对基本养老保险中断缴费现象的思考

对基本养老保险中断缴费现象的思考 芦溪县社会保险事业管理局 吴招萍 近年来，随着国有企业、县属大集体企业的相继改制，职工的劳动关系通过整体转移、清理规范和解除终止三类形式，进行了大幅度的调整，原有的养老保险关系格局也被打破，特别是解除或终止劳动关系人数的增多，一度形成了参保缴费人数急剧下降的势头。尽管新增参保人数不断增加，但缴费人数仍然上不去。对此，我们清醒地认识到，只有遏制住缴费人数下降的势头，才能巩固基金抗风险能力，才能为扩大社会保险覆盖面打好基础。本文拟通过我县中断缴费现状调查和分析，对中断缴费人员接续养老保险关系问题作初步探讨。 一、我县中断缴费人员的基本情况 1、 截止2010年12月，我县现有参保职工17172 人，缴费职工17172人，其中:企业 5171人，机关、事业5723 人，其他人员6278 人(个体4705 人，直缴人员 1573人)。近几年，随着我县县属大集体企业的相继改制，引起了劳动关系的调整，不少职工因企业改制而与原企业解除了劳动关系，有些职工解除劳动关系以后由于没有找到新企业而暂时中断了养老保险关系，加之此前破产企业中解除劳动关系的职工，导致我县缴费人数不断下降。到2010年底，我县因企业改制而中断缴费的人数达926 人，其中:已接续养老保 1 险关系的为 336 人，接续率达到 36.3 %。目前尚有590 人未接续养老保险关系，经初步调查，由于离职时间长、不愿意缴纳滞纳金或家庭困难无力缴纳养老保险费的约248人，占42%;认为自己年龄小，缴费时间过长，暂时不考虑续保的约195人，占33%;在外地打工重新参保、未将本地养老保险转出的约47人，占8%;夫妻双双下岗，只考虑一方接续养老保险关系的约30人，占5%;其他原因未接续养老保险关系的约322人，占12%。 2、中断缴费人员的构成。中断缴费人员主要由以下五类人员构成:一是县属大集体企业破产改制买断身份职工，主要是距法定退休年龄10年以上，一次性领取安置费，与企业解除劳动关系的下岗失业人员，这部分人占中断缴费的主体。二是流动就业人员，主要是在外商合资、私营企业等非公单位参保后辞职辞退，未及时续保的人员，这部分人员正在不断增加。三是未继续缴费的灵活就业参保人员，其中包括改制职工转为个人身份参保后再次中断缴费人员。四是符合中断缴费条件的个人账户封存人员。据初步统计以上前两类人员约占全部中断缴费人数的50%以上。 3、允许中断缴费的现行政策规定。现行政策对中断缴费的条件有较严格的规定，一般情况下不允 许中断缴费。以下几种情况下可中断缴费:参保人员在享受城镇居民最低生活保障期间、享受失业救济金期间和因参军 2 入伍、国家统招入学、调入机关、以及被判刑、劳教而收监执行等。而且，中断缴费必须办理个人账户封存手续，封存期间不记欠费。除以上几种情况外，不允许参保人员无故中断缴费，如有中断必须在办理退休前补齐中断期间欠缴的养老保险费，并计算利息和滞纳金，否则不予办理退休，其中缴费不满15年的可一次性退回个人账户储存额。 二、中断缴费人员接续养老保险关系的必要性 2005年，国务院发布了《关于完善企业职工基本养老保险的决定》(国发,2005,38号)，要求进一步落实国家有关社会保险补贴政策，帮助就业困难人员参保缴费。同时，进一步完善鼓励职工参保缴费的激励约束机制，相应调整基本养老金计发办法。因此，做好中断缴费人员接续养老保险关系工作，将有利于维护下岗失业人员的合法权益，解决老有所养问题和消除城镇贫困风险，为企业职工基本养老保险制度的可持续发展奠定基础。 1、做好中断缴费人员接续养老保险关系工作，有利于维护下岗失业人员的合法权益。企业职工下岗失业后，大部分人员能及时按照有关规定接续养老保险关系，但也有不少人员由于种种原因，中断了养老保险关系，使得自身参加社会养老保险的合法权益受到损害。