[doc] 日本国有铁路私营化透视

[doc] 日本国有铁路私营化透视 日本国有铁路私营化透视 中南财经太学1993年第6期 目奔,圊掀.潞劾学 /.z日本国有铁路私营化透视 葛意生哆 ,日本最大的国营企业日本国有铁道(公社)正式实行 1987年4月1日 私营化,一时成为 日本政治经济生活中的大事.众所周知.日本国有经济所占比重甚小,而且集中在金融,产业基 础设施和生活基础设施等领域,没有欧洲国家常见的国营工矿企业.即便如此,日本国有铁路 仍走上了私营化之路,其影响不可谓不大.日本政府为什么作此选择?日本国有铁路私有化的 内容如何?对我们有怎样的启示?笔者试作一粗略的探讨. 一 ,日本国有铁路私营化的原因 日本国有铁路正式的名称是.日本国有铁道(公社),简称.国铁.一般认为,日本政府决 定将.国铁私营化是因为.国铁服务质量差.亏损严重,愤务膨大.”国铁自1964年出现首次 综台收支赤字(亏损)后,政府曾制订了四个重建计划,试图改变这种状况,但均未有转机.亏损 逐年增加,愤务累积越来越大.截至1986年,累计亏损l54822亿日元,累积长期债务250652 亿日元. 国铁经营恶化到这种程度,一般认为主要原因在于:(1)经营战略失误..国铁设有认真 地考虑由于公路运输,私营铁路发展和小汽车普及带来的”国铁”垄断地位的下降,措施未跟 上,导致客运不旺.货运不足.(2)支线管理不善.除新干线和大城市线网外.几乎所有支线都 亏损,占.国铁”全部亏损的很大部分.(3)职工队伍膨胀(约28万),冗员多,劳动生产率低. (4)退休金养老金支出膨大(约占总亏损额的32).(5)劳资关系恶化,损害了职工的劳动积 极性.(6)作为”国铁”的管理者.国会,政府没有用心于”国铁”经营,只热衷于搞地方线和新干 线以拉选票.. 笔者认为,以上儿条只是.国铁巨额亏损和巨额债务的直接原因,”国铁的私营化有更为 深层的原因: 第一,原.国铁经营机制内在的弊端会使任何局部的改革失击去作用. 要彻底解决.国铁 低效率的问题,必须彻底转换其经营机制.这是日本政府决定将.国铁”私营化的根本原因之 一 O. 日本铁路1872开通投入营运,1906午基本实现国有化,至战后初期一直由政府直接经 营?低效率问题始终存在.1949年它经改组成为公共法人,称.公共企业体,交由政府全资组 建的.公社经营?正式定名.日本国有铁道(公社).这次改组的目的在于分离国有铰路的所有 权和经营权,将经营杈赋予企业以提高经营效率.改组后的”国铁”具有法人资格,有它的最高 97 中南财经大学1993年第6期 决策机构(总裁,审计委员会).政府大臣不再担任它的最高领导.从经营管理的角度看,”国 铁”实行独立核算,不再实行原来政府机构性质的行政事业会计制度,改行公共企业会计制度; 其职工不再是国家公务员,实行企业劳动人事.这样,”国铁”取得了相对独立的地位, 两权分离有了可能.经营权赋予了国铁”. 然而,实际情况明.”国铁只是得到了形式上的独立,事实上井设有获得自主经营的权 利.”公社的性质,政府与”公社”的特殊关系决定了两权分离的有限性,决定了”国铁不可能 得到真正独立的经营权 (1)”国铁的预算,决策必须由国会审议通过,.国铁”的发展规刖(投资),利润分配,票价 运价,干部任免等必须得到国会批准,经营范围也置于国会监管之下.发行债券,借款等必须得 到主管大巨的批准.用我们的话来说”国铁”有国会和政府两个”婆婆”,盯着.国铁的一举一 动.企业投资,财务,订价,人事等经营权范围内的权利受到严密控制..国铁该做什么,怎样 击做,不能自主决策,经营权被架空了.没有权利当然也就不必负责任.原”国铁”管理干部和 职工无意经营,疏于管理,不愿干活的现象很普遍. (2)从.国铁”人事制度上看,”国铁的总裁由总理大巨任命,总裁及高层管理干部人选往 往不是由”国铁内部产生,而多在主管部门的退休官员中任命.