每周政策献言

QZZN 申论 每周政策献言 第 1 页 共 92 页 编辑:摸金校尉 《每周政策献言》第三十四期 关于“民告官”异地审理的政策思考 一、事件回放 1989年4月4日，《中华人民共和国行政诉讼法》颁布，并于1990年10月1日开始实施。此后，行政诉讼案件(即俗称的“民告官”案)就成为媒体和公众关注的焦点。从1998年起，中国的“民告官”案件开始呈逐年激增的势头。2001年，“民告官”案首次突破10万件，这一数字后来被法学界视为中国行政审判的突破性标志。行政诉讼案件虽然数量激增，但是“民告官”案件立案难、审理难、执行难的现象却很突出。针对这些问题，浙江省于2002年开始在台州市中级法院尝试“民告官”案件的异地审理。浙江台州中级法院规定，被告为县级政府的案件和一些在当地影响较大的集团诉讼案件作为重大、复杂行政诉讼案件，由中级法院统一行使立案管辖权；再由中级法院将这些案件指定给案件所在地以外的其他基层法院审理。这一做法，被称为行政诉讼案件异地交叉审理制度。 台州“民告官”异地审理的做法成为当地行政诉讼的一面旗帜，并迅速扬名全国，最高人民法院称之为“台州经验”。浙江省衢州、湖州、宁波、绍兴等地也先后推行了这一制度。最高人民法院院长肖扬在第五次全国行政审判工作会议上表示，人民法院正积极推进行政案件管辖制度的改革和完善，通过加大指定管辖、异地审理的力度，防止和排除地方非法干预，为行政案件依法独立公正审理提供制度保障。肖扬认为，这可以起到用较小的代价，解决长期困扰行政审判问题的作用，对于保证人民法院公正审判意义重大。浙江省高级人民法院院长应勇说：“实行异地管辖后，由于法院在审判时没有了后顾之忧，不仅对于异地管辖案件敢于依法下判，即使是审判非异地管辖的案件，其公正性也大大增强。”另外，异地审理较好地化解了社会对行政审判“官官相护”的担心和疑虑。不少原告表示：“我们愿意异地审判，路远不是大问题，不公正才是大问题”。 二、相关评论 评论一：“民告官”案件异地审理规避了当前政府体制的相关缺陷。“民告官”案件异地审理是为了克服地方和部门保护主义，实行几年来取得了明显成效，其原因就是能够规避当前政府体制在司法审判方面的缺陷。在中国现行的政府体制下，法院的人员配备和经济来源无不受制于当地政府，法院院长和法官的任免也受当地政府决定。而俗称“民告官”的行政诉讼案件就是以当地政府为被告的案件，案件的胜败不仅关系到政府形象，还往往涉及到政府利益，地方政府必然运用自己的权力干预法院的审判工作。事实上，有些地方领导时常要求法院在一些行政案件立案前将有关情况上报当地政府，有的法院怕得罪地方政府领导和被诉行政机关而影响自身，不得不在立案上为原告起诉设置障碍，能拖则拖；有的则借口调解进行“协调”结案，使被告规避司法审查，让原告委曲求全。“民告官”案异地审理就是因为法院过分袒护被告政府部门引起众怒，才在台州被迫实行的，当地还发生过行政诉讼案件开庭前，市长把法院院长找去数落一顿并命令其把传票拿回去的事情。行政案件实行异地审判是为了割断审案法院与行政机关的利益关系，局部切断或者阻隔行政对司法的影响，让法官在较轻压力的环境中裁判，以免受或少受干扰，保证司法公正审判。 　　评论二：“民告官”案异地审理表明当今司法公正还不尽人意。在实行依法治国方略的大背景下，当前中国的司法环境虽然有所改善，但是干预、阻碍法院受理和审理行政案件的形象仍然时有发生，“民告官”案异地审理就是为了摆脱来自地方的干预和制约，以实现司法公正。台州中级法院的一份统计显示：实行行政案件异地交叉审理一年，该市审结生效行政诉讼案件45起，其中行政机关败诉29件，败诉率64．4％。而在未实行这一审理方式的上一年度，审结的同类案件中，政府败诉率仅为13％。因此在浙江台州实行行政诉讼案件异地审理后，尽管诉讼程序变复杂了，打官司也要来回奔波，但当地百姓却并不嫌其烦，甚至还满心喜悦。这从另一个侧面说明了当前中国司法公正的状况还不尽如人意，尤其是当政府成为被告时，司法机关由于受到种种牵制更加难以实现公正、公平。