工伤保险论文

浅谈建筑行业农民工的工伤保险中存在的问题 姓名:赵迪班级:055081 学号:20081001667 摘要:建筑业是国民经济的支柱产业,就业容量大,产业关联度高,全社会50%以上固定资产投资要通过建筑业才能形成新的生产能力或使用价值,建筑业增加值约占国内生产总值的7%。然而建筑行业从业人员的工伤保险结构比例恰恰与从业人员结构相反。占从业人员大部分的农民工,只有很少的比例参加了社会保险,参加工伤保险的比例更低。本文就此问题展开一系列的讨论。 关键词:工伤保险农民工伤害 1国内外的研究现状 工伤保险作为工业化发展的直接产物和现代社会保险制度的重要内容,至今己有一百多年的历史。19世纪后期,由于现代工业的发展导致工伤事故日益增多,英国、德国、法国等工业化较早的国家相继以法律的形式规定雇主要为受职业伤害的工人支付补偿金,强制雇主负责工伤赔偿。其中1877年美国麻省颁布的《雇主责任法》首次要求公司对职业伤害进行赔偿。1884年德国政府颁布了世界上第一个工伤保险社会统筹的法律,即《工人灾害补偿法》,该法律规定由政府成立专门管理机构,统筹组织工人补偿事务,建立工伤社会保险基金,担负支付工伤费用。目前,世界上绝大多数国家已步入工业化时代,工伤保险的发展在近些年得到了更为广泛的关注,在全球近200个国家和地区中,有172个国家建立了社会保障制度。其中,建立工伤保险项目的有164个国家,其他30多个国家也有与工伤事故相关的立法。各国工伤保险的主要模式有雇主责任保险、工伤社会保险、以及上述两种形式并存。E·S·麦克而森提出预防、赔偿、康复三位一体工伤保险运作机制。这种机制也包括关于建筑工人工伤保险的一些规定。国外大部分国家设立工伤保险机构,开展工伤保险赔偿、事故预防和职业康复工作石注重事故预防是现代工伤保险的主要特征。工伤预防也越来越引起更多国家的重视。在工伤预防方面,美国保险学家米勒在扩大参保人范围、改革管理机构和完善费率机制三方面进行研究。 哈佛大学鲍尔和布朗教授提出工伤保险参保对象的范围逐渐扩大,从工业领薪者到商业领薪者,再到非工商业领薪者,直至非领薪者。该制度的变迁反映了工伤保险的发展趋势,即制度保障的对象由危险职业劳动者、重体力劳动者到一般体力劳动者,进而是非体力劳动者,再至非劳动者。这是从特殊到一般,从小范围到普遍性的制度变迁,是社会发展和进步的要求,可以使更多的人的社会权利得到有效保障。在管理机构改革方面,倾向于学习德国模式,引入社会自治机构参与工伤保险的经办,该模式有明显的制度优势。一方面,它能够调动参保人、雇主的参与积极性,并实现双方利益的平衡;另一方面,它能在一定程度上避免国家办理的低效率。工伤保险制度比较成熟的德国,于1984年颁布了世界上第一部工伤保险法律制度,即《工伤保险法》,规定由政府成立专门的管理机构统筹组织工伤补偿事务、建立工伤保险基金。德国至今在不同行业建立了36个同业工伤事故保险协会。在同行业保险协会内部任命了1250名劳动监察员,其职责大致相同于劳工部的安全监察员,既负责伤亡事故的调查处理和办理赔付,也负责所辖范围内企业日常性监督检查、提供安全生产政策、技术等方面 的咨询和指导〔创。保险机构面向企业所做的工作,完全是以防范事故、服务企业安全生产为工作的出发点和落脚点,因此也更易于被企业接受。而其独特的经济手段和约束机制,又是一般的监管监察行政执法工作所无法代替的。在费率机制改革方面,有完全围绕风险大小、按照一体式差别费率和浮动费率征缴工伤保险费,不考虑企业规模,德国哈利詹姆波特提出了把企业事故、职业病的多少及其损失同企业的缴费紧密联系起来,较彻底地运用了以责任控制风险的精神,能够较好地促使各类企业采取积极措施,预防事故和职业病的发生。但是上述模式大一统的做法给德国法律制度的履行带来了难度,影响了制度效率。 法国在大型企业中运用企业浮动费率,在中小企业中运用行业浮动费率。该模式考虑了不同企业之间制度实施的不同难度,但是“风险与责任统一”的精神只在大企业中较好的得到体现,在中小企业未能得到充分反映,难以有效调动中小企业特别是风险等级比较高的中小企业预防风险的积极性,留下了较大的风险隐患。 最近十多年来农民工一直是一个备受关注的群体,农民工问题成为社会各界关注的热点和焦点;随着社会经济的逐步发展,人们对生活质量要求的提高,对社会保障的要求也就越来越强烈,对有关社会保障制度中工伤保险的关注也越来越多。