最新最全PPP项目各阶段运作实务

通用（北京）投资基金管理有限公司马文平二零一六年十月PPP项目各阶段运作实务一、PPP项目的入库和立项二、PPP项目的实施设计三、PPP项目财务测算和税收管理四、PPP项目设计和各模块核心条款设计目录PPP不仅止于交易环节：PPP项目更像是一段婚姻，而不是一场婚礼。是一种合作伙伴关系，基于共同的目标追求，以最少的资源，实现最多的产品或服务。PPP不只是融资模式：融资只是PPP的目的之一，并不是全部，还利用民营部门的生产管理技术和先进制度；PPP是一个多目标任务，以社会综合效益最大化为导向。BT是分期付款的政府采购模式：融资大多为短期行为，而PPP则是考虑全寿命周期的长期合作模式。所以，在中国大规模应用的BT模式，虽有PPP的形式，却没有体现PPP的精髓，本质上来说只是一种融资模式。PPP概念的辨析特许经营直接协议PPP典型结构政府授权部门SPV项目公司贷款协议证券协议金融机构建设合同运营合同股权投资社会投资者建设承包商运营商股权投资PPP模式典型特征项目为主体有限追索债务合理分配利润、风险资产负债表外融资灵活的信用结构PPP三大特征分析伙伴关系：PPP中社会资本与政府的伙伴关系与其他关系相比，独特之处就是项目利益目标一致。双方之所以合作并形成伙伴关系，核心问是存在一个共同的目标：在某个具体项目上，以最少的资源，实现最多最好的产品或服务的供给。利益共享：PPP中政府与社会资本并不是简单分享利润，共享利益除了指共享PPP的社会成果，还包括使作为参与者的社会资本、政府取得相对平和、长期稳定的投资回报。风险共担：如果每种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，毫无疑问，整个基础设施建设项目的成本就能最小化。PPP管理模式中，更多是要突破简单化的“融资模式”理解，上升到从管理模式创新的层面上理解和总结。PPP三大付费机制分析政府付费：在政府付费机制下，政府可以依据项目设施的可用性、产品或服务的使用量以及质量向项目公司付费。政府付费是公用设施类和公共服务类项目中较为常用的付费机制。使用者付费： 项目公司直接从最终用户处收取费用。由于在使用者付费项目中项目公司的成本回收和收益取得与项目的使用者实际需求量(即市场风险)直接挂钩，建议项目公司在PPP项目合同中增加唯一性条款，即要求政府承诺在一定期限内不在项目附近批准新建与本项目有竞争的项目。可行性缺口补贴：指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。合同能力与合同管理：既然是合作，在政府与社会资本之间就不再是管理与被管理的关系，而是平等的合作伙伴关系，双方之间责、权、利要由具备法律效力的合同文本来规定。公共定价机制与价格管理：PPP主要适用于能识别受益主体、衡量受益程度进而具备收费条件的某些公共产品，即未来能产生稳定现金流的部分准公共产品。风险分配与风险管理：在合作双方之间分配风险。分配风险的基本原则是：按风险类别，把风险分配给有能力管理的一方。另有一些不可抗力风险，如法律变化、自然灾害、意外事故等，就应当双方共同分担。PPP三大核心环节与功能分析PPP运作流程《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）第七条财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。第八条财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。第九条为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。一、PPP项目入库和立项《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）第七条财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。项目筛选标准——参照PPP适用标准分析优先考虑纳入政府重点工程的基础设施与公共服务项目优先考虑依靠政府财力无法实现快速供应的规模公共项目优先考虑可以引入市场化专业投资运营实力的行业领域注重不同行业领域经营性和非经营性项目的比例平衡注重在民生服务领域吸引社会资本共同参与公共产品供应一、PPP项目入库和立项存量或在建项目资产评估报告资产运营状况新建或改扩建项目（参照政府投资项目）项目建议书（预可研报告）——发改委批复选址意见和规划要点审批——规划局用地预审或土地使用权证——国土局环境评价报告——环保局其他专项报告（地震、卫生、社会稳定……）——非必须可行性研究报告——发改委批复——满足基本条件初步设计、施工图设计（根据政府风险考虑需要介入）一、PPP项目入库和立项一、PPP项目入库和立项《PPP物有所值评价指引（试行）》（财金[2015]167号），本指引所称物有所值（ValueforMoney，VfM）评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务项目的一种评价方法。物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主，鼓励开展定量评价。中华人民共和国境内拟采用PPP模式实施的项目，应在项目识别或准备阶段开展物有所值评价。财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门共同做好物有所值评价工作，并积极利用第三方专业机构和专家力量。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”。