正像有的学者分析的那样，异地审理势必增大诉讼成本，给当事人和法院带来诸多不便。但台州的改革表明，异地审理是受欢迎的，这足以说明审判不公所造成的损害，明显大于诉讼不便所造成的损害，人们宁愿承担较高的成本以获得较公正的判决。因此，“台州经验”在取得显著效果的同时，也让我们反思中国现阶段司法体制存在的深层问题。 　　评论三：“民告官”案件异地审理表明实现司法独立仍任重道远。司法独立是现代政治文明和法治国家的重要标志，我国当前司法体制的不独立已经越来越不能适应依法治国的要求，成为发展社会主义法治国家的瓶颈。在深层次司法体制改革没有开展的背景下，“民告官”异地审理的改革尝试应运而生，由于地方政府行政权力对司法机关的干涉一时难以消除，通过行政诉讼异地审理的办法向外移送案件，以减轻基层法院的压力，从而追求司法机关独立自主的审判地位。“民告官”异地审理在现行体制下相对于“官官相护”来讲无疑是很大的进步，但是异地审理不能代替司法体制改革，它无疑有自身的局限性。异地审理并不一定全公平，本地审理未必就一定不公正，司法公正的关键不在于是否“异地”，而在于建立起能够真正保障司法独立审判的体制。但是对此我们应该有一个全面的认识，一方面，中国长期的司法不独立是有其历史和现实根源的，司法体制改革不能一蹴而就，类似“民告官”异地审理的改革创新应该鼓励；另一方面，司法改革也不能只注重零星的表面，治标不治本。在大力推行地方政府司法改革的同时，更要注重建立更为完善、更为科学的司法体制。当然，司法独立的改革是一个艰巨的系统工程，任重而道远，需要付出长期的艰苦努力。 三、政策献言 1、改革异地审理的不足之处，进一步促进其发挥效果。“民告官”案件异地审理在目前体制下对司法公正的促进作用很明显，受到群众的欢迎，但是也出现了一些问题，还需要不断改进。例如，如果异地审理中交叉管辖的法院比较固定，不久两地的政府和法院就会拉上关系，交叉异地审理的意义也就丧失了；如果异地审理的路途遥远，诉讼成本就会增加，等等。这些问题都是异地审理实行过程中客观存在的不足，应该予以重视和改进，才能使“民告官”案异地审理的作用得以发挥。 　　2、加大司法监督力度，促进行政案件审理程序透明。目前很多案件审判结果有欠公正，一个重要原因是审理程序暗箱操作。在“民告官”案件中排除行政部门对司法的干扰，法官异地任职或者案件异地审理的回避制度是必不可少的，但是要实现真正的司法独立，还应该加大对司法机关的监督力度，通过社会和舆论的监督形式，促进行政案件审理程序的透明。在行政审判中贯彻公开、透明原则，要做到法律依据公开、庭审程序公开、裁判理由公开和裁判文书公开，以程序透明合法来促进审判结果公正。 　　3、设立专门行政法院负责“民告官”案件审理。在行政诉讼案件中，司法权受到地方保护主义的严重干涉，影响到案件的公正独立审判。要将地方势力干预司法的根源彻底斩断，可以考虑吸取其他国家的经验，建立专门的行政法院。广东的30名人大代表已经联名向全国人大提交议案，建议首先在广东试点设立专门的行政法院，行政法院的活动经费由国家财政直接拨付，行政法院的人、财、物权由最高行政法院集中掌握，不受行政机关控制。鉴于“民告官”案件的日益增多，设立专门行政法院可以作为保证行政案件独立审理的重要措施予以实行。 4、进一步深化司法体制改革，建设司法独立的制度基础。在不改变现有司法体制的情况下，“民告官”案件异地审理的改革尝试值得借鉴，但即使是异地审理，在政府行政体制不变的情况下也不可能完全避免行政干预，仅有异地审判无法承载起“依法独立公正审理”的制度保障责任。要从根本上解决司法独立的问题，必须从制度上着手进一步深化司法体制改革，以建立司法独立的制度基础。当然，异地审判的改革尝试也有着积极意义，我们应该明白，正是一点一滴的进步正在推进着司法改革不断完善，并逐步为司法独立奠定制度基础。 《每周政策献言》第三十三期 关于“同命不同价”的思考 一、事件回放 1、2005年12月，重庆市3名户籍不同的女同学搭乘同一辆三轮车遭车祸身亡。经协商，两位城镇户口女孩的家人各自得到了20余万元的赔偿。