房屋征收司法强制执行种类、依据和程序

房屋征收司法强制执行种类、依据和程序 2012年4月9日，最高人民法院颁布《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问的规定》（以下简称《征收强制执行司法解释》）。该司法解释对于规范征收司法强制执行、实现公共利益、保障征收相对人合法权益起到积极推动作用。征收强制执行是指被征收人不履行市、县级人民政府依法作出的征收补偿决定规定的义务，依法申请人民法院强制其履行搬迁义务的行为。笔者在指导地方政府依法征收程序中，发现许多基层法院错误地将该司法解释以偏概全适用于所有司法强制执行，缺乏对两类诉讼法中关于强制执行的正确理解和灵活运用。事实上，征收拆迁司法强制执行的前提基础是存在有效的法律行为，诸如补偿安置协议、征收补偿决定、拆迁补偿安置裁决、限期收回土地决定等民事、行政法律行为。本文结合司法强制执行依据的《民事诉讼法》和《行政诉讼法》规定，对司法强制执行的种类、依据和程序进行归纳，防止少数基层法院不作为、对政府依法征收缺乏强制力保障起到理论上的防范作用。 一、司法强制执行的法定条件 根据《征收》的规定，司法强制拆迁，都必须具备四个法定条件： 1、先行给付补偿或推定给付补偿 申请人必须对被征收人给予货币补偿或者提供征收安置用房、周转用房，被征收人拒绝接受的，申请人可以将补偿金专户存储，以保证被征收人及时获得权利补救。 2、强制执行前的证据保全 实施强制执行前，申请人应向公证机关申请办理被拆除房屋有关事项的证据保全。证据保全的目的是使能证明被拆除房屋基本情况的原始证据不致因时过境迁而消灭或遭到破坏，事后一旦发生纠纷也有法定证据可查。同时也是为了解决在行政诉讼中被告承担举证责任的问题。为此，《司法部房屋拆迁证据保全公证细则》规定，实施强制拆迁房屋证据保全时，公证机关应通知被征收拆迁人到场，拒不到场的，公证员应在笔录中记明；实施强制拆迁房屋中有物品的，公证员应当组织对所有物品逐一核对、清点、登记、分类造册。并记录上述活动的时间、地点，交两名有完全行为能力的在场人员核对后，由公证员和在场人在记录上签名。被拆迁人拒绝签名的，公证员应在记录中记明；物品清点登记后，凡不能立即交与被拆迁人接受的，公证员要监督拆迁人将物品存放在其提供的仓库中妥善保管，并对物品挂签标码，丢失损坏的，仓库保管人应承担赔偿责任；申请人应制作通知书，通知当事人在一定期限内领取物品。逾期不领的，公证处可以接受申请人的提存申请，办理提存。实践中，一些公证机关不愿意介入拆迁事务，这是不履行职责的表现，司法行政管理机关可以责令其依法公证或者证据保全。 3、强制执行必须存在具有执行内容的执行依据 强制执行依据包括补偿安置协议、补偿安置裁决、征收补偿安置决定、责令限期收回土地决定、判决书等法律文书。上述行为具有执行力，通过人民法院强制执行以实现其执行力。 4、签发公告 强制执行应当有一套完善的执行程序，一般情况下，对被征收人实施强制拆迁时，应当由人民法院院长签发公告，留够一定的主动搬迁期限，通知被执行人主动履行搬迁义务，逾期仍不履行的，由人民（或司法）警察将被征收人强制带离，由公证人员进行证据保全，由执行人员强制将房屋内的财物运至指定处所并妥善保管。强制搬迁时，被执行人所在单位和房屋所在地的基层组织，应当根据人民政府或人民法院的通知，派人协助执行。被执行人应当到场，拒不到场的，不影响法院强制执行。运至指定处所的财物，交给被执行人接收，被执行人拒绝接收的由负责执行的人民法院妥善保管，未妥善保管造成损失的，由负责执行的人民法院承担赔偿责任。强制执行过程和搬迁的财物，执行机关应当记入笔录，由执行人员、被执行人员以及其他在场人员签名或盖章，经过强制执行腾出的房屋交拆除公司强制拆除。其中，前三个条件是强制执行的基本条件。 二、依照《民事诉讼法》的司法强制拆迁 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收条例》）规定，签订补偿安置协议后，被征收人、搬迁人、被拆迁人或者房屋承租人在约定搬迁期限内拒绝搬迁的，协议主体可以依法向人民法院起诉。补偿安置协议是约定征收拆迁当事人之间民事权利与义务关系的，适用《民法通则》和《合同法》等法律。