一般是县（市、区）人民政府，资金由市、县（市、区）财政部门负责，财政层层转贷，具体执行则是由政府行业部门负责。这种机制使债权主体和债务主体不明确，所以，经常产生一方面有些项目确实需要，而且效益也很好，但是财政部门出于自身的考虑而不同意执行。另一方面，项目执行单位在项目执行过程中偏重考虑具体的项目，只管在项目执行期花钱，而很少考虑项目还款问题。所有这些都大大地限制了项目效益的发挥。三是项目管理政府行为多，缺乏市场的作用。党的十六大明确指出，实行社会主义市场经济就是要使市场在资源配置中起基础性作用，财政是在市场配置的基础上，通过财政收支为实施国家职能提供财力，同时对市场的运行发挥宏观调控作用，以弥补和克服市场固有的缺陷。到目前为止，山东省执行的所有项目，无论是项目的选择、执行、管理还是贷款的偿还，市场与政府的行为恰恰相反，没有充分发挥市场对资源的配置作用，导致有些项目效益不好，如山东农业开发项目中投资建设的畜产品加工企业，由于没有充分进行市场研究，企业建成后，产品没有市场，到目前，有些建成项目已经倒闭。 （2）项目论证有待进一步加强 项目可行性论证是项目成败的关键，也是项目顺利实施的基础。项目论证既要充分考虑利用世界银行贷款项目的特点，又要从本地实际出发，立足当地农业发展的客观需要，从技术、经济、市场、财务、环境、社会各个方面，认真分析论证。尤其要加强市场调研和预测，制定出降低市场风险的切实措施，项目目标和方案要因地制宜，建设内容切实可行。总之，项目的论证既要考虑实际需要，又要考虑偿债能力，项目规模不宜太小、太分散，也不能超越本地各方面的承受能力。但是，在具体实施过程中，在多数情况下，由于我们在项目论证过程中只充当信息和资料的提供者，项目的决定权在世界银行，他们对中国的国情了解不够，难免会做出不切实际甚至错误的决定，而我们为了争取到项目，往往容易站在部门和局部利益的立场，提供不实材料，甚至搞官僚主义和形式主义，只管引入项目，不问项目成败和资金使用效益，使项目缺乏前瞻性、技术缺乏先进性和项目缺乏合理性。如山东省进行的中国种子商业化项目，在开始申请项目时，有些项目单位带有一定的盲目性，片面认为投资规模越大越好，没有根据实际需要做科学合理的论证，造成项目建设方案和投资规模过大，超出了实际需要。原计划项目利用世界银行贷款总额1,852.5万美元，而项目实际完成贷款额仅为926.4万美元，原计划超出实际需要926.1万美元，超出100%。根据世界银行规定，贷款协议金额既使没有使用，也要按每年0.75%向世界银行交纳承诺费，仅926.1万美元，我们就白白交了35万美元的承诺费，给项目单位造成了不必要的损失。 （3）配套资金不足，影响了项目的顺利实施 世界银行贷款项目都要求提供1：1以上的国内资金配套，有的项目要求国内配套资金占项目总投资额的65%左右。这是因为，世界银行贷款原则规定，所有项目世界银行不是100%的投资，借款国必须拿出一部分资金与世界银行贷款结合起来使用，以保证资金的使用效率。同时贷款的项目实行报账制，即先用自己的资金垫支，再凭合法的单据按“贷款协定”规定的费用类别和报账比例报账提款。从山东省进行的几个农业项目来看，国内配套资金的来源主要是国家有关部委（这一块现在几乎已经没有）；省级财政资金，包括专项经费和财政周转金；项目县（市、区）财政资金，也是专项经费和周转金；国内银行贷款，农民自筹等。所有的国内配套资金在项目评估时各级政府都做出了书面承诺，项目执行期间每年审计部门要进行严格的审计。但从实际落实情况看，除国家和省级配套资金能按计划足额及时到位外，市、县（市、区）两级都不同程度地存在配套资金不到位、到位不及时、到位数量不足等问题。出现这一问题的原因主要是配套资金的来源渠道多，层次多，资金管理分散，政策上下不协调，各级政府投资多向工业倾斜，一些农业外资项目的配套资金没有正式列入国家或地方基本建设投资预算，加之农业项目一般选择在经济相对落后的地方，根本没有财力为项目进行配套。而配套资金的主要来源--国内银行贷款难以落实，导致农业外资项目的国内配套资金严重不足。随着农业利用外资规模不断扩大，对配套资金的要求也相应增加，要筹措配套资金难度也越来越大。配套资金不能按时足额到位，严重地影响了项目的顺利进行，加大了项目成本，致使有些项目内容不能按评估报告要求保质保量地完成，一定程度地影响了山东省在世界银行的信誉。 （4）部分项目因汇率风险，还款压力较大 到2003年底，在山东省执行的所有9个世界银行贷款农业项目都完成了建设任务，这也就是说项目已经进入后期管理运行期，其中最重要的一条就是做好项目的还贷工作，还贷压力逐年加大，有的地方的有些项目贷款不能及时足额地还上，已发生拖欠现象，国家财政部开始对山东省财政实施扣款，给山东省利用世界银行贷款项目工作造成了很大被动，也在一定程度上影响了山东省的对外信誉。造成这一问题的原因是多方面的，但以下几个方面是最主要的。一是国家政策变化造成的汇率风险大。自1982年我国开始利用世界银行贷款进行项目建设到现在，中国的外汇汇率发生过多次变化，1982年公布的官方汇率为，1美元合1.5元人民币；1985年1月1日起，汇率为1美元合2.8元人民币；1987年4月，1美元折合人民币为3.7元；1990年11月17日，1美元合5.22元人民币；1993年底调至1美元合5.72元人民币；1994年1月1日开始升到1美元折合8.72元人民币，目前，基本稳定在1美元兑换8.27元人民币。这样由于国家外汇汇率政策的变化，加重了项目还贷的难度。以山东省执行的第一个世界银行贷款项目--华北平原农业项目为例，按照转贷协议，项目总贷款额度为5,400万SDR，山东省借用其中的2,700万SDR，到1987年项目关闭账户时，按用款时汇率折算，山东省共向世界银行报账提款9,230万元人民币，其中：采用国际招标方式采购的化肥、设备等物资及项目区直接用外汇部分占51%，其余约49%的外汇由国家按当时汇率折合人民币支付（国内报账1,322万SDR折人民币4,498万元），外汇额度由国家留用。项目建设初期美元对人民币的比价为1：1.7，1987年项目竣工时为1：3.7，现在一直稳定在1：8.3左右，是项目建设初期的4.9倍，而特别提款权对美元的比价，也从原来的1：0.9达到现在的1：1.49，增长了66%。1987年项目关闭账户时，山东省共报账提款9,230万元，按当时平均汇率，总计归还10,113万元人民币即可还清全部本费。截至 2003年10月，山东省实际已偿还国家财政部15,751万元，超出应还1.55倍。按目前汇率测算，到2017年还款总数将达31,796万元，是用款额的3.14倍，仅外汇风险即达21,863万元。巨大的汇率风险使项目区难以承受。二是变更还款期进一步加大了还贷压力。有的农业项目，在与世界银行和国家财政部谈判时，条件相对惠，主要表现在利息较低，还款期较长，但是，国家财政部出于自身的考虑，对有些项目缩短了还款期限，这无疑加大了项目的还款压力。如华北平原农业项目，按照信贷协议，该项目借款期50年，5年建设期，10年宽限期，1992年起以后40年为还款期。进入还款期的前10年每年归还贷款额的1%，后30年每年还3%。1988年5月，国家农、财两部发文要求将贷款期由50年改为35年，山东省于1999年上半年被迫签署转贷协议修改书，还款期由40年缩短为25年，每年偿还贷款额的4%。这样一来，在前十年还款中，每年要多还3%，截止2002年底，本、费合计多还790 万SDR，折8,189万元人民币。三是项目投资直接回报率低。农业项目多选择在条件相对落后的地区进行，其投资目的多以农业基础设施建设为主，主要是改造中低产田，改善农业生产条件，项目实施后，农产品产量虽然有较大幅度提高，但由于农产品价格较低，特别是粮食价格一直在低价位徘徊，农民收益并不显著。另外，农业本身是弱势产业，不可能产生很大的直接经济回报，所以,单从农业本身还款压力是很大的。虽然直接受益的是千家万户的农民，但如果单从农民收入中收取还款资金，在目前国家反复强调减轻农民负担，大力促进农民增收的情况下，贷款回款难度巨大。四是缺乏行之有效的还款机制。山东省实施的大部分项目，只注重了项目的立项和建设，在如何还款上还缺乏行之有效的机制，虽然在项目评估时都确立了谁受益谁还款的原则，但还款资金来源的具体落实、政策的支持方面仍存在不少问题。 （5）项目程序有待改进 一是项目准备时间过长。一个项目的建设，首先要报国家发展和改革委会和财政部，经国家发展和改革委会和财政部与世界银行协商列入三年滚动计划，如果顺利，得到批准后才开始项目的前期准备工作。