1965-论日本海外能源开发的支持体系-以JOGMEC为例

     1965~2013年论日本海外能源开发的支持体系以JOGMEC为例                  长期以来，日本对海外能源逐渐形成了一套独具特色的开发模式，从政策、融资、保险、技术、人才等各个方面构建了较完善的支持体系。日本石油天然气·金属矿物资源机构（JOGMEC）作为日本政府能源、资源政策的实施机构，承担着重要的职能。以JOGMEC为主的日本海外能源开发支持体系，其经验与启示颇具借鉴意义。一日本海外能源开发的支持体系日本海外能源的开发模式既包括海外能源开发本身，也包括包含日本政府在内的各个层面为海外能源开发企业所构建的“六位一体”的支持体系（参见图16-1）。六个不同主体相互合作，相互协调，共同为日本海外能源的获取提供了不同层次、不同阶段、不同方式的支持。图16-1日本海外能源开发的支持体系（一）政府的政策导向在促进企业在海外获取能源权益的过程中，日本政府通过顶层设计，始终发挥着至关重要的导向作用。其一是通过顶层的制度设计为能源企业提供法制保障。一方面是制定日本能源的战略与计划，明确日本能源利用和开发的总体规划和发展理念。例如相关的能源战略有1978年的《面向21世纪的能源战略》、2005年的《面向2030年的中长期能源战略》以及2006年的《新国家能源战略》等，相关的能源计划则有2003年、2007年、2010年及2014年的《能源基本计划》等。另一方面则是制定相关法律，如1962年的《石油业法》、1973年的《石油供需法》、1975年的《石油储备法》、1979年的《节能法》以及2002年的《能源政策基本法》等。其二是成立相关审议会，制定具体的实施政策。如综合能源调查会（设置于1965年）、石油审议会（设置于1978年）、矿业审议会（设置于1962年）以及石油供需审议会（设置于1973年）等。审议会是体现日本政府与企业关系的一大特征，这一机构“扮演着为资本市场提供信息，引导资本对需要投资的产业和企业进行选择的角色”，“是政府与企业的纽带”。[1]其三是通过财政政策予以资金支持。日本政府往往通过政策金融、财政投融资、税收优惠政策等鼓励企业积极开发和获取海外能源。日本设立了海外矿产资源勘查开发补助金制度，为本国企业在海外进行的矿产资源调查、开发等给予资金支持。补助金由国家财政支出，规模为6亿～7亿日元，补助金年利率为0.4%左右，基本上属于无偿性质。而在税收方面则设立备用金制度（主要有探矿备用金和海外探矿备用金两种）和税费特别扣减制度（适用于海外新矿床探矿费用，采矿坑道、采矿排水通风坑道费用的特别扣减及补加折旧等）。[2]其四是在政府的主导下成立相关机构或公司。如1955年12月设立的石油资源开发公司，其成立资金10.2亿日元中，政府提供的资金占到了56.5%。此外，1966年设立的国际石油开发公司也是日本政府成立的国策企业，日本经济产业省持有36%的股份，政府控股的石油资源开发公司持12.9%的股份。上述具有政府性质的公司或机构，因其设立性质及充足的资金，在日本的海外能源开发中发挥了重要作用。其五是在企业重组、兼并方面的引导和支持。例如在20世纪60年代，为培养本国的石油资本，以实现石油企业的“联合化和集约化”，日本政府“对亚洲石油、东亚石油、日本矿业三家公司的合作重组进行了积极引导和斡旋”[3]，当时的通产省也在财政投融资上给予了积极的扶持。此外，近年来日本政府积极介入，将国内最大的石油资源开发商“国际石油开发公司”与“帝国石油公司”以联合控股的形式重组为“国际石油开发帝石控股公司”，以增强其国际竞争力。其六是开展能源外交与经济援助，为企业进入创造便利条件。首先，日本经常通过积极的能源外交，与能源拥有国建立良好关系或签订能源领域的合作，为日本企业未来的能源开发创造条件。其次，日本还通过政府开发援助（ODA）以及技术援助等方式加强与能源拥有国的关系。最后是鼓励本国企业投资海外基础设施建设，一方面可以为相关企业提供投资、出口的机会，另一方面也可改善投资地的基础环境，为未来进入当地的日本能源企业提供交通、物流等方面的便利。（二）以国际协力银行为主的融资支持体系除政府的政策性支持外，企业的海外能源开发离不开金融机构的融资支持。日本各金融机构紧随企业海外发展的步伐，搭建起多元的融资平台，为其提供了强有力的资金支持。国际协力银行（JBIC）作为日本发展对外经济的政策性银行，其主要职能之一便是促进重要资源的海外开发及权益获取。