八、行政机关

第八章行政机关 [教学目标]识记和理解行政机关的组织原则、组织形式、任期、议会对行政机关的监督,常态下行政机关的权力,非常态下行政机关的权力与紧急状态。[学法指导]运用比较法的方法学习西方主要国家行政机关的组织形式,我国行政机关的职权;理论联系实际掌握紧急状态的相关宪法理论知识。 [重点难点分析] 学习重点: 1、行政机关的组织原则,西方国家和中国行政机关点组织形式,任期,议 会对行政机关的监督; 2、常态下行政机关的权力,行政机关的多重角色,中国行政机关的职权; 3、非常态下行政机关的权力:紧急状态的概念、类型、宣布与终止、持续时间,行政紧急权力:行政机关可以采取的措施,紧急状态的底线:不得克减的基本权利,紧急状态立法。 学习难点:行政机关的组织形式,特别是总统制和内阁制;中国行政机关的职权; 紧急状态的相关理论。 行政机关比立法机关的历史长久得多,可以说自人类社会产生国家之始,首先产生的是以部落首领、酋长、君主等为代表的行政机关。虽然广义的政府,是包括立法、行政、司法三大分支,但是在实践中,政府在很多时候指的就是行政机关。由于各国在这个术语上的称呼差异很大,英国、日本等用“内阁”一词,美国是以总统为首的官僚机构和人员。一般认为,机关包括机构,机构是机关的具体组成部分,所以我们还是统一用“行政机关”这个称谓来讲授这一章的内容。 本章共分三节,第一节讨论行政机关的组织,第二节学习常态下行政机关的权力,第三节讨论非常态下行政机关的权力与紧急状态。 第一节行政机关的组织 一、行政机关的组织原则 行政机关的组织原则,就是选择行政机关官员(包括普通公务员在内)、组成行政机关的原则。为保障行政目的的实现,提高行政效率,维护公民的基本权利和自由,世界上的大多数国家一般实行以下几项组织原则: 1、民主原则。 按照人民主权原则的要求,立法权、行政权和司法权既然都是由主权派生的,就必须由人民直接或间接选举产生的政府来行使,并受人民监督,向人民负责,为人民服务。同样,行使行政权的机关和人员也必须是由人民或者人民的代表选举产生,才具有合法性。当行政机关违背人民的利益和意志时,特别违法、渎职时,人民可以直接或者通过自己选派的代表间接更换行政机关及其人员。 2、法治原则。 这个原则指的是行政机关的组织法定,即行政机关的设立与职权职责、行政机关的编制(包括人员的定额)、组成行政机关的人员的条件、人员产生和更换的程序、行政机关内部之间的相互关系都是必须由法律规定的。 3、行政机关系统内部实行分权制衡。 由于行政权是政府权力中最主动、最强有力、对个人权利威胁最大的权力, 1 为了防止其被滥用,世界各国都普遍发展了根据具体公务性质的不同和管辖地域范围的不同而加以分权的技术。也就是在行政机关系统内部设臵不同的行政组织行使(特殊情况下还可以交给非政府的社会组织行使),并在相互之间实行已定程度的监督和制约,例如将做出罚款决定的机构与收缴罚款的机构分离。在实行公务分离以后,有时还在行使同一项行政职能的行政组织内部进行内部职能分离,例如具体的某个行政组织在行使行政处罚权时,将调查取证的权力和主持听证的权力分别交由不同的行政机关人员行使。 4、相容或不相容的原则。 这个原则涉及行政机关官员承担的职务同担任议员的身份是否相容,也就是行政官员能否同时担任议员。在总统制(美国)和半总统制(法国)下,行政官员一般不得担任议员,即实行不相容原则。而在议会内阁制下,一般实行相容原则,如在英国、澳大利亚、加拿大等国,内阁阁员,包括首相(总理)和政府部长都必须是议员。日本实行不严格的相容原则,少数阁员可以是非阁员。 5、禁止兼职和从事营业活动的原则。 很多国家还规定,政府官员在从政期间,必须公布其个人财产,接受社会监督。(财产申报) 6、行政机关成员必须为文职而非军职的原则。 美国宪法规定,凡在联邦政府内阁任职者,不论总统或部长,都不得是现役军人,军人出任内阁官职者,必须退役。美国的国防部长是文官,这就是文官领导军队的原则,以防止军人统治。 7、实行行政首脑负责制的原则。 