英国的行政改革：从撒切尔夫人到梅杰政府

英国的行政改革：从撒切尔夫人到梅杰政府 英国是一个重视行政管理的国家，也是进行行政管理改革最早的国家之一。英国行政改革最有影响的有三次：1985年的诺斯科特·C·屈维廉提出的文官与行政改革，1968年富尔顿提出的行政改革和1979年以来的撒切尔-梅杰的行政改革。1979年以来，英国经历了撒切尔和梅杰两届保守党政府内阁。这两届政府在进行经济改革的同时，在行政改革方面提出了一系列重大措施，取得了显著成效，从而不但给英国带来了新的行政文化，也对世界其他国家的行政改革产生了一定影响。   一、近15年来英国行政改革的基本思路   英国的行政改革的基本思路是使政府的工作更加适应公众的要求。   首先，行政改革更加重视节约纳税人税金和使用效益。为此政府提出了两项措施：进行效率审查，大力精减人员与机构，在5年内将文官人数削减20%；进行财务管理改革制订更加严格的资源（人力、财力、物力）使用的审核与控制。   其次，重新审查政府的职能。撒切尔夫人向政府问道：政府所有部门的职能都是必需的吗？这些职能能否由私营部门更有效地完成呢？或者政府可以更有效地执行呢？重新审查政府职能的结果，是政府不再经营或管理为数众多而庞大的国有企业。为此，撒切尔夫人发动一场大规模的私有化运动。在1979-1990年期间，政府将46%的国有企业私有化了，它们包括的行业有煤气、水、电、钢铁及其他部门。梅杰执政后又将航空、铁路、采矿、电讯等国有企业私有化。重新审查政府职能的另一个措施是制订了“改善政府管理，走向未来计划”，政府的决策职能与执行职能分离，将中央政府的一部分权力随着执行职能的下放而分散到执行机构里。   再次，重塑政府的行政文化。为了使政府工作更加符合公众的需要，撒切尔政府提出了公众是顾客、政府为顾客服务的原则，梅杰政府进一步提出了“顾客中心论”的观点。由此，政府应该抛弃墨守成规的观念，不断改进自己的服务、服务质量和服务水平。   第四，不断提高政府服务质量。为了达到提高政府服务工作质量的目的，政府专门发表了《为质量而竞争》的白皮书，规定政府的工作无论外部或内部都必须引进竞争机制，为达到更高的质量目标而竞争。1991年梅杰政府发表了《公民宪章》白皮书，要求所有政府机构都必须依照《公民宪章》中的七项原则，制订自己的行业服务宪章。公民宪章的七项原则是：   1、政府各部门必须制订其服务。如政府的医院必须制订病人特别是急诊病人就诊等待几分钟的时间，如果达不到标准，病人有权得到满意的解释，或者有权诉诸法律。铁路部门的火车正点率必须达到的百分比，如果火车误点，顾客有权及时得到退款。警察局在接到报警后，必须在几分钟到达出事地点。   2、公开性。政府公务员在执行公务时应该易于辩认。如应该佩戴易于辩认的徽标等。   3、提供良好的信息服务。政府各部门应该十分清楚人们期望所提供的服务和政府各部门能够做到的服务。   4、在尽可能的情况下，公共服务应该提供可供选择的机会。如顾客对某一服务机构或人员不满意时，他可以得到选择的机会。   5、不能歧视任何特定一类顾客，不论其种族、性别、信仰、职业、语言有何不同，政府都应该向他提供相同水准的服务。   6、政府的公共服务对于所有需要这种服务的人都应该易于得到，而无论他是残疾人、孤寡老人或住在偏僻的地方。   7、申诉必须得到反馈。如果一个人对政府某项服务不满意而投诉，他有权在规定的时间里得到解释，而且能够看到政府的失误之处得到改进。   在政府有力的推动下，政府的各行业都已制定了各自的宪章，如警察服务宪章、税务服务宪章、福利保障服务宪章等。   为了进一步改善服务质量，提高服务效率，1993年英国政府对出口企业实行了一种新的服务。具体做法是将涉及到出口管理的政府各部门审批工作集中在一起办公，实行“一条龙”服务，企业在这里可以一次办完所有手续。就象一个顾客走进一家百货商场一样，可以买到各种各样的商品。由于这种办公服务如此方便，被人们称之为“一站商店”。目前，英国政府的这种“一条龙”服务仅局限于对外出口管理方面。二、英国的机构改革   英国中央政府的机构改革主要是将政策制订与执行职能分离，建立专门的执行机构。