因此,企业内已有一定地位的 管理干部难以得到晋升和重用,纷纷转而到有关的私营企业任职,造 成管理人才流失,高层管 理人员官僚化,并导致中下层管理人员与高层干部之间的不协调. (3)根据公共企业会计制度,国有企业的投资,营业费用等要编翩预算,预算规模为上一年 度实际支出规横加预算年度增加额.增加额用实际支出基数秉预期物价上涨率求得.预算专 款专用,一定项目的预算不论实际需要与否均不得挪作他用.这种类似行政预算单位预算管理 制度的企业财务制度使得经营人员既不必考虑如何使用资金,更不要考虑如何提高资金的使 用效率,节约资金.”年度预算年内用尽是国有企业的惯例.出手方成了国有企业一大特点. 突出的倒子是:国有企业常以大大高于市场竞争价格的供货方定价购买机槭设备器材.公共企 业会计制度的弊病是造成”国铁”(及其它国有企业)经营低效率的重要原因之一.此外,作为国 有企业,”国铁经营不善,出现亏损有财政补贴;发债筹资有政府保证(可发行政府保证债);其 生存有制度保证,不会被兼并,不会破产倒闭;生产供给又处于相对垄断地位,没有竞争的强大 威胁t等等.总之,外部环境与内在机制都使”国铁”不能也不需要加强管理,降低成本,提高质 量,以便占领市场,赢得消费者在这样的条件下.任何小改小革都不可能有效力.即使局部有 效,最终也会被整体的无效抵销. 第二,日本经济内外双重矛盾加剧了中央财政的困难,政府不得不甩掉”国铁”这个包袱. 进入80年代后期,日本政府面临着两大难题.其一,国民生活质量亟待提高}其二,减少国 际收支经常项目巨额顺差,缓和对外经济摩擦.要提高国民生活质量,除了制订适当的法规,政 策对私人部门加以约束,引导和影响外,政府必须拿出更多资金以充实和完善生活基础设藏 要解决对外的难题关键是调整经济结构,使之由传统的出口主导型向内需主导型和国际协调 型转变.1985年秋西方五国财长会议之后,日元对西方各国货币汇率大幅度上升,为结构调整 提供了一个有利条件.然而由于日本企业极强的内部消化能力和国际竞争能力,日元升值没有 抑制住日本经常项目顺差.因而政府寄希望于鼓励进口.鼓励企业对外直接投资,到国外生产 的政策和扩大国内需求的政策.这样.一方面财政收入将受到影响,另一方面政府还得投入更 98 中南财经太学1993年幂6期 多的资金搞公益事业,以增加国内需求.内外双重矛看使日率中央财政的问题越发尖锐.本来 自70年代后期以来中央财政的国债依存度就很商(30以上),达其它发达国家的2—5倍. “重建财政,降低中央财政韵国债依存度就成为目本政府l8O年代l以来的目标之一由于经济 低速增长,财政的自然增收有限,财政支出难有增加,为在有限的盘子内拿出更大一块用以提 高国民生活质量,扩大内需,日本政府不得不彻底堵塞”目镁这个无底洞. 第三,80年代资本主义各国经济的变化和政府政策的转向是”国铁私营化的外在推力. 众所厨知,70年代后期到80年代初期,西方资本主义各国经济蹈入了”滞胀的混潭.凯 恩斯主义的政策主张进退维谷.实行膨胀政策治”滞.结果必然是胀上加”胀f着实行紧鲭 政去治”胀,结果又会使本来已停滞的经济加深衰退,更多的人失业.更糟的是飘恩斯主义 者不但开不出良方.甚至连”滞胀的成因也拿不出具有说服由的解释.这时倍奉市场,粜尚自 由经营的诸多经济学理论逐渐得到各国政府的重视.这些学派针对”滞胀”据出的一系列政策 主张逐步得到各国政府的采纳.美国里根政府大胆窟甩了一批供给学派,货币主义的代表人 物,实施他们的主张,使美国经济串先走出了泥潭,随后西敢主簧资本主义国家也先后捶脱了 困境.于是兴盛了几十年的凯恩斯经济学退出了官方经济学的宝座,政府全面干预经济生活的 观念受到前所未有的抨击和靖算,市场机制自由经营重新得到认识和提倡.经济形势的变化, 政府政策的转向使资本主义国家尤其是西欧各国出现了?股国有企业私营化,私有化的浪潮. 