为了保障行政机关的独立性以及行政的统一和协调,保障行政机关能够针对突发的或临时性的问题迅速作出反应,并采取相应行动,行政权就必须集中于行政首长一身,由行政首长对行政决策享有最后决断权。(行政效率) 二、行政机关的组织形式 1、总统制(以美国为例) 总统制,是指由全民直接选举产生的总统一身而二任,既是国家元首,又是政府首脑,并且政府不实行集体决策制,而由总统一个决定和负责。 在总统制下,总统和国会一般都由全体选民直接选举产生,美国的总统选举形式上是间接选举,实质上与直接选举区别不大。国会不得要求总统对其负政治责任,反过来,总统也不能解散国会。总统既是国家元首,也是政府首脑。美国实行的是最典型的总统制,总统制也是由美国首创的。 (1)国家元首同时为政府首脑(最高行政首长),承担两种不同的角色。 (2)行政权与立法权分立,实行相互制衡。内阁制的制衡是透过政党政治运作的规则来实现的,总统制的制衡则源自复杂的制度设计。一般,总统制国家在中央一级政府实行三权鼎立,各有所司,彼此牵制,以防任何一权过度膨胀。为防止行政权与立法权合一,总统与内阁阁员不得兼任国会议员。 (3)通常,总统制下的总统由全体人民直接选举。总统和国会都是全体选民直接产生,互相不负责,而直接向全体人民负责。美国总统选举实行的“选举人团”(或选举院)制度,实质上已经类同于直接选举。 (4)总统制的总统任期固定,在职期间除非遭到弹劾,国会不能以政治理由, 使总统去职。同样,国会议员也任期固定,总统无权解散,无法提前举行大选。 2、内阁制(以英国为例) 又称议会制,是指行政机关内阁的成立及其存续依赖于议会,并对议会负责的制度。 在这一制度下,总理或首相作为政府首脑,由议会选举产生并对议会负责。政府一般采取集体决策制或内阁集体决策制,首相或总理一人不得独断。 英国作为内阁制的典型代表,其议会议员由直接选举产生。行政首脑常常是由议会(下议院)中的多数派领袖出任,并对议会负责,国家元首只有形式上的同意任命权。 (1)内阁制的国家元首(总统或国王)与最高行政首脑分别由两人担任。国家元首往往是“统而不治”,平常只扮演仪式性的角色,作为国家主权的象征。作为国家元首,他必须紧守超然地位,不能介入政党之间的斗争,仅在例外的情况下才拥有“保留权力”或有限权力。他行使这些例外权力的前提是出现宪政危机或紧急状态,特别是政党政治陷入纷乱或总理人选一再难产的时候,元首必须出面化解宪政危机、行使紧急权力以消除紧急状态。 (2)内阁制的行政与立法合为一体。最高行政首脑为议会(下议院)多数党领袖,向议会负责。内阁制国家的最高行政首长并非人民直选产生,而是议会议员的选举结束之后,由议会中的多数党单独或联合执政。在获得议会多数议员的支持下,选出最高行政首长。 (3)内阁制的行政首长没有固定任期。只要赢得(议会)大选,拥有多数席位的政党,就可以连续执政。多数政党的领袖只要获得本党内的支持,就可以连任政府首脑。在内阁制下,政府与议会之间的制衡方面,议会主要靠质询、不信任投票和否决重大法案来制约政府;反之,政府制约议会的方法,则是在必要是可以提请国家元首解散议会,提前举行大选。 (4)内阁阁员通常由议会议员出任,以体现行政和立法的合一。如果执政党占据议会议席的半数以上,所提法案,绝大多数都能获得通过。 (5)内阁制的另一个特色是实行副署制度。虽然国家的政令由元首名义发布,但主政的权力却属于内阁。为了明确责任归属,除了部分特殊权力的行使外,元首发布政令,须经总理(/首相)或相关阁员的副署,副署者承担政治责任。副署制的意义不是形式的,而是实质的,是内阁对国家元首最重要的制衡方法,如果内阁不签字,总统或国王的政令将不发生效力。 (6)内阁行使行政权,由内阁全体阁员作为整体向议会承担政治责任,尽管内阁的权力可能主要集中在首相或总理之手。目的是保障议会对内阁的控制。议会通过对内阁的不信任,内阁就要集体辞职;或者提请元首解散议会,由重新大选产生的议会再次对内阁进行信任投票。 [课后思考]内阁制和总统制之间的比较 3、委员会制(以瑞士为例) 委员会制,也称“行政合议制”或“集体元首制”,是指政府首脑由一定数量的委员组成,由各委员分享行政首脑权力的形式。 