1986年英国政府成立了由伊布斯爵士负责的专门委员会，负责对改进政府管理工作进行调查，并进行了以下几个程序的工作：   第一步，确定政府在特定时期的角色和目标。伊布斯专门委员会认为，最首要的工作是明确政府在特定时期扮演什么角色和目标是什么。这要放在特定时期社会的政治、经济和文化、国际环境的大背景中进行考察。   第二步，建立理论框架，确定政府的职能。确定政府职能的工作很复杂，因为必须有比较科学的依据。必须与政府的长期角色、目标、社会生产状况、经济发展程度、法律完善程度、公共行政管理水平、国家财务状况以及社会文明程度和国际社会相联系。   第三步，恰当区分政府的核心职能和次要职能，决策职能和执行职能。将核心职能、决策职能和监督、控制职能保留在政府的各部门内，将次要职能和执行职能转移到执行机构承担。在转移职能时，要充分考虑下列因素的制约：资源（人、财、物、力）、信息沟通机制、控制机制与力量、重复劳动、质量下降、增加腐败机会等。1988年英国政府正式批准了这个题为“改进政府管理；走向未来计划”。决定建立97个执行机构，承担中央政府的全部执行职能，截至1993年已经建立了80多个执行机构，人员占整个文官数量的46%。英国中央政府的执行机构可分为五大类别：   1、商业性执行机构，如女王陛下的文具办公室、铸币局、土地登记局等。这些机构本来就很独立，它们自己可以满足大部分经费。   2、技术类执行机构，如气象局、地图绘制局、国家会议中心等（这些部门技术性很强，不涉及政策性问题）。   3、管理类执行机构，如驾驶执照发放办公室、交通检验办公室、工商管理局、药物登记管理局等。   4、研究性质的执行机构，如政府化学品研究实验室、国防问题研究室等。   5、核心服务类执行机构，如就业管理局、福利局、监狱管理局、捐助管理局、税务局、海关等（这些机构承担着政府的一些十分重要的执行职能）。   这些执行机构的业务涉及十分广泛的领域。最小的机构是国家会议中心，只有10-20个；最大的是福利管理局，有8万名职员。所有这些执行机构都有着管理方面的共同特征。虽然它们仍保留在政府机构内，但是已经与原有部门有很大差别。与一般的政府各部内设机构不同，他们的日常工作不需要接受政府的指令。他们是在政策框架内进行日常的运作。这就要求决策者在建立机构之初必须回答一些关键问题：   ·政府使这些执行机构达到什么样的目标？   ·为使这些执行机构达到这些目标政府要划拨多少资源？   ·政府对这些执行机构的工作制订什么样的标准？   ·政府如何评估它们是否已经达到这些目标？   执行机构的首长负有完成政策框架内任务的最主要责任。在这一方面他们所处的位置与大多数文官（包括高级文官）有很大不同。他们的名字与执行机构一起向公众公布，而且议会新闻界及公众可以直接与他们联系。他们比政府里的文官要透明得多。文官是帮助部长处理事务并且始终处于幕后，光荣与惩罚都属于部长们。然而执行长官在这方面就承担了更多的责任。从行政管理的角度他们直接对所属部的部长负责，从法律方面，他们往往可以代替部长回答议会对属于他们职责范围内事情的咨询。执行机构首长在遵循文官制度基本原则前提下在人事管理如录用和辞退人员、薪级的制定和财务管理诸方面都有很大的灵活性。   这些执行机构具有几方面特点：1.在执行机构建立之前就要详细审查它的政策、目标、运行标准，这样就创造了改进政府行政管理和重要机会。2.在许多执行机构中遵循并引进了更好的财务管理方法。3.执行长官职位实行公开竞争。在97个执行长官中35人来自于文官队伍之外。因此新鲜血液注入了文官队伍的高级管理阶层之中。这些占1/3的来自外部的执行长官背景不同，他们对文官管理文化提出了新的挑战。所有执行长官依照合同进行管理。他们80%的工资是固定的，其余20%则取决于其工作绩效。合同是有时间限制的。当政府对他们的工作进行评估时，他们还要重新进行竞争其职位。4.执行机构具有明显的公司特色，更注重节约、效率、服务质量和服务内容多样化，新的管理观念与手段受到鼓励，逐步显现出与所属的政府部门不同特色的管理文化。三、将市场机制引入政府行政管理与公共服务之中   将政府某些机构和职能企业化，甚至市场化，以提高工作效率和服务质量，节约政府开支，是撒切尔夫人、梅杰政府一致追求的目标。