“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目，可在调整实施后重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式。物有所值评价一、PPP项目入库和立项开展物有所值评价时，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确是否开展定量评价，并明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求。开展物有所值定量评价时，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门，明确定量评价内容、测算指标和方法，以及定量评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据。物有所值评价资料主要包括：初步实施方案、项目产出说明、存量公共资产的历史资料、新建或改扩建项目的（预）可行性研究报告、设计文件等。一、PPP项目入库和立项定性评价指标包括：全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜力、行业示范性等。在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为80%，其中任一指标权重一般不超过20%；补充评价指标权重为20%，其中任一指标权重一般不超过10%。序号影响因素评价因素权重分值1全生命周期整合程度全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合。2风险识别与分配各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配。3绩效导向与鼓励创新否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策，能否鼓励社会资本创新。 　4潜在竞争程度项目内容对社会资本参与竞争的吸引力。 　5政府机构能力主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。 　6可融资性指标考核项目的市场融资能力 　一、PPP项目入库和立项物有所值定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下，通过对PPP项目全生命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。PPP值小于或等于PSC值的，认定为通过定量评价；PPP值大于PSC值的，认定为未通过定量评价。PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）及有关规定测算。一、PPP项目入库和立项PSC值是以下三项成本的全生命周期现值之和：　　（一）参照项目的建设和运营维护净成本；　　（二）竞争性中立调整值；　　（三）项目全部风险成本。　　参照项目可根据具体情况确定为：　　建设净成本主要包括参照项目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值，并扣除参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。　　运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等，并扣除假设参照项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等。竞争性中立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用PPP模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等。项目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第二十一条及有关规定测算。15项目发起为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。政府PPP合作中心（或财政部门）负责组织开展行政区域内PPP项目财政承受能力论证工作。省级财政部门负责汇总统计行政区域内的全部PPP项目财政支出责任，对财政预算编制、执行情况实施监督管理。财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，严格控制PPP项目财政支出规模。一、PPP项目入库和立项财政承受能力论证财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响;行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。通过论证的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用PPP模式。一、PPP项目入库和立项PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。一、PPP项目入库和立项实事求是、全面客观、数据准确是实施方案编制的三项基本原则。实施方案是提供政府进行PPP项目运行决策的重要依据，指导PPP项目、有序运作的工作指南。根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（“财金〔2014〕113号文”）第十一条以及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（“六部委25号文”）第十条规定，《实施方案》是PPP项目必备的重要文件之一。