依法成立的征收拆迁补偿安置协议，对当事人具有法律约束力。当事人一方不履行协议或者履行协议不符合约定的，应当按照《合同法》的规定，承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。因此，征收拆迁补偿安置协议订立后，被征收人、搬迁人、被拆迁人或者房屋承租人在约定的搬迁期限内拒绝搬迁的，作为合同纠纷，当事人通过依法向人民法院提起民事诉讼，民事诉讼期间，当事人可以依法申请人民法院先予执行。 1、人民法院可以受理先予执行 诉讼期间申请诉讼中先予执行的，人民法院可以受理。根据《民事诉讼法》第97条，人民法院先予执行的情形是：追索赡养费、抚养费、抚育费、抚恤金、医疗费、劳动报酬和情况紧急需要先予执行的。根据《征收条例》的规定，征收补偿采取就近安置的原则，大多数属于“回迁”安置，由于少数“钉子户”的 “维权”，致使安置房屋无法开工建设，众多的被征收人回迁的愿望无法实现，特别是北方地区施工期限极短，可以理解为“情况紧急需要先予执行”根据《民事诉讼法》规定，民事诉讼中先予执行的内部分工与流程为：（1）作为民事案件立案——已经签订补偿安置协议；（2）立案庭立案；（3）民事审判庭作出裁定；（4）执行局强制执行。该类强制执行只能以法院作为强制执行主体、相关部门配合，不能移送政府强制执行。适用《民事诉讼法》，不适用《行政诉讼法》和《征收强制执行司法解释》） 对于属于公共利益性质的征收，可以先予执行，根据《民事诉讼法》的规定，对因紧急情况需要先予执行的案件，根据当事人的申请，可以裁定先予执行。人民法院裁定先予执行的，应当符合两个条件：一是当事人之间权利义务关系明确，不先予执行将严重影响申请人的生活或者生产经营的；二是被申请人有履行能力。人民法院可以责令申请人提供担保，申请人不提供担保的，驳回申请。申请人败诉的，应当赔偿被申请人或者案外人因先予执行遭受的财产损失；当事人对先予执行的裁定不服的，可以申请复议一次，复议期间不停止裁定的执行。已经订立征收补偿安置协议，且已经落实补偿安置协议内容或者准备补偿款的，被征收人在搬迁期限内拒绝搬迁的，符合《民事诉讼法》关于先予执行的两个条件: 其一，征收当事人之间已经订立拆迁补偿安置协议，权利义务关系明确，被征收人或者房屋承租人拒绝在征收补偿安置协议规定的搬迁期限内搬迁，不仅严重影响建设项目的顺利进行，对公共利益的实现造成严重影响，而且可能影响到其他广大被征收人的合法权益，比如因为“钉子户”不搬，回迁的安置房不能如期建成，广大被征收人不能如期还迁，过渡期过长，严重影响被征收人正常的生活、学习和工作。 其二，被征收人有履行协议，按期搬迁的能力。因为根据征收补偿安置协议，征收补偿部门需要对被征收人给予货币补偿或者提供安置用房、周转用房。既然当事人之间曾经达成过协议，说明征收补偿部门提供的补偿安置是可以解决被征收人新的住房问题的，被申请人有能力搬走。因此，诉讼期间，征收补偿部门可以依法申请人民法院先予执行。 在诉讼期间，征收补偿安置协议是否有效还处于不确定状态，如果经人民法院审查，征收补偿安置协议有明显违法或违反政策之处，先予执行将会给被征收人造成经济损失。根据《民事诉讼法》的规定，征收补偿部门在申请人民法院先予执行时应当提供补偿安置资金或者安置用房，无需提供担保。一旦申请人败诉，应当赔偿被申请人因先予执行遭受的财产损失，对这种损失的数额发生争议的，由人民法院通过民事判决确定。人民法院对待征收的诉讼中先予执行采取谨慎的态度，在确保已经给付补偿、补偿安置协议合法有效而且属于公益拆迁的情况下，先予强制拆迁才是可以的。 2、民事判决生效后强制执行 征收补偿安置协议诉至人民法院后，法院作出生效民事判决，对补偿安置协议的效力予以确认。此时，申请人民法院强制执行即强制执行法院生效判决。法院立案庭立案后，执行局作出执行裁定，执行局负责强制执行，不能委托政府强制执行，既是《民事诉讼法》赋予的权力，也是其义务。 三、依照《行政诉讼法》的司法强制执行 具体行政行为一经作出即具有执行力，这种执行力的实现有三个途径：一是行政相对人自愿履行；二是具有执行权的行政机关依法强制执行；三是申请人民法院非诉执行。