最典型的是瑞士,由7人组成的一个联邦委员会,每个委员的职权相同、地位相等,因而这样的政府首脑尽管享有最高行政权,但却不能称为内阁或总统。联邦委员会的主席和副主席实际上是由7名委员轮流担任。 4、双元首制(法国的“共治”) 又称作混合制或半总统制,是法国第五共和实行的制度,截取了总统制和内阁制的部分特点,混合成为的新制。 双元首制的特点: (1)总统位居议会之上,握有行政实权,最高行政权由总统与以总理为首的内阁分享。 (2)行使三权的机构之间具有较强的制约性,既限制了议会制下议会利用不信任表决罢免内阁的权力,也限制了总统制下的总统的权力。 (3)大多数双元首制的总统都由民众直接选举产生,只有少数例外采取间接选举形式。 (4)双元首制中,总统与总理的关系十分微妙。总理必须由议会多数党出任,然而如果总统和总理分属不同党派,则最高行政权就会出现内部不一致的情况。 法国第五共和时期就曾出现过多次这种情况。 三、中国行政机关的组织形式 在我国,一般认为行政首脑是国务院总理。但我国现行宪法规定,国家主席作为国家元首也在形式上行使一定的行政权力;统一领导全国武装力量的权力则被赋予中央军事委员会。 1、国家主席 在我国,国家主席与最高国家权力机关结合行使国家元首权。 根据宪法规定,全国人大选举产生国家主席、副主席。有选举权和被选举权的年满45周岁的中国公民可以被选为国家主席、副主席。主席缺位的时候,由副主席继任主席的职位。副主席缺位的时候,由全国人大补选。 2、中央军事委员会 与国外由总统作为武装部队总司令不同,根据我国宪法的规定,中央军事委员会是我国最高军事领导机关。 3、国务院 国务院作为我国的中央人民政府,是最高国家行政机关,同时是最高国家权力机关的执行机关,由全国人大产生,并对全国人大负责并报告工作。在全国人大闭会期间,则对全国人大常委会负责并报告工作。 宪法规定,国务院实行总理负责制。 注意与英国、法国等议会制和三权分立下的内阁进行区别。 四、行政机关的任期 美国总统4年一届,法国总统7年一届 美国总统只能连选连任一次,法国总统则没有限制。 我国宪法规定:国家主席、中央军委、国务院每届都是任期5年,与全国人大任期相同。国家主席、副主席,国务院总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。 五、议会对行政机关的监督 1、美国的“弹劾”制 还没有真正被弹劾下台的总统。 2、德国的“建设性不信任: 为维护德国政府的稳定性。 3、中国的罢免制度 宪法第83条,《全国人民代表大会组织法》第15条。 第二节常态下行政机关的权力 公共行政是社会生活中不可缺少的一种持续而不能间断的活动,且往往由一个专门机构来担当。然而,随着现代社会的不断发展,行政机关的权力逐渐膨胀并不断加强,立法机关的权力则相应缩小,民主对行政官僚机构的控制就显得越来越重要。 一、行政机关最主要的权力——行政权 孟德斯鸠在论述三权分立时,将行政看作一种“执法的力量”。在行政权的地位和行政权与立法权的关系上,作为主权者的人民将立法权授予立法机关,但制定出来的法律的执行,则授予行政机关予以执行。法律是代表公共利益,但制定出来后,如果没有授予某个机构以足以强制人们遵守法律的权力,那么法律就等于一纸空文。 (一)概念 然而,行政权永远不是一个清晰明了的概念,至今人们尚未达成共识。特别是在20世纪以来权力扩张的情况下,传统行政权向立法和司法领域延伸,产生了行政立法和行政裁决。行政权的概念就更为复杂了。 一般意义上的行政权,是指行政机关迫使人们遵守法律的权力,是行政机关在对公共事务进行管理过程中,依法对被管理者作出的直接或间接影响其权利和义务的决定,或者对被管理者权利的行使和义务的履行情况进行监督检查的权力。 (二)行政权的主要特征 (1)行政权所影响的领域和对象具有广泛性。 行政权涉及国家经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财经、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、生育等众多领域,而且任何公民,可以说从摇篮到坟墓,都要受到行政权的拘束。 (2)行政权行使过程具有不平等性。 与民事权利的行使强调当事人的意思自治和双方地位的平等不同,行政权的行使一般强调意思形成上的单方面性。行政机关行使行政权作出行政行为不需要争得行政相对人的同意。 (3)行政权的行使具有主动性。 这与司法权的运行遵循“不告不理”的被动式的行使原则不同,行政权的行使一般都是采取积极主动的方式进行,无须行政相对人的请求或同意。当然,随着服务行政理念的树立和发展,一些服务性的行政权的行使需要根据相对人的申 请才能启动。 (4)行政权的行使具有强制性。 由行政法律关系中相对人(公民、法人或其他组织)的被动身份决定,国家行政机关为了维护公共利益而依法采取的措施,作为相对方或者被管理者的公民、法人或其他组织必须服从。 (5)行政权追求的首要价值是效率。 因此必须将行政权集中于行政首脑,实行行政首脑负责制,以确保行政机关的强而有力。这与司法权追求的首要价值是公正,与立法权追求的首要价值是民主是截然不同的。 然而,行政权并非是不受限制的。行政权只能在公共利益所必要的范围内才有存在的价值,它不仅要受到立法机关的制约,更要受到司法机关的审查和监督。立法机关至少有权基于自身的性质,有义务和责任就一切带有普遍性的重要问题,要求行政首脑无保留地向其提供信息,以维护公共利益。 二、行政机关的多重角色 在世界各国的行政首脑中,美国总统的权力是最大的,包括了国家元首权、国内行政首脑权、立法权、外交权、军事权、紧急权力、赦免和减刑权,承担如此之多的角色,因此具有典型性和代表性。这里,我们就介绍和比较一下行政机关首脑的多重角色。 1、国家元首(美国、法国) 在美国,总统是美国人民和国家的代理人和代言人,是美国的国家象征,履行类似我国国家主席以及内阁制下的国家元首一样的众多礼仪职能,内阁制下的国家是由君主或虚位的总统履行的。 2、行政首脑/政府首脑(美、英、日) 任何行政首脑,无论是总统、总理或首相,都负责作出决策和执行决策,负责监督官僚体系。例如,为协助美国总统完成庞大的行政工作,监督和管理好主要的政府部门、数量众多的行政机构、以及占美国就业人口1/50的联邦雇员,必须设立总统行政办公室,雇佣1700多名全职工作人员,来实现对官僚机构的日常监督功能。 3、政党领袖(英、日) 英国、德国等议会内阁制和法国的双元首制,行政首脑就是执政党的领袖。美国与此不同,美国总统不是政党的领袖。美国的政党是比较松散的、缺乏严格纪律的政党,所以总统不能成为强有力的政党领袖。 4、武装部队总司令 美国宪法规定了总统是武装部队总司令,有权根据他们的判断部署军队,虽然正式宣战的权力是国会的,但实际上总统可以绕过这个宣战的规定。二战后美国的多次对外战争都没有经过国会正式宣战,而是根据总统的命令进行。 5、外交首脑(许多国家) 在外交上,无论是美国总统,还是大多数国家的首相、总理,都可以做任何他想做的事,而无需议会的认可。行政首脑可以给予外国政府外交承认,进行商业谈判,达成“行政协定”(政府间)。但是对于国际条约和重要的行政协定,必须得到本国立法机关的批准。在美国,必须得到国会参议院2/3以上议员的同意;在中国,必须经全国人大常委会的批准。 6、职位分配者(许多国家) 在美国,所有的联邦法官和司法官员,高级外交官,联邦各部、局、处、室的高层管理者,都是由总统任命的。虽然要经参议院批准,但总统掌握提名权,并且绝大多数情况下都能得到通过。如果行政首脑无权任命这些行政官员,就无法通过这些人的创造型的领导和常规化的管理来实现行政首脑的目标。 7、主要立法者(进入20世纪后) 随着行政管理领域的细化、专业化和行政权的扩张,特别是进入20世纪以后,行政机关行使的行政权已经扩张到部分立法权,即行政立法权。美国总统不仅要执行国会通过的法律,而且还有相当大的行政立法权。在美国,国会赋予行政首脑在解释和执行法律上有广泛的自由裁量权。在许多法案中,国会制定了非常抽象的法律,而将制定的任务留给了行政首脑。 