对日本政府而盲,以私营化解决”国铁问题正是顺应了资本主义世界的这股浪潮. 二,日本国有铁路私营化的主要内窖和效果- 1987年4月1日,.国铁在平静的气氛中结束了它8O年的国营企业的历史.成为国家持 股,私人经营的一系歹q股份有限公司.私营化的主要措施可归纳为国铁解体,债务分割和资 产处置及人员安置三大部分. 第一,”国铁解体.根据国铁改革法等法律,首先分离原”国鹱客运与货运业务,在此基础 上将”国铁接地区分割成6块,组建6个股份公司分射经营本区域的客运业务.这6个公司分 别是东日本旅客铁道株式会社,东海旅客铁道株式会社,西日本旅客铁道株式会,北海道旅客 铁道株式会社,四国旅客铁道抹式会杜和九荸lI旅客铁道株武会牡.另组建日本赏物铁道株式会 社经营全部货运业务.这样原”国铁彻底解体,被7个私营的股份公司所取代这是”国铁私 营化最重耍的措施.另外,新建了由运输太臣主管的铁道通信株式会社和”铁道情报系统抹 式会社,经营为铁路运输本身服务曲铁路通讯和铁路信息采坑;另设”新干线铁遭保有机构 (政府主管)作为新干线所有铁路及其设施的持有主体,以保证各客运公司经营条件的平衡和 消费者负担的公平.新干线采取租赁方式交由本洲三公司即J’R东日本甜R东海,JR西日本经 营(JR系日本铁道的英文缩写).另设立了一个财团法人——铁道综台技术研究所. 第二,资产处置和人员安置.原.国铁”资产(非铁路用地除外)全部折算国家股由依据特别 法律新设立向政府机构——日本国有铁道清算事业团持有.宋折算资产(主要是非铁路用地) 也由该机构负责管理和处置.这部分资产的处置收入原则上只能用于偿还原国铁长期债务.原 “国铁”拥有职工约28万人,私营化后的新公司实际录用了72的原”国铁”职工.富余人员除 退职,调动(4.6万人,占16.6)者外全部转入清算事业团,由该机构负责再就业培训和安排 就业.r- 第三,长期馈务的处理.原国铁的巨额长期债务I255亿日j,)加上铁路建设公团债务等 90 中南财经太学1993年第6期 共计37.I万亿日元,全部移交清算事业团.由该机构负责与偿愤有关的一切事宜.计划将愤务 分割为四块,由不同主体以不同方式负担.其一.由新实体以利润偿还14.5万亿日元,占 39,其中本州3公司5.9万亿日元,占I5.9(其它公司由于预料收益甚徽,赦免除其债务 负担,同时设立”经营安定基金”以稳定其经营)I新干线保有机构偿还8.6万亿日元,占23. I.其二,提高票价运价等,由国民负担13.8万亿日元,占37.2.其三,由清算事业团以托 管土地资产的出售偿还7.7万亿日元,占20.8%.其四,由清算事业团出售持有的国家股偿还 I.2万亿日元.占3.2,i. 私营化后的铁路公司成了真正独立的法人企业.政府是它的股东,享有其资产的终扳所有 权.但不再兼任企业主”.铁路公司享有法人所有权,经营完全自主,政企职责实现分离.经 营机制转换的结果,铁路公司仅用短短几年便解决了原”国铁几十年以来一直想解决而又来 能解决的效率问题.由于有了投资决策权.投入增加,铁路设麓,车辆得到改善和更新I由予有 了经营自主权.铁路公司扩大了经营藏围.一业为主,多种经营.广辟财源;由千有了分配自主 权.锭路公司打破了原来的大锅饭分配制度.工资与效益挂钩,收入与贡献挂钩.极大地提高了 干部职工的劳动积概性.提高了劳动生产率由于服务观念改变,”让你乘变成了”请掾乘,消 费者在这里恢复了上帝”的地位.据说铁路公司改造了许多站台及车站设施,为残疾人乘车提 供方便.这在过去是难以想象的事.服务项日增加,并且不断岛新,不仅方便了群众,而且使JR 成为群众向往的去处.据说一些长途列车因增设特色餐厅,名师当场 献艺,满员率大大提高.一 些人仅为品尝佳肴而不惜出去旅行一趟.餐厅的席位要提前半月预订,可见吸引人的程度. 经营方式的改变带来了可观的经济效益.1990年.