第一章 公共部门实行战略管理的重要性

null公共部门战略管理公共部门战略管理理论体系理论体系第一篇 公共部门战略管理导论第一篇 公共部门战略管理导论 第一章 公共部门实行战略管理的重要性 ◆战略的起源和发展 ◆面临困境的组织 ◆公共部门需要战略管理的原因 第一节 战略的起源和发展第一节 战略的起源和发展 　　 战略一词最早是军事方面的概念，它起源于军事领域，并经历了一个从军事领域逐步扩展到政治领域、企业管理领域、公共管理领域的过程。null一、战略的起源 　　　自有战争以来，战略便出现在人们的战争实践活动中。为了战胜对手，人们不断总结战争经验，逐渐形成了战略的思想。在古代西方的希腊、罗马和东方的中国，都先后出现了战略的思想和词汇。null(一)“战略”在西方的起源 1、古希腊 “战略”一词源于希腊语“strategos”，原意为“军队指挥官”，后引申为“将军在战争中克敌制胜的艺术”。 2、古罗马 公元六世纪，东罗马帝国皇帝毛莱斯为了提高其军队指挥官的军事指挥能力，亲自编写了一本名为《Strategic》的军事教科书，用作军队指挥官的训练教材。此书的书名即为今天我们所用“Strategy”这个名词的始祖。 null（二）“战略”在中国的起源 1、早在春秋战国时期，我国就形成了较为系统的战略思想。春秋时期军事家孙武所著的《孙子兵法》和战国时期军事家吴起所著的《吴起兵法》是最早系统研究和探讨战略问的经典巨著。但那时还没有明确使用“战略”一词，而是使用谋、韬略、方略、兵略等词语来表述战略的概念。 2、公元前26年，汉成帝命令步兵校尉任宏校对、整理兵书。任宏将兵书分为兵权谋、兵形势、兵阴阳、兵技巧四类,其中兵权谋讲的就是战略问题。 3、“战略”一词，最早出现于西晋史学家司马彪所著《战略》一书，后来该词被史学家广泛运用于战争史籍中。null（三）战略在军事领域的发展 战略在军事领域得到了高度的发展，不仅出现了大量杰出的军事战略家和军事战略著作，而且形成了一门独立的军事学学科：军事战略学。 军事战略学是研究带全局性的军事斗争指导规律的学科。战略学是军事理论的骨干，在军事学术中处于首要地位，指导并直接影响战役学和战术学。 军事战略学研究的内容主要是：战争中各种基本因素及其对战略的影响；战争指导的历史经验和未来战争的性质、特点；进行战争的样式、方法；战略方针、战略计划、战略布局、战略指挥等战争准备和实施的指导原则；后方勤务、战略后备等问题。 二、战略扩展到政治领域二、战略扩展到政治领域 由于政治和军事有着密不可分的关系，战略在军事领域诞生后，便很快扩展到政治领域。在历史上，许多伟大的军事战略家同时也是著名的政治战略家。意大利政治学家马基雅维利是第一个系统阐述政治战略的学者，其代表作《君主论》集中体现了其政治战略思想。 null（一）马基雅维利简介 　　　 出生于意大利佛罗伦萨一个没落贵族家庭，家境贫寒，没有受过系统的教育，自学成才。 1494年，在佛罗伦萨共和国担任公职，开始其政治生涯。 1498年升任佛罗伦萨共和国领导中心“十人委员会”的秘书，任职长达14年，积极参与军事、外交活动。 1512年被指控参与反对政府的阴谋活动被捕。 1513年获释。从此脱离政治活动，专门从事著作。其著述甚丰，涉及政治、军事、历史、文学、艺术等诸多领域。 null （二）《君主论》主要观点 1、人类总有填不满的欲望、膨胀的野心；总是受利害关系的左右，趋利避害，自私自利。 2、人民有屈从权力的天性，君主需要的是残酷，而不是爱。人应当在野兽中选择狮子和狐狸，像狮子那样残忍，像狐狸那样狡诈。 “只要目的正确，可以不择手段” 。＋null3、君主受人敬爱不如被人惧怕。 　　　统治者在公开场合应表现出爱民如子和仁慈宽厚的样子。惩罚人的事应让其他人去干，最后还可嫁祸于人，找替罪羊。奖赏别人的事应当亲自出面，以免让下属行私惠。给人恩惠要一点点地来，让他有盼望。给人打击要一下致其于死地，不让他有报复的可能。 　　　君主平常应当不露声色，对凡事装作懵懂无知，避免让下属了解自己。但对下属自己心中要了如指掌，随时操纵他，并且动用杀罚大权。 null4、君主应当绝对地控制武器精良和素质优秀的军队。 　　　为了保持权力的自主性，绝不可相信任何人。不可对别人吐露真心，不可指望别人对你诚实，更不可把命运系于别人身上。君主要经得起孤独的煎熬。应当怀疑一切人，组织耳目对之暗中监视，网罗党羽排除异己，设置职权相互牵制。总之，为保住君主的地位，采取一切手段都是允许的。 null（三）对马基雅维利的历史评价——反面 马基雅维利的一系列政治主张、权术思想被后人称为马基雅维利主义。 长期以来，马基雅维利主义都是邪恶的代名词，倍受人们的攻击和唾骂。在西方，马基雅维利主义被认为是旁门左道的文化支流，一旦谁被冠以“马基雅维利主义者”，谁就名誉扫地。 尼克松就因“水门事件”之类的阴谋诡计而被称做“马基雅维利主义者”，其政治地位也一落千丈。 在现代社会中，“马基雅维利主义”也成为商业中不讲信用、不讲道德的卑劣经商作风的代名词。 null（四）对马基雅维利的历史评价——正面 ●伏尔泰：“马基雅维利说的有道理，只是他泄漏了政治的天机。” ●许多杰出的政治人物都认真地读过《君主论》这本书。墨索里尼是曾经公开称赞马基雅维利的少数几个政治领袖之一。据说拿破仑睡觉时把一本《君主论》放在枕头下面，希特勒和斯大林也有类似的传说。 ●恩格斯称赞马基雅维利为“巨人”，马克思推崇马基雅维利为近代政治学的先驱。 