对于这两个方面的问题,学术界已经做了许多的调查研究,进行了深刻探讨和详细研究,取得了不少研究成果,并向政府提出了各种政策建议,产生了一定的实践效应。 2农民工工伤保险的界定及问题 2.1工伤保险的定义 对于工伤保险的含义,不同的国家有着不同的定义。通常经济相对发达的西方福利国家对工伤保险的定义范围较为广泛,不仅包括工伤补偿,而且包括工伤预防、职业康复等方面;而经济发展水平相对较低的国家对工伤保险的定义范围则较为狭窄,大多仅指工伤补偿。我国学者认为,工伤保险又称为职业伤害保险,是劳动者因在生产、工作过程中发生意外事故(或接触职业伤害因素)而负伤(或患职业病)、致残、死亡时,由国家和社会为劳动者本人或其供养亲属提供物质帮助和经济补偿。洲工伤保险是社会保险体系的一个重要分支,它是对法定范围内的劳动者因工业伤害导致的直接经济损失进行赔偿,包括工伤补偿、工伤预防和职业康复。 我国《工伤保险条例》明确定义了工伤保险的含义:“工伤保险是社会保险的一个组成部分。它通过社会统筹,建立工伤保险基金,对保险范围内的劳动者因在生产经营活动中所发生的或在某些规定情况下,遭受意外伤害、职业病以及因这两种情况造成死亡,在劳动者暂时或永久丧失劳动能力时,劳动者或其遗属能够从国家、社会得到的必要物质补偿,以保障劳动者或其遗属的基本生活,以及为受伤劳动者提供必要的医疗救治和康复服务。工伤保险是社会保障制度的重要组成部分,也是建立独立于企事业单位之外的社会保障体系的基本制度之一。” 2.2农民工工伤保险的界定 从我们对工伤保险概念的界定中可知,农民工工伤保险是指农民工在生产劳动或在规定的某些特殊情况下所遭受的意外伤害、职业病,以及因这两种情况造成的死亡、暂时或永久丧失劳动能力时,农民工及其遗属能够从国家、社会得到的必要的物质补偿,以及为受工伤农民工提供必要的医疗救治和康复服务。 2.3农民工工伤保险局面 目前,我国的工伤保险制度仍旧偏重待遇的处理(即工伤补偿),虽然国家有关部门己提出要紧抓工伤预防工作,但立法对预防和康复没做出特别的要求,在工伤预防、职业康复上面投入也很少,而这一点在农民工身上体现得尤为明显。现行制度没有就职业康复问题做出较为完善的规定,使得职业康复问题处于一种“上无政策、下无对策”的尴尬局面,对于农民工这一弱势群体来说,一般发生工伤事故后都享受不到等同于城镇职工的工伤补偿待遇,用人单位大多通过与农民工协商而“私了”解决问题,根本就谈不上医疗及职业康复。这样从发生工伤事故到农民工带伤回乡,本应由国家及社会承担的工伤损失由农民工自身全部承担下来,这使得法律意义及政府职能处于一种被隔断的真空状态。 其二,农民工发生工伤事故,由于享受不到工伤保险待遇,其最初的治疗费用有的需由个人全部负担。而雇主为了逃避损失,普遍借口没有签定劳动合同或指责农民工个人原因导致工伤事故而拒绝支付医疗费,这便导致农民工没钱看病的局面,缺少完善的赔偿机制。 其三,没有设立专门的工伤医院或工伤治疗及康复机构,农民工受了工伤伤害,只有到普通医院进行治疗,即使有钱负担各种费用,法律对其的工伤认定也存在着留白,这就进一步导致其无法进行其后的职业康复。而职业康复是关乎其能否恢复劳动能力,垂新就业的关键,单纯的工伤治疗恢义的是其身体技能,而其劳动能力的恢复才是工伤保险制度设计的最终目的所在。农民工受工伤后,如果不能恢复劳动能力继续工作,则必然导致其生活陷入困境,这可能进一步加重农村合作医疗的基金负担。 2.4工伤保险制度的立法层次低 《工伤保险条例》是目前我国工伤保险工作开展和进行的最为重要的法律依据,它的法律约束能力直接影响到工伤保险的实施和发展。然而,《工伤保险条例))只是行政法规,立法层次较低,约束能力相对较弱,以至于即使《工伤保险条例》己经对某些方面做出了具体的规定,而在实践中却难以实现;一旦出现不遵循条例的违规行为,处罚的力度也不强。例如我国工伤保险制度规定实施全国统一的强制性工伤保险,然而实际情况却不容乐观,成了事实上的自愿性的工伤保险。过低的立法层次,使得现行的工伤保险制度远远不能满足我国经济发展的需要。以广州市一政策为例,广州市根据国家《工伤保险条例》的要求,在2007年10月17日市劳动保障局与市建委联合印发《广州市建筑施工企业农民工先行参加工伤保险的通知》(穗劳伤(2007)3号),从2007年n月1日起,建筑施工企业将按该通知规定,为农民工参加工伤保险并享受工伤保险待遇。