撒切尔夫人执政时，曾经采取了多种形式的承包，对政府提供人的公共服务或政府内部的某些工作实行承包。从1990年开始，这种承包开始面向全社会，将政府过去自己直接提供的服务内容或服务项目公开在市场上招标，把服务放到外部竞争，从而提高服务质量并节约政府费用。这就是后来称之为“市场检验”。1991年政府将价值为2500万英镑的服务项目放到市场，1992-1993年放到市场上竞争的服务项目总价值达15亿英镑。其主要内容包括：信息系统及其支持系统、法律服务、管理咨询、医疗、养老金和工资发放，新闻、公关、录用与、数字调查等。   进行市场检验，首先要区别什么样的服务可以放到市场上竞争；其次要确定通过市场竞争要达到的目的；其三是制订具体的计划和程序；其四是在市场上招标，并鼓励内部机构去竞争；其五是进行评估并做出决定；其六是改进或改变政府自身的管理。   区别什么样的政府服务或项目可以放到市场上进行竞争，是接受市场检验一个很重要的问题。根据英国的经验，其关键因素至少有七种，包括：1.资源花费多寡；2.工作量变化幅度；3.是否会影响其他活动；4.是否需要专家来做；5.是否需要改变市场；6.是否需要新技术；7.是否是新的活动。鉴于某些公共服务行业（如供水、供电、供气、邮电等行业）具有垄断性质，而且出于技术上原因难形成竞争，为了使这些行业提高服务质量和保持一个合理价格，政府制订了一套管理措施。如对水管理公司的管理。三年前英国已经把供水公司私有化了，成立8-10个区域水管理公司，其目的是想创造一个商业气氛和环境。控制水的价格和质量有三种机制：第一是政府要求公司实行股份制，持股者要求公司有一定的合理利润，对公司造成改进管理上的压力。第二是用户的。政府规定了水公司可以收费的具体限额，这个限制与英国每年的零售物价指数相关，用户可以根据这些规定对公司进行监督。第三是各个水管理机构的横向比较。第四是政府管理部门的严格监督。再如：对英国著名的电讯公司，政府对它制订了很详细的服务质量规章，要求它必须把电缆线铺设到全国最小、最偏僻的城镇。它的利润不能超过一定的百分比。而且对所获利润的使用也有规定。利润的一定的百分比。而且对所获利润的使用也有规定。利润的一定比例要再投资，一定的比例要用于培训职工。而且还要准许新的电讯公司进入这一市场。   四、英国行政管理的主要变化及发展趋势   由撒切尔夫开始并由梅杰继续的英国行政改革经过15年的努力，已经对英国的行政管理产生了深刻的影响。这种影响表现在6个方面：   ·政府行政管理由官僚式管理转向以顾客（纳税人）为中心；   ·政府的行政管理由恪守先例、程序与规则转向具有弹性和较大灵活性；   ·政府的行政管理由观念狭窄转向较宽的思路；   ·政府由具体的管理转向战略领导；   ·政府行政管理由注重程序转向注重效果和质量；   ·政府由主要作为公共服务的提供者转向主要作为公共服务的购买者和监督者。   为了进一步推进行政改革，1994年7月英国政府又发表了一份题为《英国文官制度的继续与变革》白皮书。白皮书强调了英国行政改革仍然要继承英国文官制度的主要原则，如一致性、政治中立、客观性、功绩晋升与择优、通过部长向国会负责等。白皮书肯定了1979年以来英国的行政改革，特别是政策制订与执行职能分开，追求更多的竞争、更多选择的高质量服务，建立执行机构等的效果，提出更进一步改进政府服务工作，为此提出以下重要措施：   1、建议成立一个高级文官管理组织，该组织包括所有执行机构的执行长官，以及5职级及其以上的负有重要管理和政策责任的高级文官。   2、政府各部要重新审查高层管理结构，以减少管理层次。   3、向社会公开高级文官的空缺职位，通过公开、平等的竞争获得这些职位。   4、通过政府毕业生录用计划，将最有才能的毕业生招收进文官队伍系统中。制订更有效的发展管理计划开发及专业技能，并使每个文官都有竞争最高级官职位的机会。   5、政府建议，所有新任高级文官都要与政府签订明晰的文字合同。这种合同是有期限的。因此，终身服务与定期流动的合同将同时运用在文官系统中。   6、政府建议制订与职责和工作稳定有关的高级文官灵活的薪水制度。政府已经提出了常务次长的薪水计划。常务次长以下的高级文官薪水制度也在考虑之中。这些制度将与职责和绩效相联系，同时考虑部际差别。