[4]在对日本企业海外能源开发的融资方面，国际协力银行的主要职能有：（1）对企业的海外并购予以金融支持；（2）对企业的海外能源开发项目及增扩建给予长期融资；（3）在日本企业向海外能源开发项目出资以及因业务合作而向外国企业出资时，由该日本企业与国际协力银行共同进行出资；（4）充分利用日本民间银行广泛的网络优势，将国际协力银行的资金经由民间银行向从事海外能源开发的中坚企业及中小企业进行融资等。[5]除国际协力银行外，日本企业的海外能源开发也得到了民间金融机构的大力支持。二战以后，日本由于资金不足，长期以来在银行与企业间形成了稳定的借贷关系，一些大型企业都有自己主要提供信贷的银行（称为“主银行”），主银行与企业集团内的其他金融机构（如信托银行、保险公司）等优先对本集团成员企业进行共同融资（系列融资）。正是由于银行与企业间的这种密切关系，不仅大大减少了银行与企业间交易的不确定性，同时也在二者之间建立了风险共担体制。“这种金融上的保险系统实质性地减少了经营风险，因此，日本的企业对于颇具风险的投资也敢进行，这可以理解为一种企业金融的协调战略。”[6]此外，日本的多家金融机构还常常以“组合型”的方式对企业进行融资、出资。（三）日本贸易保险公司的保险支持企业的海外能源开发具有极强的风险性，相关保险体系的完善非常必要，尤其是NEXI在其中发挥了重要作用。该机构全称为独立行政法人日本贸易保险公司（NipponExportandInvestmentInsurance，简称NEXI），成立于2001年4月，主要业务是贸易保险，2007年4月新增加了对资源能源综合保险的业务，如对日本相关企业的进口、中间贸易合同、技术提供合同、预付进口合同、股票投资、不动产投资、事业资金融资、事业资金融资的担保债务等提供保险业务，以加强对矿产资源开发事业的保险能力，为企业降低海外能源开发风险提供保障。（四）国际协力机构的技术、人才支持国际协力机构（JICA）的前身是国际协力事业团，成立于1974年8月，2006年改组为国际协力机构，为独立行政法人。该机构是日本政府开发援助（ODA）的唯一实施机构，此外还主要负责对发展中国家进行技术合作、人员培训、组织研修班、派遣专家、合作标准调查以及器材提供等业务。该机构通过对发展中国家的支持，同时也为海外发展的企业创造了有利条件。（五）综合商社的支持在海外能源开发方面，综合商社的积极参与是日本有别于欧美等其他国家的一大特点。日本的综合商社常常通过与产油国签订长期合同或控制油田权益等形式，为日本获取油气资源。而且多数综合商社如三菱商事、三井物产等甚至拥有自己的天然气固态化设备及液化天然气货运船，积极主导或参与能源物流。此外，综合商社也是企业融资的来源之一。综合商社凭借其充足的资金实力，以“商社金融”的方式承担间接融资职能。若商社金融也无法满足企业的资金需求，商社将凭借其良好的资信能力向大银行借入资金，充当大银行与企业之间的中间人。因此，综合商社的信贷功能解决了不少企业资金周转的困难。[7]除上述支持主体外，在海外能源矿产调查、购买海外油气田、获得稀土等资源的海外权益方面，一个重要的支持主体便是JOGMEC，该机构在日本海外能源开发的支持体系中发挥着重要而独特的功能。二海外能源开发中JOGMEC的支持模式为了有效地整合资源，推进政策实施，日本组建有专门的政策实施机构，以服务于企业的经营活动，这些机构往往依据领域而设立，如日本对外贸易方面有日本贸易振兴机构（JETRO），企业经营方面有日本企业再生支援机构（JCRSP），科学技术方面有科学技术振兴机构（JST）等，而在海外能源开发方面则是石油天然气·金属矿物资源机构（JOGMEC）（其历史沿革参见图16-2）。图16-2JOGMEC的沿革JOGMEC作为日本政府能源、资源政策的实施机构，承担着四项职能，分别是：（1）石油、天然气的探矿、开发支持事业；（2）金属矿物资源的探矿、开发支持事业；（3）资源储备事业；（4）矿害防治支持事业。JOGMEC还同其他组织和机构保持协调与配合，共同为海外企业在能源开发方面提供全方位的支持（其运营模式参见图16-3）。图16-3JOGMEC的运营模式（一）出资事业在进行石油、天然气的探矿与开发时，通常会组建新的项目公司，项目公司通过发行股票的形式来筹措探矿、开发的所需资金，而JOGMEC则以购买股票的方式予以资金支持。探矿项目成功并决定进行商业性开发后，JOGMEC再卖掉股票，其出资的上限比率为70%（参见图16-4）。