三、战略扩展到企业管理领域 三、战略扩展到企业管理领域 企业管理理论萌芽诞生于18—19世纪的产业革命时期。在欧洲，产生了以亚当·斯密、瓦特、斯图亚特为代表的欧洲企业管理思想，随后在美国出现了以泰罗为代表的科学管理思想。19世纪末20世纪初，法约尔提出了管理的五项基本职能。当时企业面临的经营环境比较稳定，因此学者和管理者都是将思考的重点放在组织内部活动的管理上，以提高效率作为管理的最重要目标。 随着经济的发展，外部环境对企业管理的影响越来越大，内部取向的管理思想受到了挑战，管理学家开始将企业外部环境与组织内部管理相结合，在此基础上产生了企业战略管理思想。 null企业战略管理的诞生 1、1938年，巴纳德在他的代表作《经理人员的职能》一书中，提出管理科学的重点在于创造组织的效率，其他的管理工作则应注重组织的效能，即如何使组织与环境相适应。这种有关组织与环境“匹配”的主张成为现代战略分析方法的基础。同时，他还提出了战略主要是与领导人有关的工作的重要思想。 2、1962年,美国企业经营史学家钱德勒发表了《战略与组织：工业企业史的考证》。在本书中，他第一次将企业和战略及组织概念联系起来，并指出企业战略必须与环境相适应，企业组织结构必须与战略相适应。 3、1965年，美国经济学家安索夫所著的《企业战略论》一书问世后，战略管理才作为一个具有科学性的概念确立下来。 战略在企业管理领域得到了高度发展，出现了许多著名的战略管理理论、方法和工具。企业战略管理理论和方法，对公共部门战略管理的诞生起了重要的示范作用。 四、战略管理扩展到公共管理领域四、战略管理扩展到公共管理领域 公共部门战略管理的兴起，一方面是受到了企业战略管理的影响和带动，另一方面也是公共部门为了适应日益复杂的环境而采取的必然措施。 20世纪70、80年代，西方资本主义国家遭遇到一系列的经济、政治、社会危机，政府管理陷入困境，具体表现为：1、经济发展出现滞胀，政府财政陷入危机。2、社会问题层出不穷，政府治理能力受到挑战。3、经济全球化飞速发展，各国政府面临巨大的国际竞争压力。 在此背景下，西方国家政府开始借鉴企业管理理论进行政府管理的变革，新公共管理运动兴起，重塑政府成为变革的潮流。战略管理作为一种重要的管理方法被引入公共部门，公共部门战略管理作为一门新兴学科逐步兴起。 问题一问题一我们日常生活中可以用到战略管理吗？第二节 面临困境的公共组织第二节 面临困境的公共组织 组织，就是人们依照一定的目的、任务和形式组建起来的社会群体 。根据组织的目标不同，可以将组织分为经济组织和公共组织。所谓经济组织，就是以谋求利润为目标的组织。所谓公共组织，就是指不以营利为目的，主要以服务社会公众为目标的组织。 根据性质的不同，公共组织又可以分为如下类型： 1、国家 2、政府，包括中央政府、地方政府和政府各职能部门。 3、政府所属组织，如中国的事业单位。 4、第三部门组织，如各种NGO组织（非政府组织）。 5、国际组织，如联合国。 现代公共组织，大到国家、政府，小到第三部门组织，都面临着各种各样的战略问题，需要通过有效的战略管理加以解决。第二节 面临困境的公共组织 第二节 面临困境的公共组织 案例一：面对金融风暴的国家战略 案例二：三鹿奶粉风波与政府战略 案例三：“怒江建坝”的战略之争 案例四：地区规划的战略偏移 案例五：上海平价房发展中心的战略走形 案例六：“星星雨”特教中心的战略困境 案例一：面对金融风暴的国家战略 案例一：面对金融风暴的国家战略 “百年一遇”的金融大海啸正洗劫着华尔街，百年投行一家接一家倒下，美国政府豪掷万亿美元救市，各国央行联袂出手……愈演愈烈的美国次贷危机正在全球掀起一场“金融风暴”，它将持续多久、波及多广、如何演化……成为全球关注的焦点。 一、华尔街金融危机的缘起与发展一、华尔街金融危机的缘起与发展1、起源——次贷危机 什么是次贷？ 美国次贷危机，全称应该是美国房地产市场上的次级按揭贷款的危机。而顾名思义，次级按揭贷款，是相对于给资信条件较好的按揭贷款而言的。因为相对来说，按揭贷款人没有（或缺乏足够的）收入/还款能力证明，或者其他负债较重，所以他们的资信条件较“次”，这类房地产的按揭贷款，就被称为次级按揭贷款。 什么是次贷？什么是次贷？ 相对于给资信条件较好的按揭贷款人所能获得的比较优惠的利率和还款方式，次级按揭贷款人在利率和还款方式，通常要被迫支付更高的利率、并遵守更严格的还款方式。这个本来很自然的问题,却由于美国过去的6、7年以来信贷宽松、金融创新活跃、房地产和证券市场价格上涨的影响，没有得到真正的实施。这样一来，次级按揭贷款的还款风险就有潜在变成现实。在这过程中，美国有的金融机构为一己之利，纵容次贷的过度扩张及其关联的贷款打包和债券化规模，使得在一定条件下发生的次级按揭贷款违约事件规模的扩大，到了引发危机的程度。什么是次贷？什么是次贷？ 次贷危机发生的条件，就是信贷环境改变、特别是房价停止上涨。为什么这样说呢？大家知道，次级按揭贷款人的资信用状况，本来就比较差，或缺乏足够的收入证明，或还存在其他的负债，还不起房贷、违约是很容易发生的事。但在信贷环境宽松、或者房价上涨的情况下，放贷机构因贷款人违约收不回贷款，它们也可以通过再融资，或者干脆把抵押的房子收回来，再卖出去即可，不亏还赚。但在信贷环境改变、特别是房价下降的情况下，再融资、或者把抵押的房子收回来再卖就不容易实现，或者办不到，或者亏损。在较大规模地、集中地发生这类事件时，危机就出现了。 