二、PPP项目实施方案设计实施方案编制要求二、PPP项目实施方案设计1、实施方案的编制原则和依据实事求是、全面客观、数据说话是实施方案编制的三项基本原则。实施方案是提供政府进行PPP项目运行决策的重要依据，指导PPP项目规范、有序运作的工作指南。根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（“财金〔2014〕113号文”）第十一条以及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（“六部委25号文”）第十条规定，《实施方案》是PPP项目必备的重要文件之一。2、项目主要数据资料的收集和分析项目本身的资料收集，包括可研、项目设计资料等；同类项目的历史资料收集和分析；行业专家的调研和走访等项目发起3、项目运作方式的分析和设计PPP运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。投资人承担责任小政府承担责任大投资人承担责任逐渐增大政府承担责任逐渐变小传统采购完全私有化服务外包TOTBTOBOTROTBOO二、PPP项目实施方案设计PPP具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营—移交（BOOT）等模式推进。对于经营收费不足以覆盖投资成本或难以形成合理回报、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、建设—租赁—运营（BRO）、委托运营（O&M）等市场化模式推进。二、PPP项目实施方案设计医院项目BOT二、PPP项目实施方案设计养老项目DBLT+委托运营模式二、PPP项目实施方案设计养老项目BOO二、PPP项目实施方案设计市政道路项目BOT二、PPP项目实施方案设计城市地下管廊项目BOT投资合作协议特许经营协议融资协议原料供应协议设备采购协议……管网销售协议管网……期满无偿转让给政府二、PPP项目实施方案设计垃圾焚烧发电项目BOO（T）二、PPP项目实施方案设计4、项目的风险识别和风险管理二、PPP项目实施方案设计项目发起按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。二、PPP项目实施方案设计项目发起二、PPP项目实施方案设计风险因素风险分担应对措施政府审批延误风险政府承担在特许经营协议中明确程序，明确政府部门责任和期限。政府政策风险政府承担协议中明确退出机制和项目终止时的补偿办法，社会资本应加强政策预判，制定预案政府信用风险政府承担要求当地政府出具书面承诺，并在正式协议中要求政府有声明与保证条款政府干预风险政府承担协议明确双方的权责，对政府的监管方式予以清晰化收回/国有化风险政府承担明确协议中的退出机制和项目终止时的补偿办法公众反对风险双方共担加强宣传，合法运营，严格遵守国家法律法规法律体系不完善风险双方共担签订完善周全的协议体系，法律没有明确规定的内容在协议中尽量约定清楚，约定不明时，通过双方协商签订补充协议，保持动态完善利率风险双方共担协议中规定合理的调价公式，将价格与一定的利率调整幅度挂钩通货膨胀风险双方共担协议中规定合理的调价公式，将价格与一定的CPI涨幅挂钩土地风险政府承担协议中明确规定政府负责在规定时间内获取土地融资风险社会资本承担社会资本应拓宽融资渠道，保持与金融机构良好关系，协议中明确融资完的期限，否则取消中标人资格设计风险社会资本承担投资人聘请专业的富有医院设计经验的设计企业，签署完备的设计合同，政府加强对设计的监管工程完工风险社会资本承担协议中明确工程进度，风险可转移给承包商配套基础设施缺陷风险政府承担协议中明确配套基础设施的建设要求投资人能力不足风险社会资本承担在项目招标中明确社会资本资格要求，尤其是业绩、资质、实力等标准要合理，防止挂靠等现象投资人股权变动风险社会资本承担在协议中明确若干年内投资人股权不得转移5、项目投融资结构根据《财政部PPP项目合同指南》“项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。”PPP项目中政府出资方指定机构，相关政策文件无明确约定，主要是参照《公司法》。根据《公司法》政府部门不能作为股东组建有限责任公司，其他合法机构均可作为公司股东。目前国内其他PPP项目一般由当地平台公司或国有资产管理公司作为政府出资方。二、PPP项目实施方案设计6、项目回报机制项目回报机制指的是项目收入的来源方式，主要包括使用者付费、政府缺口补助和政府付费，由项目自身经营属性所决定。项目回报机制决定了社会投资者的回报方式及稳定性，是PPP项目运作成功的关键。二、PPP项目实施方案设计PPP项目回报机制名称收入来源收入形式适用项目类型使用者付费消费者最终由消费者直接付费购买公共产品和服务经营性项目（供水、燃气等）政府缺口补助消费者政府由政府以财政补助、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司经济补助准经营性项目(污水处理、垃圾处理等)政府付费政府政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费非经营性项目（市政道路、环境治理等）项目发起（六）监管体系监管体系包括参与主体及权责、授权关系及监管方式。监管参与主体及权责，主要是政府、行业部门、实施机构、出资代表等的权责关系。授权关系，包括主要为实施机构、采购结构及出资代表的授权。监管架构主股东监管、行政监管和公共监管。监管方式主要有股东监管、行政监管及公众监管。股东监管，指政府方通过出资成为项目公司股东，参与公司治理，来实现有效监管。PPP项目具有较强的公益性与社会导向性，为避免社会资本一味追求经济效益，而忽视社会公众利益，政府股东代表在项目公司法人治理结构中除了一般的股东权益外，还可以有特殊安排，如在特定事项上是否拥有否决权等。