这一举措在一定程度上增加了建筑行业农民工工伤保险的参保率,但很多建筑企业采取各种方式来逃避工伤保险,致使建筑行业农民工工伤保险的参保率低。 2.5工伤认定争议较多 工伤认定是劳动者享受工伤待遇的前提,也是劳动者关心的焦点问题,包括对工伤事故和职业病的认定。制定科学合理的工伤认定标准和程序不仅可以保障劳动者的合法权益,维护社会的稳定,而且也可以促进企业的安全发展,保障企业的利益,提高企业参保的积极性。然而实践表明,并未取得预期的效果,工伤认定争议较多。 2.6工伤保险的待遇制定不完善 工伤保险制度的本质就是要保障工伤职工的基本生活水平,工伤保险待遇是工伤劳动者用以维持工伤后生活的重要的经济来源,工伤保险待遇制定的完善与否 不仅关系到工伤职工个人和家庭的生活水平、生存能力,也关系着社会的稳定。建筑行业工伤保险待遇的制定还不完善;有诸多问题有待解决江伤待遇标准总体较低,难以满足工伤职工的需求;某些工伤事故发生后待遇水平较高,容易使其他工伤职工产生不公平心理,例如在上下班途中发生工伤事故,工伤认定后,工伤职工不仅享受民事赔偿而且享受工伤待遇,即民事赔偿与工伤保险双重待遇;《工伤保险条例》实施以前也有许多工伤事件发生,而条例没有制定关于老工伤问题具体处理的办法和原则,许多老工伤人员的待遇与条例实施后的工伤待遇相比往往较低,且大部分没有纳入社会统筹,是由所在单位负责支付,有的由于不同企业政策和效益不同,待遇高低也不同,有的则长期难以落实:等等。 2.7工伤保险基金缺乏科学的运营和增值机制 工伤保险基金是由社会保险经办机构或税务机构通过各种方式征集而来,用于工伤保险开支的专项资金。按照《工伤保险条例》的规定,工伤保险基金由以下三部分组成:用人单位缴纳的保险费、工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金。稳定的工伤保险基金能够保障劳动者及其供养亲属的基本权利,即使获得足够的工伤补偿和抚恤;分担发生工伤事故的用人单位的负担,使之不至于因工伤赔付过多而陷入困境。然而,由现状来看,目前我国工伤保险基金的运营管理不够合理、科学。虽然工伤保险基金的征收和支出金额逐年增长,支出占收入比例基本维持在51%至72%之间,但支出的增长速度却小于收入的增长速度;造成每年工伤保险基金都有大量结余,且呈现逐年上升的趋势的现象;其次,工伤保险基金支出不合理,尽管相关法规规定了工伤保险基金支出中工伤预防和工伤康复的比例,而实践工作中难以实现,显示出目前我国工伤保险制度“重待遇,轻预防”的缺点;再次,工伤保险基金的筹集原则是“以支定收”,这对于工伤保险待遇的短期支付是较为适用的,但对于长期支付则面临着工伤保险基金的保值、增值问题。 3建筑行业农民工工伤保险存在的问题的原因分析 3.1我国工伤保险相关规定对违法条例的行为处罚力度不够 一方面,我国《工伤保险条例》本来立法层次不够,法律约束力不够强:另一方面,条例本身对处罚的规定有不合理处,处罚的力度相对较小。企业为员工缴纳工伤保险费是企业的法定义务,对不履行这项法定义务的行为应当给予严厉的处罚,例如香港特别行政区实行的工伤保险制度规定:不按法规缴纳工伤保险费的企业主将被拘留6个月并处以10万元的罚款,如此强的处罚力度对工伤保险的实施起到了较好的推动作用。而我国《工伤保险条例》只在第五十八条规定“用人单位瞒报工资总额或者职工人数的,由劳动保障行政部门责令改正,并处瞒报工资数额1倍以上3倍以下的罚款。”第六十条规定“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的,由劳动保障行政部门责令改正;未参加工伤保险期间用人单位职工发生工伤的,由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用。”由以上两条可以看出不仅规定处罚的力度小,而且规定本身具有一定的不合理性:如果是行业风险系数低的企业宁愿不缴纳工伤保险,因为不缴纳只是“责令整改”,而如果缴纳不足,不仅要“整改”,而且还要处以“瞒报工资数额1倍以上3倍以下的罚款”,此种不够合理的规定,显然不利于提高企业缴纳工伤保险的积极性。 3.2工伤鉴定标准粗略和相关条款不合理 建筑行业工伤鉴定采取的标准的是经验主义罗列式,制定了7种应当认定为工伤、3种视同为工伤和3种不能认定或视同为工伤的情形。尽管明确规定了具体情形,但在实际工作中可以发现,许多规定界限较为模糊,没有规定具体的细则,容易造成认识上的偏差。