在第五共和的法国,总统是由政党领袖担任,承担着多重角色。他既是行政首脑,又是宪法的守护人与保障者;既是国家独立、领土完整以及条约与协约获得尊重的保障者,又是司法独立的保障者,是全国利益的超级法官,是武装部队总司令。 在很多国家,传统的“三权分立”在一定程度上已经被打破,行政机关的权力已经不限于传统的执法权,同时也包括了部分的立法权和司法权,因而也承担着立法者和司法者的多重角色。 在当今中国,行政机关也同样承担着多重角色:国家主席对外是国家的代表,行使属于国家元首的权力;中央军委主席担任类似“武装部队总司令”的角色;而根据目前宪法实践中形成的惯例,由执政党中国共产党的总书记担任国家主席,并兼任国家的中央军委主席。因此,也是政党领袖、国家元首和武装部队总司令三者合一。国务院总理则担当一般意义上的“行政首脑”的角色。 三、中国行政机关的职权 (一)国家主席的职权 根据我国宪法的规定,我国国家主席的主要职权是: (1)公布法律、发布命令。全国人大及其常委会制定的法律必须由国家主席以主席令的形式公布,法律才能生效。国家主席还应根据全国人大和全国人大常委会的决定,发布特赦令、宣布进入紧急状态、动员令等。 (2)外交权。国家主席对外代表国家,进行国事活动,接受外国使节;根据全国人大常委会的决定,批准和废除同外国缔结的国际条约和重要协定。 (3)人事任免权。国家主席对内提名国务院总理人选,并根据最高国家权力机关的决定任免国务院组成人员,派遣和召回驻外全权代表。 (4)荣典权。国家主席根据全国人大和全国人大常委会的决定,授予对国家有功勋的人员以勋章和荣誉称号。 (二)国务院的职权 根据宪法的规定,国务院行使立法权、行政管理权、行政监督权和提议案权四个方面的职权。 按一般行政事务和宪法列举的其他事务划分: 一般行政事务涉及极其广泛的领域:例如经济工作、城乡建设、教科文卫、体育、计划生育、民政、公安、司法行政、监察,等等。 宪法列举的其他行政事务包括: (1)行政立法权。即根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布 行政命令。 (2)提议案权。即向全国人大或者其常委会提出议案。 (3)总理国务权。即国务院负责规定各部、委员会的任务和职责,领导全国性的行政工作,领导和管理国防建设事业,领导和管理民族事务,统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,改变或者撤销下级行政机关的不适当的决定和命令,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分,批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、自治县、市的建臵和区域划分。 (4)处理外交关系和缔结条约、协定权。 (5)编制和执行预算权。即由国务院负责编制和执行国家经济和社会发展计划和国家预算。 (6)保障特定人的权利。即保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利,保护华侨的正当的权利和利益,保护归侨和侨眷的合法的权利和利益。 (7)紧急状态权力。即国务院有权决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。 (8)掌管有关官吏事务的权力。 (9)全国人大及其常委会授予的其他职权。 (三)中央军委的职权 我国现行宪法仅仅做出了概括性规定,由中央军委统一领导全国武装力量。但是根据宪法的规定,中央军委无权决定是否进入战争状态。 (四)地方各级人民政府的职权 具体规定在《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(地方组织法)第59条中。 在我国,基层人民政府可以依法设立街道办事处作为派出机关。 第三节非常态下行政机关的权力与紧急状态 一、紧急状态的概念 根据2004年3月宪法修正案的规定,将“戒严”修改为“紧急状态”。