仅JR6个公司就盈利3880亿日元,上 交国家税金1519亿日元,而私营前的1985年国铁”亏损达245万亿日元,还吃掉了政府 6000亿日元的额外补贴.由于财务状况改善,铁路公司推迟了提高票价的计翔.加之服务质量 的提高,人们的抱程已戚为历史.社会效益也是可观的. 1991年日本政府实施了第二步铁路改革.其主要内容是:第一,撤销新干线铁道保有机 构.为创造必要条件保证国鼓清算事业所持JR股票的顺利出售,日本政府决定将第一步改 革(即私营化措搪9时设立的新千线铁道僳有帆扮新持有的原以租赁方式交由旅客铁遭公司经 营的所有新干线铁路设麓于I991年l0月1日转让给旅客铁道公司,转让价格为61767亿日 元.同时撤销新干线铁道保有机构.这样,新干线实际上已为客运公司所有,不再是国有资产. 第二?建立铁道整备基金以上述转让收入的一部分为资率建立铁道整备基金,由该基金继承 新干线铁道保有机构的一切债权愤务.设立该基金的目的有两个:一是保证在建新干线以及 主要干线铁路,城市接璐的建设资金(有拨款和无息贷款);二是统一管理和高效地使用国家下 拨的各种铁路建设教. 目前?除了贷适,铁路通讯和信息系统3个公研由于其业务的特殊性面由运输大巨主管 外,其余6个公司均已成为无主管的独立法人企业,与政府的关系是.经理与股东”的关系. 产权明晰?政企职责分离,恢复了企业本来的面目.从实际运行结果看.”国鼓”私营化及随后的 改革无疑是成功l的. 三启示与借鉴 日本国有铁路在近百年的历史中走过了三个历程,即政府直接经营——政府全资的公社 经营——政府挣股的私营.它韵私营化对我们正确认识市场与政府以及正在进行的国有企业 1oo 中南财经太学1993年第6期 转制无疑具有启示和借鉴意义. 1.关于市场与政府 日本是一个资本主义国家,有政府干预的传统.就原”国铁”的情况而言?国有国营的初衷 无非是避免私人部门垄断.为国民提供普惠.这是政府干预的比较有效的方式,比政策性引导 和其它方式的调节更为直接.然而作为公共部门.政府以它固有的制度性,行政性方式去经营 导致了.国铁的低效率,作为纳税者的国民不仅没有得到政府干预的实惠,反而要负担更多的 税赋以维持”国铁的存在,结果与初衷相去甚远.这为我们提供了一个认识市场经济下的政府 的鲜明例证. 概而言之,市场经济是一种较好的社会经济运行方式.这已经为人类经济社会发展的所史 所.然而市场经济并不十垒十美.它内在地存在许多缺限.在特定条件下,市场可能失效, 即市场有失败.市场失败需要政府加以干预,但是政府干预也有内在的缺限,也会有失败我 们既不能相信市场万能的神话.也不可迷信政府干预.市场经济条件下政府需要干预什么,用 什么方式干预.这可以说是一个与市场经济本身一样深奥的命题,需要我们在社会主义市场经 济的建设过程中不断探索和论证. 2.关于政府与企业 市场经济是以市场机制为基础配置资源.调节各主体利益的经济.在市场经济条件下.政 府行为不可能绕过市场.脱离市场.市场经济要求企业这一主体必须是一个集责权利于一身的 健全主体.无论政府出于何种动机包办控制或插手企业经营,都可能损害企业的机体.而一 个不健全的主体在市场竞争中必将败下阵来.就我国而言.始终离不开政府庇护的企业是不可 能进入市场的.在企业不是一个独立的利益主体,只作为政府附属物存在的条件下,市场经济 体制不可能建立起来.我们要建立市场经济体制,重要的一环是分离政企职能.加速政府职能 的转换.按市场经济的要求.将现夸经营管理型的政府经济职能转变为服务型调控型职能.为 企业晨利进入市场主体角色提供保证.没有政府职能的转换,市场经济体制的建立就是一句空 话.甚至目前正在进行的国有企业转制也不会成功现令政府仍控制着国有企业的方方面面. 甚至以各种行政手法干预已经股份化的企业,政府转换职能的任务十分艰巨. 要有效地转变政府职能,监督政府行为.需要制订相应的法规.以法促 转变,以法政府 行为和政府与企业关系.