null一、华尔街金融危机的缘起与发展一、华尔街金融危机的缘起与发展2、危机的蔓延 第一波：2007年8—9月 不少与次贷相关的金融机构破产，美联储和欧洲央行联手救市并降息；美国抵押贷款风险浮出水面。 第二波：2007末—2008年初 花旗、美林、瑞银等全球著名金融机构因次级贷款出现巨额亏损，市场流动性压力骤增，主要金融机构出现严重亏损，美联储注入资金并加大降息力度；西方五大央行联手救市美联储注入2000亿美元。2、危机的蔓延2、危机的蔓延第三波：2008年3月 美第五大投资银行贝尔斯登资产管理公司破产，美联储为ＪＰ摩根银行接管提供融资290亿美元。 2008年3月14日，美国联邦储备委员会在紧急会议上决定，让纽约联邦储备银行通过摩根大通银行向美国第五大投资银行贝尔斯登公司提供应急资金，以缓解该公司的资金流动性短缺危机。这也是自1929年美国经济大萧条以来，美联储第一次向非商业银行提供应急资金。 2、危机的蔓延2、危机的蔓延第四波：2008年7月 房利美和房地美两大房贷公司因严重亏损陷入困境，迫使美联储和财政部再次“救市”，出资2000亿美元接管“两房”。2、危机的蔓延2、危机的蔓延第五波：2008年9月 2008年9月14日，华尔街上第四大投资银行雷曼兄弟宣布申请破产保护。公司股价从年初60美元跌到21美分，达94％；美财长保而森表态，不会用纳税人的钱拯救雷曼；雷曼有158年历史，其破产也成为有史以来全球最大规模破产公司；雷曼公司资产被英国巴克莱银行以17.5亿美元收购及其北美业务，亚太业务被日本野村证券收购。 2008年9月14日，美国银行与美国第三大投资银行美林证券已达成，将以约500亿美元收购后者。 至此，华尔街5大投资银行仅剩高盛和摩根士坦利（已破产或被收购的贝尔斯登、雷曼兄弟、美林证券）。 2008年9月16日，美国联邦储备委员会批准其下属的纽约联邦储备银行提供850亿美元紧急贷款，以帮助美国保险业巨头美国国际集团（AIG）摆脱倒闭厄运，AIG是美国最大保险公司。 2008年9月22日美联储宣布同意高盛和摩根士坦利转型成为银行控股型集团，可以吸纳存款，并接受央行的资金补贴救济。至此华尔街投行模式宣告破灭。二、各国政府应对金融危机的战略措施二、各国政府应对金融危机的战略措施（一）美国政府的战略举措——7000亿美元救市 美国国会众议院10月3日投票通过修改过的金融救援。最终结果定在263票对171票上。早已迫不及待的总统乔治·W·布什随即将之签署生效。7000亿美元的使用大权落在财政部长保尔森等人手中。保尔森表示，“会立即行动起来”，眼下只有大约1个月时间让救市计划启动并有效运转。1、救市方案详细条目1、救市方案详细条目 １、７０００亿美元将分阶段由国会授权使用。首次授权的２５００亿美元在方案得到国会批准付诸实施时即可使用，另外１０００亿美元可以在总统认为必要的时候使用，其余的３５００亿美元则必须经国会审批后才能使用。     ２、符合条件的资产包括在２００８年３月１４日或这个日期之前发放或发行的住宅或商业抵押贷款及其相关金融工具，其他金融工具可在通报国会并与美国联邦储备委员会协商的前提下被包括进来。     ３、财政部拥有自行决定购买资产方式的权力。     ４、外国中央银行或者外国政府所有的机构不能参与此方案。     ５、政府将持有获得政府救援金融公司的部分股份，以便纳税人能够在这些公司重新站稳脚跟之后分享它们的利润。政府所购买不良资产少于１亿美元的公司除外。     ６、如果获得政府救援的金融公司最终倒闭，政府将是利益受到最大保护的投资者之一。     ７、国会创建一个拥有监督权的小组，财政部部长将定期向国会议员报告方案的进展情况。 1、救市方案详细条目1、救市方案详细条目   ８、在财政部持有某家公司股份的情况下，该公司高级管理人员的薪水和福利水平将受到限制。     ９、在政府购买某家公司超过３亿美元不良资产之后，受雇担任该公司高级管理人员者不符合获得“黄金降落伞”（在失去这份工作后获得经济上的丰厚保障）的条件。     １０、允许美联储从１０月１日开始支付银行储备金利息，为缓解信贷紧缩提供又一个手段。     １１、要求就“按市场计价法会计标准” 的影响进行研究。      1、救市方案详细条目1、救市方案详细条目 １２、联邦政府可以停止根据这份方案购买的住房贷款的丧失抵押品赎回权程序。   1３、除这份方案以外，财政部将考虑实行替代的保险计划，即为公司问题贷款提供保险，并获得公司股份。  １４、如果这份方案实施５年后政府仍然亏损，财政部将拟订计划，对获得政府救援的公司征税，以补偿纳税人的损失。2、救市方案要点2、救市方案要点第一，国有化。 第二，举债。 通过扩大国债发行额度来借别国之力缓解本国危机。 第三，注入流动性。 第四，倡导全球合作。 第五，美联储直接印美元来增加货币供应，不顾全球通胀的风险。（二）欧洲各国政府的战略举措 ——大举注资，联合行动（二）欧洲各国政府的战略举措 ——大举注资，联合行动10月13日，德国政府宣布将拿出４８００亿欧元资金，用于应对金融危机，其中８００亿欧元将用于购买银行等金融机构的优先股以充实它们的资本金，其余４０００亿欧元将用来为金融机构发债融资提供担保。 10月13日，法国总统萨科齐在巴黎召开新闻发布会，公布了法国政府总额达３６００亿欧元的救市方案。其中４００亿欧元用于购买金融机构股票，另外３２００亿欧元用来为金融机构发债融资提供担保。 