“紧急状态”在我国已经成为一个宪法中的法律概念。但根据宪法第80条的规定,“紧急状态”并不包括“战争状态”,外国宪法一般包括“战争状态”。 欧洲人权法院对“公共紧急状态”的解释是:一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势,影响全体公民,并对整个社会的正常生活构成威胁。 这个定义可以供我们参考,从这个定义可以看出紧急状态有以下特征: (1)对人民生命财产安全构成严重威胁; (2)这种威胁必须是现实的或者是迫切要发生的; (3)这种威胁严重阻止了国家政权机关正常行使权力; (4)这种威胁严重影响了人们的正常生活和社会秩序; (5)必须采取特殊的对抗措施才能恢复秩序,消除这种威胁。 一般而言,可能导致传染病大流行的情况,水灾、火灾、台风等重大自然灾害,公安机关已经无法维持的治安的情况(如大规模的动乱、暴力骚乱),核泄 漏事故、重大交通事故例如空难等重大安全事故,都属于紧急状态。 英国启蒙思想家洛克曾经把行政紧急权力和行政非常权力称之为“行政特权”,他认为:“在某种场合,法律应该让位于执行权。因为世间常能发生许多偶然的事情,遇到这些场合,严格地呆板地执行法律反而有害(例如,邻居失火,不把一家无辜的人的房屋拆掉来阻止火势蔓延)”。美国建国初期的重要政治家和美国宪法的主要起草者汉密尔顿也曾经说过,意外事件有时会在一切社会里发生,无论这些社会是怎样组成的。因此,他建议,每当国家利益出现严重危险时,政府必须能够在未曾预料到的紧急状况中采取行动,直至议会能够召集起来并采取必要的立法措施应付这种特殊局面。 这些说的就是无论再完美的立法体系,都必须要为立法者无法预料的突发的特殊危机,提供一个重要的救急途径。当然,这种紧急状态的制度也是可以而且必须在宪法的框架中予以一定的的。 二、紧急状态的类型 根据产生紧急状态的原因的不同,可以将紧急状态区分为内部紧急状态与外部紧急状态,这个不是这里要讨论的重点。 紧急状态也可以按照其情势的紧迫程度和对社会的危害程度的不同,区分为一般紧急状态和严重紧急状态。 一般紧急状态可以区分为两种: 一种是因自然灾害、危险的传染病、严重的经济危机等引起的。(自然因素)另一种是因出现大规模破坏宪法和法律规定的自由民主制度以及基本权利和自由的暴力行动,或公共秩序因暴力事件而遭到严重破坏所产生的紧急状态。(社会因素) 严重紧急状态: 是指因发生旨在破坏宪法和法律规定的自由民主制度以及基本权利和自由、比需要宣布一般紧急状态更严重的大规模暴力行动,或发生战争、战争危机、暴动、武装叛乱或者从内部或外部威胁国家安全和领土完整的大规模暴力行动所引起的紧急状态。 三、紧急状态的宣布与终止 根据各国紧急状态法律制度的规定,是否进入紧急状态,一般由行政首脑宣布,但在宣布进入紧急状态后一般应立即或在法定期限内报议会批准或同意。根据英国1920年《紧急状态法》的规定,在“全国正常物质生活”受到威胁的情况下,首相可以通过内阁提请女王宣布全国处于紧急状态,7日内得到议会下院确认后实施。 美国国会于1976年通过《全国紧急状态法》,规定由总统宣布紧急状态,并立即行使紧急状态权力,而不需要由国会批准,但必须立即通知国会,指明他意图使用的法律条款,并定期向国会报告,国会在6个月以后必须审议是否终止紧急状态。 根据我国宪法的规定,是否进入紧急状态,根据紧急状态类型的不同,分别由全国人大、全国人大常委会及国务院来决定:(1)全国人大决定战争与和平的问题;全国人大常委会有权决定全国总动员或者局部动员,有权决定全国或个别省、自治区、直辖市进入紧急状态,在全国人大闭会期间,如果遇到国家遭受武装侵犯或必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况,有权决定战争状态的宣 布。(2)国务院有权决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。 (3)国家主席无权决定进入紧急状态,而只能根据全国人大或者其常委会的决定,宣布进入紧急状态,宣布战争状态,发布动员令。 