行政监管，指政府行业主管部分和项目实施机构依托行业法律法规及《PPP项目合同》所进行的监管活动，在项目设计、建设、运营过程中从社会公益角度对项目公司进行合法合规的监管。公众监管，因PPP项目多涉及社会公共利益，通常通过公众、媒体、专业机构等进行的监管。二、PPP项目实施方案设计项目发起（七）采购安排项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。二、PPP项目实施方案设计国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，应当公开招标公开招标竞争性谈判邀请招标竞争性磋商单一来源采购技术复杂、有特殊要求或者受自然环境限制，只有少量潜在投标人可供选择；采用公开招标方式的费用占项目合同金额的比例过大。政府购买服务项目；技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的；市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目；按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。招标后没有供应商投标、没有合格标的或者重新招标未能成立的；技术复杂或性质特殊，不能规定详细规格或者具体要求的；采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；不能事先计算出价格总额的。只能从唯一供应商处采购的；发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。二、PPP项目实施方案设计PPP财务评价与测算项目财务评价是对项目资本收益的衡量,是对资金的潜在收益能力的一种评价，用于判断项目值不值得进行投资,为此,要计算财务内部收益率、投资回收期、财务净现值等指标。项目财务评价为业主招商提供了指引，也为社会投资者进入项目进行投资的关键因素。财务评价以动态分析为主，静态分析为辅；以定量分析为主，定性分析为辅。三、PPP项目财务测算和税收管理PPP财务测算指标PPP项目财务评价主要指标为项目净现值和项目内部收益率。项目净现值是指项目按部门或行业的基准收益率时,将各年的净现金流量折现到投资初期的现值之和。项目净现值通过项目现金流量表计算求得，反映项目在计算期内获利能力的动态评价指标。项目净现值的多少是衡量投资项目获利能力强弱的绝对指标。财务净现值大于零表示项目实施后，除保证可实现预定的收益率外，尚可获得更高的收益财务。净现值等于零表示项目实施后的投资收益率正好达到所预定的收益率。财务净现值小于零表示项目实施后未能达到所预定的收益率。三、PPP项目财务测算和税收管理三、PPP项目财务测算和税收管理PPP项目的净现值计算公式如下：NPV:项目在特许经营期内的净现值；T:项目的特许经营期；n:项目特许经营期内的第n年；:第n年的现金流入量；:第n年的现金流出量；目前，PPP模式运作过程中可能涉及的税务问题没有统一的税收法律法规或文件作出明确的规定，一些规定只散布于多个税种的诸多文件中。1、公共基础设施项目企业所得税“三免三减半”根据《财政部国家税务总局关于公共基础设施项目享受企业所得税优惠政策问题的补充通知》，企业投资经营符合《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》规定条件和标准的公共基础设施项目，采用一次核准、分批次（如码头、泊位、航站楼、跑道、路段、发电机组等）建设的，凡同时符合以下条件的，可按每一批次为单位计算所得，并享受企业所得税“三免三减半”优惠：不同批次在空间上相互独立；每一批次自身具备取得收入的功能；以每一批次为单位进行会计核算，单独计算所得，并合理分摊期间费用。三、PPP项目财务测算和税收管理2、行业性、区域性税收优惠三、PPP项目财务测算和税收管理行业性税收优惠方面，如：对国家需要重点扶持的高新技术企业减按15%的税率征收企业所得税；对于符合条件的软件企业、集成电路企业可以享受“两免三减半”的企业所得税优惠；对于企业开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按照规定据实扣除的基础上，按照研究开发费用的50%加计扣除；形成无形资产的，按照无形资产成本的150%摊销（除烟草制造业、住宿和餐饮业、批发和零售业、房地产业、租赁和商务服务业、娱乐业、财政部和国家税务总局规定的其他行业之外）。三、PPP项目财务测算和税收管理区域性税收优惠方面，如：根据《国家税务总局关于深入实施西部大开发战略有关企业所得税问题的公告》，自2011年1月1日至2020年12月31日，对设在西部地区以《西部地区鼓励类产业目录》中规定的产业项目为主营业务，且当年度主营业务收入占企业收入总额70%以上的企业，经企业申请，主管税务机关审核确认后，可减按15%税率缴纳企业所得税。西藏自治区在统一执行西部大开发15%企业所得税优惠的基础之上，对地方分享部分予以减免；横琴新区、平潭综合试验区和前海深港现代服务业合作区对符合条件的鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税。三、PPP项目财务测算和税收管理3、PPP模式中架构选择和税务策划PPP模式下，经营者可以借助的相关税收优惠政策进行规划、积极争取国家出台的优惠政策，对于实务中涉及到的子公司与分公司的选择问题，分析如下：三、PPP项目财务测算和税收管理三、PPP项目财务测算和税收管理4、地方政府补贴、奖励除上述优惠政策外，企业还可以通过税收返还、财政性资金等方式获得税收减免。