奥地利和西班牙政府当天也表示将分别拿出８５０亿欧元和１０００亿欧元为金融机构发债融资提供担保。葡萄牙政府１２日宣布了２００亿欧元的金融救援计划。意大利经济部长朱利奥·特雷蒙蒂表示，意政府会为拯救金融机构提供足够多的资金。 在欧元区以外，英国政府10月13日宣布，向苏格兰皇家银行、苏格兰哈利法克斯银行和莱斯银行注资３７０亿英镑，以帮助它们摆脱困境。这是英国政府上周推出的５００亿英镑救市方案的组成部分。 （三）日本政府的战略举措 ——战略收购抄底（三）日本政府的战略举措 ——战略收购抄底9月22日，日本最大的银行集团——株式会社三菱日联金融集团宣布，将收购摩根士丹利10％－20％的普通股。 9月24日，日本最大证券公司野村控股株式会社宣布，收购雷曼兄弟在欧洲和中东的股票，此前两天，野村证券还收购了雷曼在亚洲的业务。收购将助野村证券的海外收入提升。（四）中国政府应采取何种战略应对？（四）中国政府应采取何种战略应对？1、中国具有的外汇储备已经超过1.9万亿美元，这些资产的70％是持有美国国债，现在情况下，应当出售美国国债还是继续保留？ 2、中国政府是否应该主动出击，学习日本的战略收购，借机实现在世界金融体系的战略布局，增加在全球金融领域的话语权？ 3、中国应当如何在维持负责任的大国形象和获得外汇储备保值增值的双重目标之间实现合理平衡？案例二：三鹿奶粉风波与政府战略案例二：三鹿奶粉风波与政府战略 2008年9月，河北石家庄三鹿集团股份有限公司生产的婴幼儿奶粉被检测出含有导致婴幼儿肾结石的三聚氰胺，从而引发了一场中国乳品行业的巨大危机。在这场危机中，蒙牛、伊利、光明等乳业巨头都被查出与三聚氰胺有关，遭到公众强烈的谴责。乳业大批品牌停产整顿，其产品纷纷下架退市，公司股价暴跌。三鹿集团董事长被刑事拘留，多名相关政府官员被免职。三鹿奶粉风波震惊中外，充分暴露了中国政府公共管理存在的严重的战略缺陷。 null一、事件回顾： 2008年3月以来，三鹿公司先后接到消费者反映，有婴幼儿食用三鹿婴幼儿奶粉后，出现尿液变色或尿液中有颗粒现象。 6月中旬以后，三鹿集团又陆续接到婴幼儿患肾结石等病状去医院治疗的信息。先后有多家媒体对此进行过相关报道，但没有引起三鹿公司和社会的重视。 null 2008年9月份以来，甘肃、江苏、陕西等地出现数十名婴儿患肾结石的病例，湖南、湖北、山东、安徽、江西、江苏等地发生类似病例，各地均质疑与食用三鹿奶粉有关。 三鹿集团相关负责人表示，公司密切关注奶粉事件，全力配合有关部门调查。同时表示，三鹿集团是国内最大的奶粉生产企业，公司的产品经国家有关部门检测，均符合国家标准，目前尚没有证据表明食用奶粉与患肾结石有必然联系。 null 9月11日晚，卫生部指出，甘肃等地报告的多例婴幼儿泌尿系统结石病例，患儿多有食用三鹿牌婴幼儿配方奶粉的历史，高度怀疑三鹿公司生产的三鹿牌婴幼儿配方奶粉受到三聚氰胺污染。 当晚，三鹿公司发布产品召回声明称：经公司自检发现2008年8月6日前出厂的部分批次三鹿婴幼儿奶粉受到三聚氰胺的污染，市场上大约有700吨。 null9月12日 石家庄市政府公布，石家庄三鹿集团股份有限公司所生产的婴幼儿“问题奶粉”是不法分子在原奶收购过程中添加了三聚氰胺所致。 null9月13日 国务院启动国家重大食品安全事故I级响应机制，成立应急处置领导小组，由卫生部牵头，国家质检总局、工商总局、农业部、公安部、食品药品监管局等部门和河北省人民政府参加，共同做好三鹿牌婴幼儿配方奶粉重大安全事故处置工作。null9月14日 河北省公安部门对三鹿牌婴幼儿配方奶粉重大安全事故进行调查，已传唤了78名有关人员，其中19人因涉嫌生产、销售有毒、有害食品罪被刑事拘留。这19人中有18人是牧场、奶牛养殖小区、奶厅的经营人员，有1人涉嫌非法出售添加剂。 9月16日 初步调查“三鹿奶粉事故”所获得的证据表明，“三鹿奶粉事故”目前主要发生在奶源生产、收购、销售环节。 石家庄市分管农业生产的副市长、畜牧水产局局长、食品药品监督管理局局长等被免去相关职务。null 国务院公布奶粉检验结果：全国共有175家婴幼儿奶粉生产企业， 66家企业已经停止生产婴幼儿奶粉。对仍在生产的109家企业的491批次婴幼儿奶粉进行了检验，其中包括伊利、蒙牛在内的22家企业69批次检出含量不同的三聚氰胺，占这些企业的20.18％，占总批次的14.05％。null 国家质检总局局长、国家处理三鹿牌婴幼儿奶粉事件领导小组副组长李长江称，已动用了全国160多个国家检测中心，检测其他的奶制品，将会实时公布检测结果。并表态，对质检系统的人员是否存在失职、渎职行为也进行认真调查，不管是谁，凡是渎职、失职，凡是官商勾结，凡是违法违纪的，一律依照法律法规进行严肃处理null 工商行政管理总局发出紧急通知，要求各地认真开展含三聚氰胺婴幼儿配方奶粉市场清查工作，对市场上含三聚氰胺的婴幼儿配方奶粉，立即责令经营者停止销售、下架退市。 null9月17日 国家质检总局发布公告，决定从即日起，停止所有食品类生产企业获得的国家免检产品资格，相关企业要立即停止其国家免检资格的相关宣传活动，其生产的产品和印制在包装上已使用的国家免检标志不再有效。 null 河北警方依法刑事拘留了包括三鹿集团原董事长、总经理田文华在内的２２人。 河北省委研究决定，免去冀纯堂同志石家庄市委副书记、常委、委员职务，并按照法定程序免去冀纯堂市长职务。 null9月21日 卫生部通报，截止到９月２１日８时，各地报告因食用婴幼儿奶粉正在住院接受治疗的婴幼儿共有12892人，其中有较重症状的婴幼儿104人。