我省从1995年10月1日起，建立了基本养老保险个人帐户，如果职工中断养老保险关系后及时续保缴费的，将按照基数部分的8%(占缴费总额 3 的40%)计入个人帐户，记入职工养老保险个人帐户中的储存额，按照省公布的当年度“基本养老保险利率”，每个结息年度结息一次。基本养老保险利率一般都超过银行存款利率，如果不及时续保缴费，将直接损失划入个人帐户养老金的利息。 2、做好中断缴费人员接续养老保险关系工作，有利于解决老有所养的问题。企业职工因下岗失业而中断养老保险关系后，如不及时续保缴费，将减少缴费年限，减少个人账户储存额，将来所领取的退休养老金也必然较低。而随着社会整体生活水平的提高，中断缴费人员领取的养老金将无法保障其基本生活，甚至一些职工因缴费年限不够，到达法定退休年龄时不能按月享受养老保险待遇，“老有所养”也将成为一句空话。 3、做好中断缴费人员接续养老保险关系工作，有利于扩大养老保险覆盖面。要逐步提高养老保险统筹层次，实行省级统筹，目前首要的任务是要抓好扩大养老保险覆盖面工作。养老保险覆盖面问题不仅仅是公民能否享受权益的问题，也关系到保障本身能力的提高，一方面使更多的劳动者“老有所养”，能享受退休金待遇，保障晚年生活，另一方面也可以提高养老保险基金的支付风险，确保企业退休人员按时足额领取到养老金，同时也控制了缴费人数的下降。如果中断养老保险人员得不到有效的抑制，养老保险扩面工作 4 就难以推进。 4、做好中断缴费人员接续养老保险关系工作，是对消除城镇贫困和就业保障的挑战。企业职工失业后面临着社会保险关系接续问题，引起参保后又断保、缴费人数下降的突出问题，加剧了现行养老制度的收支缺口。另外，社会上大量新进入就业年龄的青年在就业压力下会有相当部分进入灵活就业，如果不适时将其纳入社会保险制度，势必造成赡养率的急剧提高，使制度陷入危机。庞大的灵活就业群体游离于社会保险制度之外，将带来难以预料的城镇贫困和社会不稳定因素，也不利于政府利用灵活就业缓解就业压力。 三、中断缴费的原因 为什么会产生中断缴费，本质上是失业问题，其中，最难解决的失业问题就是企业改制身份置换人员。由于企业改制破产、减员增效等原因与企业解除劳动后的下岗失业人员，普遍存在以下特点:一是年龄偏大，大多是“4050”人员;二是生活负担较重，赡养老人、子女上学、住房医疗等生活负担让他们根本无力顾及养老保险缴费;三是技能单一，属于“三缺人员”(缺资金，缺技术，缺知识)，在目前就业形势非常严峻的情况下，在竞争中处于不利地位，要想找到理想稳定的工作非常困难，因此除了少部分找到较好的工作或收入较高的下岗职工接续了养老保险关系外，大部分下岗职工因收入不稳定，成为中断缴费人员。 5 近几年，我县将扩面续保作为工作重点，采取联合执法、部门联动、按季通报等多项举措加强养老保险扩面征缴，但是效果并不理想。分析原因是多方面的，一是扩面缺乏强制措施，个私营经济，特别是工业园区企业存在大量未参保现象，使流动到其中就业的原参保人员没有及时续保缴费。二是社保补贴的政策落实和配合协作不到位，社保补助条件限制多，手续复杂，仍有大量下岗失业人员没有享受补助政策。三是养老保险政策宣传不够深入，宣传中没有充分体现养老保险与劳动关系的密切联系。 从中断缴费职工个人方面分析，主要有以下几方面原因: 1、中断缴费人员经济收入低，无力缴费。职工工资低，缴费高，使低收入职工难以承受，一位农民工的话道出这部分职工的苦衷:现在的生活都顾不上，哪管得了以后的事。 2、部分中断缴费人员对政策理解有误。如省规定:到达法定退休年龄，必须按时足额缴费且缴费满十五年才可按月领取养老金。可不少参保人员却倒过来理解，认为自己缴费满十五年了就不需要再继续缴纳养老保险费了，对无故中断缴费直接影响退休待遇审批申报不甚了解。 