但是，由于地区性税收返还或财政补贴政策通常仅停留在政策导向层面，对于具体的适用条件以及确切的税收返还、财政资金发放、税收减免金额等的规定比较模糊。因此，企业在申请相应的税收返还、财政资金发放或税收减免时，需要结合自身具体情况与当地有关部门进行充分的沟通，并争取获得相关书面协议。必要时，应寻求专业机构的合作。三、PPP项目财务测算和税收管理四、PPP项目合同体系及各模块核心条款设计1、PPP合同特征PPP项目中，除项目合同外，项目公司的股东之间，项目公司与融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，会围绕PPP项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成PPP项目的合同体系。其中，PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心。PPP项目合同属于行政合同还是民事合同？PPP项目合同中一方为政府，代表社会公众对社会实施管理职能，属于行政行为；但同时PPP合同签订和履约过程中，另一方社会资本可以跟政府协商风险分担和投资回报等问题，体现了民事合同的特点。政府在PPP项目合同中会履行代表公众利益的管理职能，同时又以业主单位的身份购买社会资本提供的服务，因此PPP合同兼具民事合同和行政合同的双重属性。1、PPP合同体系四、PPP项目合同设计及各模块核心条款设计3、PPP合同中关键问题及分析依据《政府和社会资本合作模式操作指南》（财金[2014]113号）意见，在PPP实施方案中，项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。四、PPP项目合同体系及各模块核心条款设计4、项目资产权属PPP模式有多种，常见的模式包括OM（委托运营）、BOT（建设-运营-移交）、BOOT（建设-拥有-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、TOT（转移-运营-转移）等。OM、BOT、TOT模式一般不涉及产权转移，产权仍由政府方持有，项目公司主要负责项目建设、运营，属于轻资产公司，未来收益在其报表上体现的金融资产或无形资产；而BOO、BOOT等模式，项目公司拥有土地使用权、建筑物所有权等，项目公司属于重资产公司，形成的建筑物在账面上体现为项目公司的固定资产。四、PPP项目合同体系及各模块核心条款设计5、社会资本/项目公司承担的公共责任采用PPP模式的优势之一就在于政府可以通过选择社会资本来提高公共产品或服务的质量和效率，因此社会资本或项目公司应当承担在特许经营权授予范围内的一定公共责任。在PPP项目合同中，应当约定项目公司承担的公共责任范围及内容，一般包括承担项目融资责任、建设责任（如按期保质完工）、运营责任（如具体运营内容、运营标准和要求等）等。四、PPP项目合同体系及各模块核心条款设计6、风险分担1、政府方通常承担：土地获取风险、项目审批风险、政治不可抗力风险等；2、项目公司通常承担：项目融资风险、项目建设风险、项目运营风险等；3、双方共担风险：主要是自然不可抗力等。四、PPP项目合同体系及各模块核心条款设计7、项目调价机制一般PPP项目中，市场环境的波动会直接引起项目运营成本的变化，进而影响项目公司的收益情况，此时需要设置合理的价格调整机制，可以将政府付费金额维持在合理范围，防止过高或过低付费导致项目公司亏损或获得超额利润。常见的调价机制包括：公式调整机制、基准比价机制、市场测试机制。四、PPP项目合同体系及各模块核心条款设计8、履约担保机制通常政府会要求社会资本或项目公司在项目运作期提交一系列保函或保证金作为履约担保方式。常见的保函包括：建设期履约保函、运营期履约保函/维护保函，移交维修保函等。同时，政府也会要求项目公司购买相应的保险来对冲未来的风险。常见保险包括：建筑工程一切险、第三者责任险等。四、PPP项目合同体系及各模块核心条款设计项目比例要求采购保证金采购活动的保证金数额不得超过项目预算金额的2%建设履约保函建设期保函保证金的数额不得超过PPP项目初始投资总额或者资产评估值的10%运营期保证金移交维护保函保证金的数额宜不超过工程总投资的5%，以移交后一年期维护保修需求为依据9、股权变更机制在PPP全生命周期内，项目公司自身或其母公司股权结构发生变化，可能会导致不合适的主体成为PPP项目的投资人或实际控制人，则有可能会进一步影响项目的运营。因此，在PPP项目合同中，一般会约定3年或5年甚至更长时间的一个股权锁定期。锁定期后，也可以要求设置在政府方同意情况下，允许社会资本或项目公司股权发生变化等条件。四、PPP项目合同体系及各模块核心条款设计10、违约、提前终止及终止后处理机制PPP项目合同中，通常会明确双方的违约事件和违约责任。违约事件发生不代表项目终止，应当允许双方通过及时通知和采取补救程序继续履行项目合同。如果项目提前终止，需要确定提前终止的原因并采取相应的提前终止付费措施，如非因项目公司违约而政府方选择终止应该给予项目公司足额的补偿等。终止后处理机制包括回购义务和回购补偿，都需要在项目合同中双方协商明确。四、PPP项目合同体系及各模块核心条款设计11、争议解决机制PPP项目参与方众多，利益关系复杂且项目周期长，因此在PPP项目合同中需要规定争议解决条款，常见的包括：友好协商、专家裁决、仲裁等。四、PPP项目合同体系及各模块核心条款设计1.咨询团队选择的注意事项专业结构、年龄结构、性别结构2.谈判团队组建的注意事项3.工作时间进度安排的注意事项其他事项马文平手机：13911001896电话：010-63348663邮箱：mawenping@gtf.genertec.com.cn欢迎交流和联系！谢谢！感谢亲观看此幻灯片，此课件部分内容来源于网络，如有侵权请及时联系我们删除，谢谢配合！