各地报告因食用婴幼儿奶粉接受门诊治疗咨询并已基本康复的婴幼儿累计为39965人。 null9月22日 根据国家处理奶粉事件领导小组事故调查组调查，三鹿牌婴幼儿奶粉事件是一起重大食品安全事件。依据《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《党政领导干部辞职暂行规定》等有关规定，免去吴显国同志河北省省委常委、石家庄市委书记职务；同意接受李长江同志引咎辞去国家质量监督检验检疫总局局长职务的请求。二、从战略管理看三鹿奶粉风波二、从战略管理看三鹿奶粉风波（一）企业战略存在的缺陷 1、盲目追求高速度、高增长 三鹿如果在奶粉领域里稳扎稳打，可能是一个不错的选择。但是它为了做大规模，把液态奶、乳制品、食品等快速上马。 田文华上任后第一个重大决策就是砍掉了自己的郊区奶场，实施“奶牛下乡，牛奶进城”，当奶源从买方市场进入卖方市场时，牛奶质量下降不可避免。片面追求低成本的战略，是三鹿的一个战略缺陷。 乳业企业都是这样讲速度求规模，导致资源有限，在自愿的恶性竞争中，问题凸现出来。 null 2、疏于外部供应链管理 乳业企业内部管理非常正规、科学，但对庞大而分散的外部供应链管理，不能严密监控、防范风险。 3、品牌战略缺陷 品牌战略大多围绕着市场营销开展，而忽略了质量对于品牌的支持。 （二）政府战略存在的缺陷 （二）政府战略存在的缺陷 改革开放30年来，中国先后爆发了多次“质量门”事件，这些事件反映了中国政府在公共管理方面存在严重的战略缺陷。30年来部分“质量门”事件30年来部分“质量门”事件null有用户反映海尔冰箱存在质量问题。时任厂长的张瑞敏决定将这些冰箱当众砸毁，此举象征着中国企业质量意识的觉醒 海尔砸冰箱 1985晋江假药案 1985 《人民日报》报道了福建晋江不少冒牌药厂非法生产、销售假药，震惊全国。如今，这个县级市已拥有27个中国驰名商标、18个中国名牌产品。焚烧温州鞋 1987.8.8 在杭州武林广场上，5000余双温州产劣质皮鞋被付之一炬。武林门烧鞋促进了温州人质量意识的觉醒，此后诞生了奥康、康奈、红蜻蜓等著名品牌。null三株命案 1996 湖南某消费者喝三株口服液出现不适，直至死亡。历经3年，命案才以三株胜诉画上句号。但是，三株公司“赢了官司，失掉了市场”三菱召回事件 2000.12 一辆“三菱”V31吉普车在长沙后刹车油管突然爆裂，将行人撞成重伤。随后将三菱公司告上法庭。三菱事件加快了《缺陷汽车产品召回管理规定》的出台步伐，并推动了汽车缺陷产品“召回”在我国的实行。null广东“毒大米”案 2000.12 广东市场上发现一种用工业基础油“化妆”的大米，食用后导致人头晕、拉肚子。该事件促进了食品市场准入制和食品放心工程规划的制定和实施。 冠生园陈陷月饼事件 2001.9.3 中央电视台曝光“南京冠生园大量使用过期馅料生产月饼”。事后，南京的各大商场、超市纷纷停售冠生园月饼，有百年历史的老字号企业南京冠生园一夜之间退出市场。null苏丹红事件 2005.2 英国在食品中发现工业染色剂苏丹红。后在中国肯德基调料中也发现了微量苏丹红。肯德基通过媒体和餐厅发布“有关苏丹红（一号）问题的声明”，向公众致歉。阜阳“大头娃娃”事件 2004.3 阜阳劣质奶粉事件被曝光，至少10名儿童因严重营养不良甚至夭折。受该事件影响，国产奶粉销量一泄千里。劣质奶粉事件在安徽、浙江、福建等地区掀起了一场前所未有的质量问责风暴。政府战略管理的缺陷政府战略管理的缺陷 三鹿奶粉事件，折射出中国政府在公共管理方面存在重大战略缺陷。中国处于经济社会的转型期，问题和矛盾层出不穷，政府理应着眼于合作，选择“共生者”战略，调动企业、行业、第三组织以及媒体各方面的资源和积极性。而目前政府“一支独秀”的局面仍没得到改变，导致其疲于奔命的公共管理并没有收到良好的效果，具体表现在： 1、行业管理的缺失。 政府在食品药品安全问题屡发的情况下，这么多年没有拿出一个完整的体系，建设奶制品的标准。发达国家的行业标准全部都是由行业协会作为主体制定。而中国一直行政法制，造成技术标准滞后，标准执行时间长。 null2、民间组织的缺失。 “问题奶粉”事件发生后，中央政府表现强势，行业协会以及消费者协会等民间组织声音几近于无，凸现了一个不成熟商业社会的巨大短板。 3、媒体监督的缺失。 在信息不对称、资本侵蚀公共利益、政府监管不到位以及NGO弱势的社会背景下，由媒体发起的“扒粪运动”（黑幕揭发运动），就更加珍贵了。媒体可以利用自己的力量，发起议程吸引关注和讨论，指引人们填补好体制的漏洞。而中国对媒体控制过于严格。 三鹿风波后的政府战略选择？ 三鹿风波后的政府战略选择？ 三鹿风波终会过去，乳品行业也会继续存在。三鹿风波后，中国政府将采用何种战略重振乳业？ 面对层出不穷、屡禁不止的质量门事件，中国政府将采用何种战略来防止类似悲剧的再次发生？案例三：怒江建坝的战略之争案例三：怒江建坝的战略之争一、问题的由来 1999年，国家发改委“根据我国的能源现状，根据有关人大代表的呼吁，决定用合乎程序的办法对怒江进行开发”。 2003年8月14日，国家发改委主持评审了水电勘测设计单位完成的《怒江中下游流域水电规划报告》。规划报告指出，怒江开发具有极高的能源价值和经济价值，具有极大的开发潜力。 在方案审查时，鉴于怒江水电开发的规模和与《环境影响评价法》实施日期的临近，国家环保总局要求专题审查“环境影响评估报告”。