至于是否终止紧急状态,议会和行政首脑一般都可以决定,但议会拥有最终决定权。 四、紧急状态的持续时间 不同国家关于紧急状态的期限的规定是各不相同的。法国1955年4月3日的《紧急状态法》规定,非经法律批准,紧急状态期限不得超过12天。这个就是兼顾行政紧急权力的效率和立法机关维护的法治。 美国的紧急状态持续时间为1年以下,具体时间由总统和国会决定:行政机关为应付紧急状态的全部开支,必须在宣布紧急状态后的每6个月后的90天内向国会报告;国会必须在进入紧急状态6个月后审议是否应终止紧急状态,紧急状态在宣布一周年之后自动终止。 五、行政紧急权力:行政机关可以采取的措施 紧急权力在美国也是一个有争议的问题。美国总统认为紧急状态权力是一种行政特权。“危机只产生必要的权力,而不产生无限制的权力。总统只能在国会和法院的监督下行使紧急权力。” 在紧急状态下,行政机关所享有的权力的大小,取决于紧急状态的紧迫程度。一般而言,在紧急状态下,行政机关在紧急情况所需要的限度内有权采取一些针对人身、财产或通讯的措施。 六、紧急状态的底线:不得克减的基本权利 政府为消除紧急状态,有必要行使非常性的紧急状态权力,从而对公民的基本权利施加比平时更多的限制,但政府的紧急状态权力也并非可以毫无限制地中止公民的基本权利和自由。 根据《公民权利和政治权利国际公约》第4条: (1)即使在社会紧急状态威胁到国家生存的情况下,国家也不得剥夺公民的生命权; (2)不得对公民施加酷刑或施以残忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罚、不得强制公民作为医药或科学试验的对象; (3)除依法被判处苦役监禁外不得强迫役使公民; (4)不得使公民仅因无力履行约定义务而被监禁; (5)不得采取事后法(法律不得溯及既往); (6)不得在任何地方否认公民在法律前的人格; (7)不得克减政府在保障公民的思想、良心和宗教自由方面的义务。 七、紧急状态立法 《中华人民共和国突发事件应对法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007年8月30日通过,自2007年11月1日起施行。 而我国的“紧急状态法”也正在全国人大常委会的起草和审议过程中。 八、行政紧急权力的相关案例 在美国宪政史上,“钢铁公司占领案”具有较高的地位。在多数美国宪法学(尤其是宪法史)著作中,这个案例是不可缺少的。联邦最高法院在该案的判决中清晰地论证了三权分立和制衡这一美国建国即已确立的,并在两百年间逐渐由众多国会立法和法院判例完善起来的宪政基本原则,且详细阐释了对紧急状态和行政紧急权力问题的意见。 (一)美国“钢铁公司占领案”的背景与概况 1950年朝鲜战争爆发,美国陷入了一场旷日持久的惨烈战争。就在战争激烈进行过程中的1952年4月,经过几个月的调解,美国钢铁行业的工会与资方的谈判最终破裂,工会宣布它准备从4月9日中午12点开始,发动一场全国性的钢铁行业大罢工,以此向公司管理层施加压力。在这种情况下,美国总统杜鲁门(H. Truman)为了保证作为重要战略物资的钢铁的连续供应和其价格的稳定,在罢工开始前的4月8日下达行政命令,动用军事力量占领并运作无法达成集体劳资协议的钢铁公司的厂房和设备。次日,杜鲁门总统致函国会通报了他的决定, 12天后再次报告。国会没有作出任何反应。 这些钢铁公司的所有者在抗议中服从了商业部长的命令,并向联邦地方法院提起诉讼,认为总统的行政命令缺乏法律基础,实质上是行使了国会的立法权力,其所运用的行政紧急权力侵犯了私人财产权。最终,联邦最高法院以6比3的表决结果判决,政府必须立即停止对钢铁公司的占领。 (二)总统的行政命令和行政部门的观点 在预定的全国钢铁业大罢工前,美国总统杜鲁门发布了10340号行政命令,占领并运作钢铁公司的厂房和设备。在这个命令中,总统表明了行政部门的行为依据:根据美国宪法第二条赋予总统的最高行政权和合众国武装部队总司令的身份,总统有权根据行政职权下令占领并以联邦政府的名义经营这些钢铁公司。 