上述三个途径实现的条件有所不同：第一个途径是在行政行为作出之后的任何时间行政相对人的自愿履行都能实现行政行为的执行力；第二个途径是在法律行政法规明确授权且超出法定的时间后的情况下，才能强制执行；第三个途径是当事人不起诉且已经超过起诉期限的情况下，人民法院才可以受理拆迁的非诉执行。拆迁人已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止人民政府组织的强制拆迁。 1、诉讼中先予执行 在征收中，经常会遇到一些对补偿安置提出过高要求的“钉子户”，致使征收工作无法顺利进行，严重影响建设项目的实施。根据《行政诉讼法》规定，为了保证征收工作顺利进行，当事人可以就征收补偿决定向人民法院提起行政诉讼的同时，在诉讼期间不停止征收的执行，即尽管被征收人因对征收补偿安置决定有异议而正在诉讼过程中，但并不影响对仍没达成协议的该房屋按照决定规定的搬迁期限进行搬迁的执行。这符合《行政诉讼法》第四十四条的规定，即除特殊情形外，诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。补偿安置决定不执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失，诉讼期间人民法院先予强制执行，符合最高人民法院有关司法解释的规定，但是最高人民法院要求各级人民法院原则上不受理诉讼中先予执行申请。但是对于涉及抢险、救灾、安置房建设或者国家重大建设项目的，同时具备强制执行的两个基本条件的，人民法院可以先予执行。诉讼中先予执行应当注意以下问题：（1）已经提起了行政诉讼；（2）立案庭立案；（3）行政审判庭作出执行裁定；（4）执行局执行。不能委托政府强制执行。 2、非诉执行 在既定的时间内无法达成协议，人民政府应当及时作出征收补偿决定，被征收人在法定的起诉期限内不起诉又不履行搬迁义务的，人民政府应当依法向人民法院申请强制执行。湖南株洲法院强制执行发生自焚事件，法院诚惶诚恐，2011年5月15日最高人民法院下发法明传（2011）327号《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》（以下简称《紧急通知》）要求，依法慎重处理好每一起强制执行案件，坚决反对和抵制以“服务大局”为名、行危害大局之实的一切错误观点和行为，坚决防止因强制执行违法或不当而导致矛盾激化、引发恶性事件。迫于信访的压力，一些地院对于正当合法的征收强制执行申请也不受理，以向上级法院请示为由进行推诿和“打太极”。2012年4月9日，最高人民法院颁布《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《征收执行司法解释》）。该司法解释对于规范征收司法强制执行、实现公共利益、保障征收相对人合法权益，特别是澄清《紧急通知》某种程度上产生的负面影响起到正本清源的作用。 人民法院在强制拆迁中也存在某些不履行法定职责问题。对于非诉执行，人民法院没有选择权，符合《征收执行司法解释》受理条件的，人民法院应当及时作出准予执行裁定后，就应当坚决执行。非诉执行应当注意以下问题：（1）起诉期限届满；（2）具备执行条件的，立案庭应当在5日内立案；（3）根据《行政强制法》规定，具备执行条件的，行政审判庭应当在7日内作出准予执行裁定；（4）执行局通过司法拘留强制执行，也可以由作出征收补偿决定的人民政府强制执行。 3、行政判决生效后强制执行 征收补偿决定诉至法院后，法院依法作出维持补偿决定的判决，而后的强制执行的是法院生效判决。该类强制执行适用《行政诉讼法》和《民事诉讼法》，不适用《紧急通知》，也不适用《征收执行司法解释》。具体程序和分工如下：（1）立案庭立案，无需报上级法院同意或批准；（2）执行局作出执行裁定；（3）执行局可以通过司法拘留也可组织强制执行执行，不宜由政府强制执行，可以由政府有关部门配合。 综上，司法强制执行包括两类五种，具体适用不同法律依据，具体程序及内部分工存在差异，不能断章取义、以偏概全，法院对于合法的征收应当支持，对于违法的征收应当监督，既不能以“服务大局”为名盲目服从，也不能以向上级请示为由“打太极”，发挥监督支持的双重功能，为社会稳定、社会进步、公平正义给力。