null二、怒江地区简介 发源于青藏高原唐古拉山南麓“那曲卡”的怒江，深切于高山峡谷之间，经中国西藏和云南全程2020千米，流入缅甸与缅泰边境，称为萨尔温江。怒江－萨尔温江是一条著名的国际河流，也是世界上少数生态保存基本完整的天然大河之一。null 横断山纵谷区的地貌本身就是一个天然的地质博物馆，它经历并记录了地球演化的重大事件。在远古的喜马拉雅地壳运动中，怒江大峡谷所在的横断山脉被强裂褶皱抬升和断裂沉降，又受到东西应力的巨大挤压，形成峡谷纵列的现代地貌。 怒江就在海拔4000多米的碧罗雪山和海拔5000米的高黎贡山的夹峙之下一泻千里，与相邻的澜沧山和金沙江共同构成了“三江并流”的世界奇观。怒江复杂的地质过程造就了异常丰富的生物多样性，成为稀有的物种宝库 null 怒江流域的文化多样性同样令人着迷。在这里，傈僳族、傣族、怒族、藏族、独龙族和白族等13个少数民族各自保存着自己古老而独特的生活方式和传统文化；而佛教、基督教、天主教和本土的原始宗教相互包容、和谐共存，这在由于宗教信仰及文化差异引起的冲突与战乱连绵不绝的当今世界上，怒江人展示出了难能可贵的多元文化。 null问题二：你觉得在怒江建坝的好处和坏处有哪些？null三、主张建坝的理由 1、怒江建水电站能解决老百姓的生活问题。 2、从发电角度说，怒江的发电量可以达到2200万千瓦，长江三峡是 1800万千瓦，而怒江的投资只有长江三峡的一半，可以用较小的投资 产生较大的水电回报。 3、为了保护生态环境。只有把老百姓从山上请下来，脱离刀耕火种砍 伐树木的生活，才能更好地保护生态环境。 4、怒江少数民族地区多事之地，是战争环境地区，老百姓为了保家 卫国做出了贡献，应该是优先发展的地方。 5、需要巩固和南亚国家地区的友好关系。我国能源受到了威胁，石油 通道受到威胁。如果建水电，可以用水电换油，一部分输出华东、 华中地区，一部分输出缅甸。缅甸、巴基斯坦、印度、云南就是个 通道，从国际形势看，有其战略意义。null四、反对建坝的理由 归结起来，反对派主要有两个核心观点： 一是开发水电会破坏生态环境 二是开发水电不是怒江州脱贫的惟一选择，可以考虑保留好生态环境，开发旅游产业。null反对理由具体有： 1、怒江州怒江峡谷是世界上著名的峡谷，其连续深切的峡谷形态以及谷地湍流的水流流态，使之在世界大峡谷中占据重要位置。水电站的建设将极大地降低其品质和作为旅游资源的价值，将会丧失其独特性、自然性和完整性。 2、怒江是“三江并流”的有机组成部分，对怒江进行十三级水电开发，将改变自然河流的水文、地貌及河流生态的完整性和真实性，也将影响和降低其作为世界自然遗产的地质、地貌、生物多样性、珍稀濒危物种以及自然美学价值。null3、怒江是我国具有重要生态意义的河流，也是一条著名的国际河流，是世界上生物多样性最丰富的地区之一，其重要性位居我国17个生物多样性保护关键地区之首，保留这些资源的原始性、自然性和惟一性，使其成为我国甚至整个人类的宝贵财富。如果在怒江进行梯级开发，对整个怒江流域的各方面的影响巨大。 4、怒江作为目前我国仅存的两条原始生态江河之一，应从国家生态安全长期目标出发，将其作为一条生态江予以保留，不予开发null5、水电开发既不是怒江脱贫的惟一选择，也不是最佳选择。怒江地区拥有丰富的自然资源和人文资源，可以借鉴丽江地区的经验，由国家引导和扶植，发展生态旅游。 6、不要片面地认为修建大坝就会使当地农民富裕起来，如果处理不当，移民就地依靠，不仅会使农民丧失地力较好的耕地资源，而且会造成新的水土流失，加剧当地的贫困化。案例四：地区规划与全国规划竟然大相径庭 案例四：地区规划与全国规划竟然大相径庭 全国各地区的“十一五”规划纲要，在2006年1月至2月之间，都已正式确定并公布。其对经济社会的发展部署，有一个显著特点：地区定的经济增长速度一般都高于全国，而且越往下速度越高。 1.不少省区提出人均GDP提前比2000年翻一番，有的提出提前2~3年，有的提出到2010年翻一番半或翻两番。这些规划已经经各省区市人民代表大会通过。null2、全国31个省区市下辖333个地区一级政府，其中283个为地级市。据调查，这些地级区（市）的“十一五”GDP预期年均增长速度大多高于其所在省区市1~3个百分点，按平均高出1个百分点计算，即为11%以上，高于全国3.5个百分点，高出近50%；其2010年人均GDP比2000年翻番的也大多高于所在的省区市。这些规划大多已经经各地级区（市）人民代表大会通过。null3.全国333个地级区（市）下辖2862个县（市），每个县都制定了“十一五”GDP增长速度，其数值又高于所在的地级区（市），按平均高出1个百分点计算，即为12%以上，高于全国4.5个百分点，高出60%。有的县提出“十一五”实现“四个翻番”（人均GDP比2005年翻一番，地方财政收入比2005年翻一番，固定资产投资比“十五”翻两番，工业增加值比2005年翻两番）。这些规划大多已经经各县级人民代表大会通过。 null这就反映出一个问题，全国不是只有一个GDP预期目标，而是各省、地、县各有各自的追逐目标，并且越往下速度越高，又是经过同级人民代表大会通过，各自都要为之奋斗。“进一步加快发展”，到2010年人均GDP比2000年提前翻番，成为省、地、县“十一五”规划的主旋律。null 中央政府很难按照全国的经济增长预期目标进行宏观调控，因为省、地、县维护的不是全国的目标，而是自己地区的目标。