其出资领域有三个方面：一是石油等的探矿，即石油以及可燃性天然气（包括油砂、油页岩）等的探矿所需资金；二是可燃性天然气的采取或者液化所需资金；三是石油等的开采（资产收购事业），从拥有石油等开采权利或类似权利的拥有者手中让渡该权利所需的资金以及基于该权利所需的资金。例如，JOGMEC于2012年9月对由国际石油开发帝石控股公司与日挥公司共同实施的加拿大页岩天然气开发事业进行资金支持，JOGMEC向两公司出资在加拿大设立的IGBC公司（INPEXGasBritishColumbiaLtd.）出资45%（约400亿日元），而国际石油开发帝石控股公司出资45%，日挥出资10%。[8]图16-4JOGMEC的出资计划JOGMEC自2004年改组为独立行政法人以来，截止到2014年3月，共向45家企业进行了资金支持，累计出资金额达3600亿日元（参见图16-5）。2013年度共对5家企业进行了资金支持，其中资产收购出资1件，探矿出资3件，债务保证1件。[9]图16-5各年度末的出资累计与企业数（二）债务担保事业JOGMEC除出资外，进行债务担保是其另一重要职能。JOGMEC负责对石油、天然气的开发资金或资产购买所需资金而进行的贷款提供债务担保，另外还有项目完工保证等。其担保的对象包括在海外从事石油等的探矿与开采（包含其附属的精炼等）以及可燃性天然气的液化所需资金等的债务担保。其担保比率一般以所需资金相关债务的1/2为上限，特殊情况时上限可提升至3/4（参见图16-6）。图16-6债务担保计划另外，日本企业在海外探矿成功后需要筹措大量的开发资金，JOGMEC面向日本海外经济合作基金会、日本进出口银行等金融机构为企业提供贷款担保，担保比率最高可达80%，同时与投资所在地相关方进行必要的沟通，从而为日本企业创造一个良好的投资环境，以便最终获得勘探项目开采的股权。[10]（三）建立全球矿产资源信息网络目前，JOGMEC在世界各地建立了14个海外事务所（各事务所还负责周边国家的资源信息，参见表16-1），广泛收集和世界各国的资源信息。一方面是针对资源国潜力和矿业投资环境的信息、重要勘查开发项目的信息，以及国际矿业走势追踪、跨国矿业公司动态分析、矿业权市场状况和矿产品市场等的信息；另一方面是对世界资源能源形势以及油气生产国的政治经济、法律法规、税制、投资环境、矿区信息等进行持续调查，对国际石油公司动态、石油储备等信息的收集与分析等。其主要目的在于为日本政府能源政策的制定提供参考以及为民间企业的能源开发提供信息咨询。表16-1JOGMEC的海外事务所关于信息交流与提供的途径，一方面是通过在其网站定期公布《海外石油天然气动向月例简报》以及发行刊物的形式，为石油天然气领域的相关业者提供信息；另一方面是定期召开座谈会，以调查部的经济学家、研究员对相关信息、政策进行解说、答疑咨询的形式进行，参加者包括企业、媒体以及官厅等领域的人士。（四）技术研发与技术支持JOGMEC担负着对石油天然气探矿、开发相关应用技术进行研发的职能，主要包括提高原油回收率技术、油气层把握技术、坑井挖掘与开发技术、非常规油气田开发技术、油气有效利用技术以及环境协调型油气田开发技术六个方面，未来环境协调型油气田开发技术将是其技术开发的重点。其目的在于提高日本在油气资源探矿与开发方面的相关技术，以便迅速进行对操作技术的支持以及对开拓新项目的支持等。JOGMEC除自身进行技术研发外，还通过与产油国共同研究等方式进行研发。除技术开发外，技术支持也是JOGMEC的一项重要职能。技术支持共有五个方面的。（1）现场操作支持。对于油气田在探矿、开发项目中遇到的技术难题，JOGMEC将与项目实施企业共同寻求解决方法。JOGMEC每年都与相关企业召开协调会，经过研讨后遴选出2～3件具有典型性、共性的技术难题作为解决对象。（2）技术研修，分为三种方式。第一种是海外技术人员研修，日本政府招聘能源国政府机关、国营公司的技术人员赴日本以举办技术讲座的形式进行研修，课程涉及“探矿地质”“物理探矿”“挖掘管理”“油层工学”等，每期10周左右。从1989年到2014年8月止，已有47个国家的3189名技术人员参加了研修。第二种是日本石油开发企业邀请油气生产国政府机关、国营石油公司的技术人员以及大学生等赴日本的企业、大学进行研修，研修资金由日本石油开发企业提供。从1996年至2012年3月，已有19个国家的217名技术人员参加了研修。第三种是以培养日本国内相关技术人员为目的的研修。