3、部分年青人和少数高收入者对续保抱着无所谓的态度。年青人认为反正自己的养老还早，高收入者养老已不成 6 问题，所以从原单位辞职或工作发生变动后不主动或不愿意续保缴费。 四、中断缴费对基金征缴的影响 灵活就业人员可以中断养老保险缴费，对我县的养老保险基金承受能力应该会产生短期较大冲击。 1.对我县可能产生不利影响。中断缴费对基金结余较少，特别是规模以上工业企业不发达，基本养老保险参保人员以下岗职工、个体工商户、灵活就业人员为主的地区冲击很大。很有可能在允许中断缴费的短期一至三年内，出现基金征缴大幅减少，影响养老金确保发放的情况。 2.各类灵活就业人员对中断缴费的不同选择。灵活就业人员可以中断缴费并不意味着灵活就业人员在缴费满15年的情况下就一定会中断缴费，通过分析几种灵活就业人员的具体情况，以及面对是否参保缴费的不同选择，在少数灵活就业人员选择中断缴费的情况下，中断缴费政策对基金收入减少的有利影响可控制在有限的一定范围之内。 一是新参保的灵活就业人员年龄较大，其中大部分人员不会中断缴费。2003年我省出台办法，要求个体工商户、自由职业者等灵活就业人员以个人身份参保。截止2010年底，新参保的灵活就业人员约占全部个人缴费人员的 14 %左右。灵活就业人员出于参保收益最大化的理性考虑，大部分人员均在女35岁，男45岁左右参保，在退休时要达到缴费满15 7 年按月领取养老金待遇的条件，必须每年按时足额缴费，因此其中2003年后新参保的大部分灵活就业人员不会选择中断缴费。 二是转为灵活就业参保的原县属大集体企业职工出现分化，可引导其正常缴费。由于参保时间早，1995之前的工作时间可计算视同缴费年限，缴费年限已达到15年的要求，如果没有政策扶持参保缴费，其中大部分人员很有可能中断缴费。但是，这部分原县属大集体企业职工的社保意识和续保愿望都是最强的。如进一步扩大社保补贴范围、加大社保补贴资金投入，配合财政贴息贷款缴费等各项优惠政策，经济能力中上的下岗失业人员也会继续缴费。 三是原企业流动出来的灵活就业人员缴费选择性较大。另外一部份由非公有制企业流动出来的灵活就业人员，由于年龄较轻，社保意识不强，则很有可能会完全视经济条件决定是否继续参保。 3、中断缴费对基金征缴的增收作用。灵活就业人员“可以”中断缴费，养老保险将以“能够保障老年基本生活，缴费长短(待遇高低)可自主选择”的特性吸引更多年轻人参加社保，为社会保险补充新鲜血液。而且，由于目前缴费不允许中断，想续保缴费者必须补清前期所有欠费才能转为正常缴费，多年欠缴的本金加上利息、滞纳金，其费用是大部分人员难以承受的。这样，原政策下打算放弃续保，待达到 8 年龄退保或退休的灵活就业人员，就可以继续缴费了，这两部分人员都将对基金征缴产生增收作用。 4、中断缴费范围仅限制在灵活就业人员。灵活就业人员“可以”中断缴费，之前的欠费可以不用补缴，今后灵活就业人员参保也不存在欠费的概念。但是，各类企业参保欠缴的养老保险费仍应及时清欠，特别是在推进企业改制的过程中，要求将养老保险欠费列入改制成本优先清偿，保障基金应收尽收。 五、中断缴费人员接续养老保险关系的主要措施 1、明确中断缴费人员待遇计发办法。为鼓励参保人员继续缴费，体现中断缴费与连续缴费的待遇区别，建议采取“去中间，接两头，岗平工资往前推”的办法确定前推年份的在岗职工月平均工资为中断缴费人员退休时使用的计发养老金基数。按此计发办法，一是中断缴费人员养老金降低幅度与中断缴费年限成正比，即中断缴费年限越长，养老金减少越多，有利于引导参保人员尽量不要中断缴费;二是中断缴费人员养老金降低幅度与实际缴费年限成反比，即缴费年限越长，中断缴费成本越高，有利于引导下岗失业等缴费年限(含视同年限)较长人员不要中断缴费。