这种目标又都是硬性的，层层下达，责任到人，限期完成，年终考核。地方政府是全国计划的执行者，地方政府的经济增长目标不让位于全国目标，全国目标必须让位于地方目标，使全国目标落空。null 省、地、县制定的计划目标，是完全从自己地区的情况和利益考虑的，它不可能顾及其他地区；他们是以政府的任期作为制定计划的出发点，因此往往追求短期行为，而缺乏长远考虑。把31个省市区、333个地级区市、2862个县级的计划加在一起，那就不知道有多少重复建设，有多少经济的不合理性和盲目性。地区之间相互攀比GDP，在地区竞争中谁都不甘落后，这种非经济的因素更加剧了这种重复建设和经济的不合理性和盲目性。条块分割、画地为牢、各自为战的体制，阻碍经济的区域联合，阻碍国家的经济一体化，不符合现代经济的发展潮流，不符合体制改革的方向。案例五：上海平价房发展中心的战略走形案例五：上海平价房发展中心的战略走形一、平价房发展中心的起源 为了实施解决住房困难工程，为改善人均居住面积4平方米以下困难户的居住环境 ，1995年2月，上海成立了专门负责机构上海市住宅发展局。 同年11月 ，上海市住宅发展局成立了直属事业单位上海市平价房发展中心，其主要职能是承担职工住宅建设和中低收入家庭住房的建设。上海市政府无偿划拨给该中心2500多亩土地建造平价房。null二、战略转折 1998年12月，国务院发出《进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，上海市根据中央精神，审议通过了《关于进一步深化上海市城镇住房制度改革的若干意见》，推进住房分配货币化。加快了住房分配体制的综合改革。平价房发展中心在新的政策环境中需要重新定位。 1999年年初，时任上海住宅发展局办公室主任的王建忠被调到上海市平价房发展中心担任中心主任兼党委书记。他身负一个很重要的使命，就是上海市平价房发展中心的改制。null三、房地产公司成立和一连串的股权转移 在中心改制过程中，中心领导通过一系列的手段将政府批给中心的1500亩土地转变为公司或私人所有。 nullnullnull 四、战略走形的后果 在住德公司侵吞国有资产、谋取暴利的同时，上海2007年还有25.1％的人口在租赁房居住，约为125万户。在这125万户中，约有1/3是人均居住8平方米以下的困难户。 高涨的房价让中低收入的上海大多数市民一辈子很难买得起房子，而这些人群也逐渐成为不稳定的社会基础。近年来，上海为住房困难上访的人群逐年增加，群访现象也呈普遍化。 null 四、战略走形的后果 在住德公司侵吞国有资产、谋取暴利的同时，上海2007年还有25.1％的人口在租赁房居住，约为125万户。在这125万户中，约有1/3是人均居住8平方米以下的困难户。 高涨的房价让中低收入的上海大多数市民一辈子很难买得起房子， “蜗居”的悲剧时有发生。而这些人群也逐渐成为不稳定的社会基础。近年来，上海为住房困难上访的人群逐年增加，群访现象也呈普遍化。 案例六：星星雨特教中心的战略困境案例六：星星雨特教中心的战略困境一、星星雨简介 星星雨教育研究所是一家民办非盈利特教特护机构，重点研究、治疗儿童孤独症。 一个家庭因为有了一个孤独症儿童，承受巨大压力。父母辞掉工作，带着孩子到处求医问药，甚至负债累累。 目前，全国特教特护还没形成气候，非常缺乏。以北京为例，搞孤独症治疗服务的机构只有2-3家。预约到星星雨接受康复训练的家庭，要排到1年之后。 专家认为，民办特教特护机构为中国特教事业做出了突出贡献。 null二、星星雨的困境 1、财政困境：10年来，星星雨搬了6次家。1996年，差点关闭。当时，场地支付的房租大幅度提高，再次面临被迫搬家的窘境，幸亏有外国人社区的资助，购买了一栋334平方米的小楼，才有了一个稳固的家。 2、地位困境：尽管星星雨坚持非盈利的服务方向，但这样的民办机构其实被政府当作了企业来管理。与外国同类机构相比，这些民办公益机构没有“官助民办”政策的支持，无法获得来自政府的资助。只能利用十分薄弱的社会慈善资源。 3、捐赠困境：星星雨的运营资金主要来源于捐助及服务费用，其中国外捐款占75%。1999年6月，全国人大常委通过《公益事业捐赠法》，首次以法律形式明确了对民办非盈利机构在内的社会公益事业的社会捐赠予以鼓励。但税收方面的这些规定远远不够，不利于社会捐赠风气的形成。 问题三问题三公共部门为什么需要战略管理第三节 公共部门实施战略管理的原因第三节 公共部门实施战略管理的原因 主要原因如下： ◆组织发展的每个阶段，都需要战略管理； ◆公共组织需要对环境做出回应—需要战略管理的根本原因； ◆公共组织领导的需要； ◆公共组织两大关键职能的需要一、发展阶段的战略管理一、发展阶段的战略管理1、刚成立的组织 战略管理对于刚成立组织的最大意义，在于赋予组织存在的目的和前进的方向。 刚成立组织就像刚出生的孩子，面临着不确定的环境和发展的多种可能。如果缺乏目的和方向，就容易迷失在复杂的环境中。 立法机关在批准公共组织成立的时候，会赋予其一些含糊不清的目标：“改善社会边缘群体生活”、“解决收入下层人的住房问题”等。如何将这些目标明确化、具体化，如何设计出实现目标的可行方案，就需要实行战略管理。 2、成长中的组织2、成长中的组织 成长中的组织已经取得了一定的成功，如何在现有基础上实行新的突破；如何在众多项目之间进行选择，需要用战略的眼光审视环境、组织能力、利益相关者期望多种因素。 3、扩张中的组织3、扩张中的组织 ◆扩张是组织的天性。 