例如《工伤保险条例》中第十四条规定“在上下班途中,受到机动车事故伤害的”应当认定为工伤,但在上下班途中由于危险的不确定性,也有可能受到非机动车的伤害,如近年来流行的电动车、助力车等也有制造交通事故、造成人员伤害的可能受到非机动车的伤害,此外“上下班途中”,对于上下班的路线也没有具体的细则规定,如在上下班途中因为需要而绕路或下班的目的地不是自己家而是到亲戚朋友家,一旦发生交通事故是否应认定为工伤较容易引起争议。 工伤认定申请的相关条款制定不合理。《工伤保险条例》第十七条规定“所在单位应当自事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起30日内,向统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请”,“用人单位未按前款规定提出工伤认定申请的,工伤职工或者其直系亲属、工会组织在事故伤害发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起1年内,可以直接向用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门提出工伤认定申请。”即如果用人单位未按规定提出认定申请,而职工本身也未在l年内提出申请,工伤认定申请将不被受理,造成的结果是工伤职工承担后果。而事实上用人单位提出工伤认定申请是用人单位的义务,由于申请时效过期而导致的后果应当由用人单位承担,或者由工伤保险相关机构协助工伤职工进行解决。劳动关系难以确认。工伤保险制度的适应范围是对存在劳动关系的劳动者,劳动关系的确认是进行工伤鉴定的前提。而实际情况是许多工伤事故发生后,在提出工伤认定申请时,劳动关系难以确认。由于我国的劳动力市场是供大于求,而且用工形式较为复杂,非法用工、没有签订劳动合同的现象较为普遍,尤其在许多高危行业如建筑业等,其基层从业人员多是农村进城务工人员,许多人没有基本的法律常识或是被逼无奈签订“霸王合同’,一旦发生工伤事故,没有签汀劳动合同的劳动者就没有办法出示能够证明事实劳动关系的证据,导致由于不能确认劳动关系而无法进行工伤认定。 3.3工伤待遇制度存在缺陷 一是没有明确建筑行业工伤待遇和民事赔偿的关系。国际上对于这种关系通常有四种规定:第一种是工伤保险取代民事赔偿;第二种是由职工自主选择;第三种是两者兼得;第四种是相互补充。劳动部在1996年颁布的《企业职工工伤保险试行办法》中明确规定在由交通事故引起的工伤中,工伤保险待遇和民事赔偿不能兼得。而《工伤保险条例》并未对此做出明确规定,使得这类案件的处理较易引起争议。 二是建筑行业工伤保险待遇制定标准相对苛刻。例如条例规定一次性工亡补助金的标准为招个月至60个月的统筹地区上年度职工月平均工资。在工亡事故中许多发生在危险系数较高的采矿业、建筑业,而从事这些高危行业的大多农村务工人员,据相关数据统计,他们年龄大多在30岁左右,多为青年、壮年,是家中唯一的劳动力或者唯一的经济来源,因此工亡事故的发生不仅仅是个生命的逝去,更甚者是一个家庭的灭顶之灾。多数情况下,上限为5年的工亡补助根本无法满足工亡遗属维持基本生活的需求。 三是目前我国工伤保险待遇只规定了基本的待遇,而没有规定基本待遇以外的补充性的待遇。由于我国工伤保险待遇总体水平较低,许多劳动者在发生工伤事故后,收入减少,生活水平降低,对劳动者的工作积极性产生了不利的影响;此 外,许多老工伤问题也难以解决,老工伤不仅待遇水平低,而且由于发生年代久远,面临着举证难的问题。 4建立和完善建筑行业农民工工伤保险制度的政策建议 一,完善建筑业的意外伤害保险;二,加强政府行政主管部门的职责;三,完善相关的法律法规;四,确定建筑行业农民工工伤保险待遇;五,建立科学有效的工伤保险费率机制;六,加强对建筑行业农民工工伤保险意识的教育;七,建立建筑行业农民工工伤保险基金的征收管理; 参考文献 [1]肖连斌. 我国工伤保险制度研究. 云南大学硕士学位论文,2005 [2]章晓鼓. 社会保障:制度与比较. 上海:上海交通大学出版社,2004 [3]黄乐平. 最新工伤处理操作实务. 北京:法律出版社,2005 [4]王显政. 工伤保险与事故预防研究及实践.北京:中国劳动社会保障出版社2004 [5]张晓鹏. 广州市建筑行业农民工工伤保险研究. 西北大学硕士学位论文, 2008.