因此，在岗职工平均工资前推的办法更有利于合理拉开正常缴费和中断缴费人员待遇差，鼓励参保人员按时足额缴费。 2、适当降低缴费基数与缴费比例。高额的缴费负担是 9 低收入人群止步于社保门外，也是灵活就业人员中断缴费的重要原因。我们且不讨论在岗职工平均工资的统计范围和标准是否合理的问题，在最低工资标准现实存在的情况下，强行用在岗职工平均工资控制缴费基数是不尽合理的。社保法第十二条也做出了“职工应当按照国家规定的本人工资的比例缴纳基本养老保险费”的规定。从我省各项社会保险缴费比例来看，养老保险缴费比例为28%，医疗保险的缴费比例如为8%，仅此两项相加就占了职工工资的三分之一强(36%)，如加上失业保险、工伤保险、生育保险各项保险费用将占职工工资的40%，对大多数企业，特别是劳动密集型企业和代工企业，包含各项社会保险费用的工资成本将占总成本比重的80%以上，这无疑是一项沉重的负担和压力。因此，建议降低缴费基数控制标准或调整在岗职工平均工资统计办法，并统一适当降低社会保险缴费比例。 3、完善调待政策。鼓励参保人员连续缴费也应体现在养老金调待的政策导向上，要进一步降低养老金调待向低水平倾斜幅度，提高按缴费年限调整金额，引导参保人员通过连续缴费增加缴费年限来提高养老金水平。要克服养老金调整幅度高于自然增长，违背养老金自身规律的做法。遵守养老金水平正常增长的规律，建立和完善正常的调待机制。江西2011年人均调待156元/月，个人缴费指数要到2.75，才能达到晚退休一年，增加的养老金超过调待水平(160元/ 10 月)，而实际上，绝大多数参保人员的缴费指数只有0.6-1之间，晚退休一年实际增加的养老金只有80-100元左右。这就是说，在同样的条件下，多交一年费，比早一年退休的参保人员养老金每月还少60-80元，在利益最大化地趋动下，谁不愿意早退休呢, 4、切实加强执法监察力度。抓住社保法实施的有利时机，按照《社会保险法》对各类企业参保的强制性要求，加强社保日常稽查，充分发挥劳动监察和《社保法》赋予社会保险费征缴机构的职能，开展社会保险专项大检查，通过执法检查，依法扩面征缴、依法清理企业欠费。对拒不参保缴费的，要按照《社会保险法》各项规定，处以罚款、采取行政决定划拨缴费、申请法院强制实施等强有力的措施，维护法律的严肃性。特别要注重私营经济、工业园区企业的参保稽查，避免出现灵活就业人员流动到私营企业、工业园区企业就业，反而不能参保缴费的情况发生。各类企业职工全员参保，按时足额缴费是今后社会保险扩面征缴的主攻方向，也是实现基金增量的重要保障。 5、积极采取措施扶持灵活就业人员续保缴费。一是扩大社保补贴范围，将企业改制后步入“4050”的人员全部纳入社保补助范围，优先充分保障社保补助资金的按时足额到位，改变以往以一定的资金数额测算确定下岗人员享受社保补助的范围条件的倒推做法，使所有就业困难、技能单一、 11 缺乏创业资金的原改制企业职工，不再因负担过重中断社保缴费。二是积极推广“贷款助保”，帮助困难人员续保缴费。目前存在灵活就业人员无法承担养老保险缴费的情况，特别是灵活就业人员收入不稳定的情况下因疾病、家庭变故或买房、子女入学等原因导致贫困的风险更大。对年龄偏大的灵活就业人员开展“贷款助保”，财政贴息贷款的政策扶持其续保缴费是非常有必要的。 6、加大宣传力度，增强灵活就业人员的缴费意识。要充分利用各种新闻媒体，大力宣传《社会保险法》和有关中断缴费的各项政策，特别是中断缴费对职工今后退休待遇的影响做重点宣传;同时宣传社保补贴政策、企业强制参保政策等。除每年组织大型集中的宣传活动外，要利用各种宣传渠道，发挥报纸、电视、广播、网络等传媒作用，使社会保险政策家喻户晓，深入人心。同时，应加强自身建设，不断提高服务质量和服务水平，为灵活就业人员参保缴费提供优质快捷的服务。 2011年11月8日 12