（3）对日本企业的相关技术研发活动予以资金支持。对于委托研究项目，JOGMEC提供2/3的研究经费，共同研究项目则提供1/2的研究经费。（4）国际共同研究。对于日本民间企业与油气生产国政府及国营石油公司之间难以进行的国际共同研究，由JOGMEC负责实施。目前已与墨西哥、巴西、阿联酋、利比亚、越南等国家间开展了国际共同研究，这既加快了相关技术的研发进程，也强化了与油气生产国的关系。（5）技术服务。JOGMEC拥有充足的资金预算，并且在日本国内建有自己的技术中心（TRC），购置有诸多先进的仪器设备，这些仪器设备可无偿提供给日本相关石油企业使用。（五）基础地质结构调查JOGMEC承担着对可能存在油气资源的矿区进行基础地质调查的职能，其目的在于通过调查，一方面强化与资源国的合作关系，取得优先交涉权，支持民间企业的进入，另一方面，JOGMEC还将承担项目前期风险，引导企业选点。日本在海外进行的基础地质调查，一种是“海外联合地质调查”，由JOGMEC与资源国联合进行，资金由日本政府提供；另一种是“海外地质调查”，完全由JOGMEC用日本政府的资金进行。换言之，海外从事前期草根勘查的风险基本由日本政府承担。在探到矿产或圈定远景区后，再由日本企业申请取得矿业权。关于基础地质调查项目，原有的日本石油公团进行的有45件，JOGMEC成立后进行的有8件。例如，JOGMEC于2009年参与了伊藤忠商社与国际石油开发帝石股份公司在俄罗斯东西伯利亚的探矿调查活动，以期获得海外油气权益。[11]再如2010年，JOGMEC与俄罗斯的Irkutsk石油公司合作勘探，确认在俄罗斯东西伯利亚的三个区块蕴藏有丰富的油气储量，标志着日本公司在西伯利亚首次发现油气资源。为此，JOGMEC将这三个区块49%的许可权转让给了日本企业。[12]三结语随着我国能源利用需求的不断增大，中国的许多企业也纷纷走出国门，参与海外能源开发并获取油气权益。以JOGMEC为主的日本企业海外能源开发的支持体系给我们以诸多的启示与经验借鉴。（一）通过独立行政法人化，确立较为合理的政企关系在现有的日本企业海外能源开发的支持体系中，石油天然气·金属矿物资源机构、日本国际协力机构、日本贸易保险公司均属于独立行政法人。日本的独立行政法人制度始于1997年桥本龙太郎内阁时期进行的行政改革，即以“行政机能之减量及效率化”为目标，因应公共事务的庞大与复杂性，原本由政府组织负责的公共事务，经执行后，被普遍认为不适合再以政府组织继续运作，而牵涉的公共层面又不适合以财团的形式为之，遂有“独立行政法人”的设置。独立行政法人的财源基本来自国家。日本的《独立行政法人法》第四十六条规定：“政府在预算范围内，对独立行政法人交付其充作业务财源的必要金额的全部或部分金额。”[13]独立行政法人的设置，使部分政府职能企业化，下放了必要的权限，其职能行使更贴近市场、贴近企业，在有效地理顺了政府和企业的关系，提高了政府工作效率的同时，也更加有力地支持了企业的经营活动，这一做法值得我国借鉴。（二）积极推行海外矿产勘查补贴计划对于资源贫乏的日本而言，能源过度依赖进口，其供应体制极其脆弱。为此，日本人认识到只有掌握能源的所有权才能实现真正意义上的能源安全。日本通过JOGMEC等机构，以海外矿产勘查补贴计划的形式，对日本公司开展海外地质调查、矿产勘查及矿山基础建设提供资助或债务担保，不仅降低了企业的风险，也提高了企业参与海外能源开发的积极性。（三）获取油气资源方式的多元化经过数十年的经验积累，日本逐渐形成了多元化的海外油气权益获取方式。例如，不着眼于代理权而是尽量争取勘查权与开采权；通过向能源矿产国的矿山建设提供贷款或援助，受援国以一定比例的油气资源偿付贷款；与产油国签订长期合同，保证油气资源的长期稳定供给；直接从国际市场购买油气资源；通过一定的投资拥有项目上游部分股权，参与项目上游开发和管理，进而占有项目资源的优先购买权，保证能源的优先供应；通过对炼油公司出资建立自身的物流、供应体系；等等。（四）多数海外能源开发项目都采取协作的方式进行日本企业在海外的能源开发项目，很少是由日本企业完全自主经营的，大多数是与能源所有国和企业以及第三国企业乃至国际组织等之间的协作项目，其目的在于利益均摊，尽量降低风险。与能源所有国的合作，将为许多业务的进行带来诸多便利；与第三国企业的协作，可以进一步熟悉和掌握矿业跨国经营的有益经验；与世界银行、亚洲银行、国际货币基金组织等国际机构间的合作，则将有力地提升项目的可信性与安全性。 -全文完-