我们必须充分认识市场经济的法治率质.认识市场经济条件下政府与 企业的不同法律地位.牢固地树立这样一个观念:凡是法律没有规定的,政府就不能做:而凡是 法律不禁止的,企业都可以做.也许在各级人大常委会下设一个政府职能转变监督机构或政府 行为监督机构会有利于政府的职能转变和行为规范化 3,关于我国国有企业的股份制改造 日本国有铁路私营化的实质是殴份化.他们认为,从国有国营到国有私营.企业经营形态 发生了变化,但是所有权归属没有发生转移,国有资产的终极所有权仍埔国家.股份化因解决 了政企不分的问题而一举解决了原”国铁”歃乏措力和低效率的问题.这对我们无疑有重大的 参考价值.我国国有企业缺乏活力.效益不好,效麦低下的阿题较严重.其根本原因在经营机制 不合理上.政企分离成丁国有企业转换经营机制和深化国有企业改革的关键所在.对国有企业 实行崆份制改造是一条出路这里有几个~值得注意的问题 其一,日本国有铁路的私营化现今处于国有私营阶段.尚未私有化.日本政府正有计划地 10I 中南财经大学1993年第6期 逐年售出JR股票,也许有那么一天,私有化将成为现实.原日本电信电话公社私营化后没有 有几年政府持股已出售殆尽,现在基本上都落到了私人手中,私营化变成了私有化.这并不奇 怪,毕竟日本是一个私有制国家,国有经济本来比重就小,而且只是作为私营经济的一种补充 而存在的.当私营经济发展到足以取而代之的程度,或者当国有经济不再符台垄断资本的利益 时,它便失去了存在价值而在我国,有经济在国民经济中占主导地位,涵盖国民经济各个领 域.国有企业股份化,私营化(或者用一个温和的术语”民营化”)为的是解决其经营机制问题, 使其更具活力,增强其实力,加速其发展,并不允许其私有化. 其二.日本国有铁路私营化的顺利实现及私营化后短期内恢复活力,迅速成为市场经济中 的台格主体,一个重要的因素是日本有一个发达的完善的市场体系.日本本来搞的就是市场经 济.私营化方案可以说是按现实的市场的要求而设计的.因此,政府一松弊,国有企业便能脱胎 换骨,进入市场. 我国国有企业转换经营机制也需要一定的市场环境.也要求有一个既有商品市场又有劳 动力市场,资金市场等要素市场的较完善的市场体系.这祥自主经营才有实质内容.而现阶段 我国的市场体系距发达与完善相去甚远,尤以要素市场发育不良,国有企业”转剃需要在市场 体系的建设中同时进行,其难度远远大于日本国有企业的转制,效果也不一定能与之相比. 当务之急是我们必须进行包括计划,流通,价格管理,投资,金融,劳动人事及社会保障在内的 全方位的体制改革,孤军深入的企业制度改革是达不到目的的. 其三,日本国有铁路私营化后的实体采用的是股份有限公司的组织形式.我国国有企业种 类,数量庞大,不能一律采用某一种形式,而应根据不同情况区别对待.首先,对大量的小型零 售商业,饮食业,服务业企业和小工业企业可通过出售产权使之成为集体企业,合伙企业和私 营企业.而不必以公司体制加以改造.其次,国有大中型企业按公司体制改造的也可采取多种 形式.对一些大型基础设施,盈利性差,私人不愿投资或无力投资而又需要发展的企业,可实行 国家独资公司形式}一般大中型企业可改组为公有制法人持股的有限责任公司;或通过定向法 人募股或内部职工持股改造成法人持股或内部职工持股的股份有限公司;或通过公开发行股 票成为社会募股的股份有限公可. 主要参考资料: ?《关于日本的公共企业)(日)若杉明l992年10月演讲. @《公共政策’(日)野口悠纪雄,岩波书店,1984年8月. @《日本经济的评价与展望(日)北村洋基l990年l】月演讲. ?《财政投融资平成4年度版)(日)东洋经诗新报社l992年4月. @《日本国营企业的改革蚓}用冈l,贾小梁,《经济研究参考}1992年第101期. @《国有企业转换经营机制的难点与对策)高尚全《经诗参考~1993年4月 l02 (责任编辑:周景明)