企业通过兼并、收购、上市等扩展自己；公共组织则 通过扩大机构编制、预算最大化等方式扩张。 ◆公共选择从理论上论证了官僚的扩张倾向； （公共选择理论认为：人都是经济人，都以追求个人利益最大化为目标。政府官员也不例外。与企业家等其他社会阶层相比，政府公务员有固定的等级与报酬，他们从事公共管理事务，不可能以追求个人收入的最大化为目标，而更多的关注官职、特权和公共声誉。这些往往与公务员所掌握预算规模大小呈正比。因此，官僚的目标是追求预算最大化） null◆“瓦格纳法则”实证分析了政府的扩张倾向。 19世纪80年代德国著名经济学家瓦格纳在对许多国家公共支出资料进行实证分析基础上得出著名的瓦格纳法则。 当国民收入增长时，财政支出会以更大比例增长。随着人均收入水平的提高，政府支出占GNP的比重将会提高，这就是财政支出的相对增长，这一思想是瓦格纳提出的，又被后人归纳为瓦格纳法则。     瓦格纳认为，随着公共部门职能的增加，社会事务的增加，这种扩张还在继续。 ◆公共组织通过有说服力的战略发展规划，向监督机构阐述扩张的必要性和利益，取得监督机关的支持。 二、对环境的回应二、对环境的回应 公共组织存在于由政治权威、利益集团、新闻媒体、民众等组成的环境中，需要对环境中来自不同方面的需求做出回应。如：立法机关希望看到公共组织的发展规划；民众希望组织在公共利益方面扮演更多角色等。 整合各种需求并予以满足，公共组织需要分析环境、找出议题、制定战略规划，需要实施战略管理。三、组织领导的需要 三、组织领导的需要 什么是领导：领导就是在一个社会组织中，领导者通过影响追随者的行为来达成组织目标的过程。 有效的领导需要： 1、确定组织远景目标 2、整合组织能力、协调行动 3、影响追随者 1、确定远景目标 1、确定远景目标 有作为的领导不甘平庸，往往通过远景目标来推动组织发展。 因为公共组织的公共性，它生存在一个“权限丛林”中，有众多的利益相关者，备受社会关注，因此公共组织的远景目标特别强调合作，强调整合各方利益相关者的需要。在利益整合的基础上实现各方共赢。这就需要用战略的眼光来审视环境和各种需求，并且通过“共生者战略”予以满足。 2、整合与协调行动2、整合与协调行动 公共组织最大的结构特点是：职能分工、条块分割，这种结构在带来效率的同时，也产生了一系列问题： （1）部门之间缺乏沟通，缺少合力效应，甚至会互相抵消。 （2）多头管辖，尤其是利益领域； （3）管理缺位； （4）责任不清、扯皮、推诿。 为了增强管理效能，需要对职能加以整合，各部门协调行动，战略管理可以把各方力量集中在一起，创造最大效能。 案例：阜阳奶粉事件案例：阜阳奶粉事件 阜阳劣质奶粉事件，造成众多婴儿因食用劣质奶粉影响不良造成畸形大头娃娃、甚至死亡的悲剧。在此次事件中反映出的政府各部门职能分离、条块分割、监管缺失的现象让人深思。 劣质奶粉从阜阳市批发市场流向各地，因此工商部门首当其冲遭受到问责。但阜阳工商局一位副局长认为，这棒子打错了地方-虽然《产品质量法》和国务院规定，流通领域的商品质量监管由工商部门负责，但《食品卫生法》也规定，食品卫生质量监管属卫生部门。按照特别法优于普通法的原则，奶粉质量监管，应属于卫生部门分内之事，工商部门最多负有协管责任。 也有人指向质量监督部门，但阜阳市质量技术监督局一位官员的回答很干脆：没看见那些查出来的奶粉全是外地生产的吗，跟我们没关系。 据了解，目前国内涉及食品安全监管职责的有工商、质监、卫生、农业、药监、商务等将近10个部门。国家原本希望通过齐抓共管来彻底管好食品安全问题，现实却事与愿违。这些部门长期以来各自为政，执法权分散，横向联系不多，典型的“多头管理”，是导致劣质食品泛滥的“监管土壤”，即“没出事，都不管，出了事，一窝蜂都去管，治标不治本”。3、影响追随者，激活官僚文化人格3、影响追随者，激活官僚文化人格 公共组织普遍存在官僚文化人格，其典型特点是： （1）高层：在晋升的过程中，养成追求完美、冷酷、自爱（2）中层：为贯彻任务，有敌对、压抑、支配的行为 （3）低层：所处地位低，自我放任、听天由命。 官僚文化不利于新情况下组织的发展，为了推动组织发展，必须通过战略变革来改善这种状态，影响追随者行为，达到组织目标。 四、公共组织两项关键职能四、公共组织两项关键职能1、 应对政治威胁 2、争取并最大化利用财务资源◆应对政治威胁◆应对政治威胁 公共组织处于政治环境中，必须充分考虑政治因素（上级领导的观点、立法机关、利益团体的操纵等），这是它与企业的最大不同。 政治威胁普遍存在，并对公共组织影响具大。比如一位领导者的某句话可以直接决定一个公共组织的存在意义和预算，因此公共组织必须仔细应对。 出现威胁时，组织会本能的实行防御者战略，保护自己的地盘，但仅是权宜之计。最根本的是要通过战略变革，增强自身能力、增强对环境的理解控制。 ◆争取、利用财务资源◆争取、利用财务资源 企业靠出售产品服务获得资金，公共组织的财务来源：预算拨款、收费（标准被确定，数量微薄）、社会捐助。 这种来源主要取决于其他机构，使组织受到很大制约。现实中公共组织的资源也经常捉襟见肘。 为了争取财务资源，公共组织需要向各方面阐述自己的经营、服务、管理计划，这些计划必须得符合提供方的需要。这就需要组织的规划具有战略性。 资源的使用也应该以战略为核心，才能将有限的资源配置在最需要的地方，取得最大效果。 null思考题 公共部门的领导者具备战略管理意识和技能能为组织带来什么好处？