即开始项目建议书、项目可行性研究报告、项目评估报告等的编制工作，这期间世界银行要多次派专家到项目单位进行考察论证，检查指导。这段时间的工作，按现在世界银行的要求一般需要1--3年的时间，有的甚至更长，这样，就导致有的项目在起初提出时是好项目，由于时间过长而错过了项目的最佳效益期。二是项目执行期中有的程序过于繁琐，时间过长，影响了施工进度。如世界银行项目的采购工作。一笔贷款用于货物采购一般占60%，工程占30%，其他占10%。采购分国际竞争性招标采购、有限国际竞争性招标采购、国内竞争性招标采购和国际、国内询价采购和直接购买几种形式。其中国际竞争性招标采购是最主要的采购方式。世界银行规定，凡是采购额超过20万美元的采购必须采用国际竞争性招标，一般占项目采购总额的60--70%。而这种采购的方式，程序又特别繁琐，一般要经过发布采购公告、发布资格审查文件、进行资格预审、发布招标文件、召开标前会议、开标、评标、审查及选择、后期资格审查、签订和执行合同等阶段，要用8—10个月的时间。由于物资采购程序比较复杂，时间周期较长，特别是建筑材料和农用生产资料，采用集中采购的方法，分发周转效率不高，难以随项目建设进度和农时季节按时到位，在一定程度上影响了项目实施，从而影响了项目效益的发挥。另外，在国际招标中，我们必须把有关的标书、招标公告等成英文，但是，由于种种原因，国外的厂商不愿意投标，最终我们买到的却是国内厂商生产的产品，从而造成人力物力的不必要浪费。 （6）项目后续运营管理没有引起足够重视 将项目按照贷款协议的要求建设好固然重要，但如何运营好已建成项目并发挥项目的持续效益则更加重要。农业生产及其效益的发挥是连续的，某一区域农业生产的持续发展，仅靠一次集中投入或一个项目的建设是难以保证的，况且，农业生产的发展还受到国家政策、市场变化、农民的生产行为等因素的影响。所以，项目竣工后，必须注重项目的后期运营管理工作，而我们在这方面做的还不够，只注重建设，而忽视了项目的后期管理和运营工作，导致有些项目建成后并没有发挥其应有的效益，有的甚至建成不久就破产了，给项目建设单位造成了不必要的浪费和损失。 另外，由于政策变化，我国利用世界银行贷款项目出现整体下降趋势，申请新上项目难度加大。世界银行贷款的宗旨是促进贷款国经济的可持续发展，减少贫困，提高人民的生活水平。这也就是说，世界银行的贷款具有明确的政策导向，“强调扶贫性质”，因而农业项目一直选择在相对落后贫困地区组织实施。鉴于中国经济在过去改革开放的二十多年中取得了举世瞩目的发展成就，从1997年7月31日开始，世界银行只向我国提供以市场利率为主的贷款，所以我国向世界银行申请的贷款额出现了大幅下滑的趋势。中国向世界银行贷款的承诺额从1998年高峰时期的26亿美元下滑至2002年的5.6亿美元。1993—1998年，中国连续六年位于世界银行单年度借款国之首，此后中国向世界银行的借款额逐年下降，2002年仅居第8位。就国内来说，近年来，国家的投资政策也发生了较大变化，特别是国家关于开发西部的政策出台后，各种投资包括利用世界银行贷款，大多转向了中国的中西部经济欠发达的地区。山东省作为经济较发达的省份之一，近几年来，国家不太主张向山东投资，特别是利用国际金融组织的贷款，限制更加严格。 三、山东省利用世界银行贷款的思考与建议 （一）利用世界银行贷款进行农业项目建设，对山东省农业生产的发展仍然具有非常重要的作用 二十一世纪，山东省农业进入了一个新的发展时期，积极扩大引用外资，全面提升农业的现代化水平和在国际市场上的竞争能力，是山东省农业发展的重要手段。其中积极稳妥、注重效益、扬长避短地利用好世界银行贷款，是加快山东省农业发展步伐的重要举措。 1、山东省农业发展存在的主要问题 改革开放二十多年来，山东农业取得了长足发展。农业综合生产能力得到了较大提高，各种农产品的产量和质量均位列全国前茅，农业和农村经济持续稳定增长，农村经济结构进一步优化，农产品市场开拓成绩显著，农产品出口创汇在全国处领先地位，农民收入大幅增加，农业生产水平得到很大提高。但是，随着形势的发展，仍然存在许多亟待解决的问题。 （1）资源短缺、条件恶化的制约 可开发利用土地和耕地等基本资源紧缺，水资源供求矛盾日益加剧，水土流失、土壤风化，生态环境恶化严重。农业发展的制约已由过去的资源约束转变为资源、需求和环境约束。 （2）市场约束增大 由于农村人口居多，收入水平相对较低，制约了消费需求的增长，另一方面，城市下岗职工因收入因素而对农产品消费的紧缩，将对农业发展带来深刻的影响。 （3）农产品加工转化约束 山东省农产品的产后加工、储藏、保鲜等环节还比较薄弱，农产品深加工的龙头企业较少，尤其是大型农产品加工企业更少，加工能力低，农产品大多以鲜活原料产品和初级产品的形式出现，成品加工、精品加工数量少，产品不分级，产品保鲜和外观包装差，降低了农产品的整体质量，导致农产品尤其是水果类产品因缺少深加工，上市时间非常集中，上市链条很短，销路受限，价格低，甚至滞销。 （4）农业的科技水平和农民的科技素质仍然不高 科研手段落后，科研成果出的慢，出的少，有的科研成得不适应农业生产的需求；农业科技推广体系基础设施不足，仪器设备落后，科技成果转化率低；对农民的技术培训抓得不够，农民的科学种田水平很难适应现代农业发展的需要。 （5）农业资金投入不足 近几年来，尽管国家和地方各级政府都非常重视增加对农业的投入，但由于国内各项事业的发展都需要资金，短期内不可能向农业投入大量的资金，资金不足将是今后制约山东农业发展的主要因素之一。 （6）农产品质量安全意识不强 农业生产在很大程度上只求数量不重视质量，农民的质量意识，品牌意识差，导致农产品不能满足市场需求，同时，对农业生态环境造成破坏，农业不能可持续发展。 2、利用世界银行贷款进行农业项目建设的必要性 中共十六大提出了我国在本世纪头二十年全面建设小康社会的奋斗目标，把建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，作为全面建设小康社会的重大任务，强调要加强农业基础地位，推进农业和农村经济结构调整，保护和提高粮食综合生产能力，增强农业的市场竞争力。要实现这一目标，必须重视农业的投入。利用好世界银行贷款进行农业项目建设，是加强农业基础地位，建设现代化农业，发展农村经济，增加农民收入的需要，对山东省的农业生产发展具有十分重要的意义。 （1）有利于提高农业综合生产能力 利用世界银行贷款进行农业项目建设，可以尽快解决山东省农业生产中存在的旱涝灾害比较严重、农业基础设施比较薄弱、抗御自然灾害能力比较低等问题，从根本上加强和完善农业基础设施建设，解决许多地方仍然靠天吃饭的局面，进一步提高农业综合生产能力。 （2）有利于推进农业结构的战略性调整，提高农业综合效益 利用世界银行贷款进行农业项目建设，通过引进新品种、新技术，加强农业支持与服务体系建设，搞好品种结构调整，推行标准化生产，全面提高农产品质量；扶持优质专用农产品生产基地建设，培育具有地方特色的主导产业；发挥区域比较优势，支持优势农产品不断发展壮大；促进项目区的结构调整，带动整个地区产业结构的优化升级。以解决山东省普遍存在的农业和农村经济结构不合理，农产品品种老化、品质差、结构雷同、产业结构档次低的问题，从而使农业生产在数量不断增大的基础上，农业综合效益得到尽快的提升。 （3）有利于推进农业现代化进程，提高农业的市场竞争力 农业进入新的发展阶段以来，随着农产品供求关系的变化，农业生产的市场风险越来越大，农业由受资源约束变为受资源和市场的双重约束。尤其是加入WT0以后，国际农产品市场对我国农业提出了更为严峻的挑战。与国外现代农业相比，山东省农业存在着基础设施落后、生产能力不强、科技水平低、结构不合理、产业化程度低、组织化程度低、规模小等严重制约农业发展的问题，农业的国际竞争力不强。利用世界银行贷款加强对农业的投入，改善农业生产基本条件，保护和改善生态环境，调整优化农业结构，推进农业科技进步和产业化经营，推进农业现代化，提高山东省农业的国际竞争力。 （4）有利于增加农民收入，全面建设农村小康社会 全面建设小康社会，难点和重点在农村。解决“三农”问题，集中到一点是要增加农民收入，农民增收困难是当前农业和农村工作中最突出的问题。农业主产区，尤其是粮食主产区，农民收入增长幅度己连续几年下降。农民收入不增加，农民生活不能达到小康，全面建设小康社会的奋斗目标就难以实现。当前，山东省农业生产中，传统农业生产方式广泛存在，农民增收更加困难。利用世界银行贷款，可以改造传统农业生产方式，引导农业增长方式由数量型向效益型转变，提高农业综合效益，增加农民收入。