在联邦法院的审理程序中,司法部副部长作为总统的律师出席了法庭诉讼,为总统的行为辩解,阐释了行政部门在本案中的理由和见解。除上述在总统命令中已经表明的理由外,总统律师主要强调了这样的意见,即总统具有广泛的紧急状态权力。 (三)限制行政紧急权力的理论和意见 主张和赞同限制总统的行政紧急权力的理论依据主要有以下几个方面: 第一,法院有权受理对行政紧急权力的质疑和挑战,如此才能对总统的命令进行司法审查,从而才可能制约行政部门的紧急权力。最高法院可以审查,并从而制约总统的紧急权力。 第二,行政紧急权力不具有超越宪法的性质,总统的行政特权必须得到宪法的明确授权,并在宪政框架内运作。 第三,美国“三权分立”的政府结构要求总统不得超越其职权范围,行使属于国会专有的立法权限或者超越国会法律的授权,并且应当遵循国会的立法意图。 因此,只有在得到国会的同意后,总统才具有占领私人财产的紧急权力。由于在西方法治发达国家,财产权被视为公民个人或私人组织最重要的,并且是针对国家公权力的权利,因此国会的这一要求是极其严格的。 [小结] 1、行政机关的组织原则:民主原则、法治原则、行政机关系统内部实行分权制衡、相容或不相容的原则、禁止兼职和从事营业活动的原则、行政机关成员必须为文职而非军职的原则、实行行政首脑负责制的原则。 2、[本章重点]西方国家的组织形式:总统制、内阁制、委员会制、双元首制。 3、中国行政机关的职权:国家主席、国务院、中央军委、地方各级人民政府的职权 4、任期:我国国家主席、中央军委、国务院每届都是任期5年,与全国人大任期相同。国家主席、副主席,国务院总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。 5、议会对行政机关的监督:美国的“弹劾”制、中国的罢免制度。 6、常态下行政机关的权力:是指行政机关迫使人们遵守法律的权力,是行政机关在对公共事务进行管理过程中,依法对被管理者作出的直接或间接影响其权利和义务的决定,或者对被管理者权利的行使和义务的履行情况进行监督检查的权力。特征:行政权所影响的领域和对象具有广泛性、行政权行使过程具有不平等性、行政权的行使具有主动性、行政权的行使具有强制性、行政权追求的首要价值是效率。 7、行政机关的多重角色:国家元首、行政首脑/政府首脑、政党领袖、武装部队总司令、外交首脑、职位分配者、主要立法者。 8、紧急状态的概念:一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势,影响全体公民,并对整个社会的正常生活构成威胁。 9、宣布与终止:根据我国宪法的规定,是否进入紧急状态,根据紧急状态类型的不同,分别由全国人大、全国人大常委会及国务院来决定:(1)全国人大决定战争与和平的问题;全国人大常委会有权决定全国总动员或者局部动员,有权决定全国或个别省、自治区、直辖市进入紧急状态,在全国人大闭会期间,如果遇到国家遭受武装侵犯或必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况,有权决定战争状态的宣布。(2)国务院有权决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。(3)国家主席无权决定进入紧急状态,而只能根据全国人大或者其常委会的决定,宣布进入紧急状态,宣布战争状态,发布动员令。 10、[本章重点]紧急状态的底线:不得克减的基本权利:(1)即使在社会紧急状态威胁到国家生存的情况下,国家也不得剥夺公民的生命权;(2)不得对公民施加酷刑或施以残忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罚、不得强制公民作为医药或科学试验的对象;(3)除依法被判处苦役监禁外不得强迫役使公民;(4)不得使公民仅因无力履行约定义务而被监禁;(5)不得采取事后法(法律不得溯及既往);(6)不得在任何地方否认公民在法律前的人格;(7)不得克减政府在保障公民的思想、良心和宗教自由方面的义务。