而另一位是农村户口女孩的家人只得到5万余元的死亡赔偿金和4万元的补偿金。 2、来京打工11年的江西农民陶红泉在一起车祸中身亡，他的家人将肇事司机起诉到法院，索赔各项经济损失46万余元。朝阳区法院经审理认为，陶红泉系外地来京务工人员，是农村户口，在京并无固定工作、住所及收入，原告方要求按照本市城镇居民计算损失数额于法无据，因此按农村居民标准计算赔偿费用，只判赔22万余元。对于此结果，原告方难以接受。他们认为，如果陶红泉是城市户口，在这起事故中他的生命价值就是176530元，而农业户口只值78600 元。 3、2005年10月23日，北京市朝阳区发生一起交通事故，同坐一辆夏利车的两名乘客死亡。男乘客金文植是城市户口，女乘客赵小英是农村户口。朝阳区法院就此作出一审判决，判令肇事方赔偿金文植家属41万元，赔偿赵小英家属17万元。同一时间、同一车辆内遇难的两个人，因为一个来自城镇，而另一个是农村户口，因此就产生了24万元的死亡赔偿金差距。 上述三起事件出现的“同命不同价”的现象，其法律根据是最高人民法院于2003年12月4日作出的《关于人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定。该《解释》明确规定，“死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按20年计算。”正是这条规定导致了在具体操作中的双重标准。以上面提到的重庆市三名少女车祸遇难为例，重庆市权威统计数据显示，该市全年城市居民人均可支配收入为9221元，全年农村居民人均纯收入2535元，这两个数字分别乘以赔偿年限(20年)后，自然产生出近20万元和5万元两个存在巨大差距的结果。 二、相关评论 评论一：“同命不同价”源于现行的户籍，强化了城乡之间的差别。仅仅是因为户口不同，在同一次交通事故中遇难的人员，其家属所获死亡赔偿金不同，并且农村户口的与城镇户口的相差4倍甚至更多。不是说人人平等吗？法律为何不一视同仁地对待死亡的生命？有的学者认为，“同命不同价”是典型的制度性歧视，这种制度性歧视在潜移默化中强化着城市居民的优越感以及对农民的传统偏见与排斥心理，将城里人与乡下人之间的心理鸿沟越扯越大。在我国正在逐步取消农业和非农业户口二元化结构，实行城乡一体化户口登记制度的情形下，关于死亡赔偿金体现城乡差别的有关规定的解释，显得与户籍制度改革的发展趋势很不协调。 评论二：“同命不同价”的司法解释与宪法精神不符，不符合公平原则，也与相关法律相违背。我国《宪法》规定，中华人民共和国公民在法律面前一律平等，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。以户口性质对不同的受害人给予差别待遇，与宪法的平等精神不符。“同命不同价”也不符合公平原则。一般说来，农村家庭比城市家庭的抗风险能力要低得多。我国有关人身损害赔偿的法律，如《民法通则》、《国家赔偿法》均未将死者的户口身份作为计算死亡赔偿金的标准。有人认为，最高人民法院的这一司法解释就已超出了解释的范围，是一种实质上的立法，与相关的上位法不一致。 评论三：用劳动力价格进行赔偿有失公平。根据最高人民法院的相关司法解释，人身损害赔偿以户口为依据，根据受诉法院所在地上一年度城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入为标准，20年计算，这样一来，人身损害赔偿被界定为财产性质的可预计的收入损失赔偿，换句话说，实际上是对受害者劳动力价格的赔偿。应该说，按照劳动力价格差异获得不同赔偿是国际通用理论，最高人民法院的司法解释也是参照了这一通用做法。问题在于，中国对于劳动力价格的定价体系一直就没有成形，按照一个基本上不存在的劳动力价格作为法律审判的基准，显失公平。有的人认为，死亡赔偿金采用城乡有别的标准，既不尊重生命的平等价值，也不劳动力的实际价值，而仅仅是在认定“身份价值”———因城市居民身份价值“高”，就该获得最高额度的赔偿；因农村居民身份价值“低”，便只能获得最廉价的赔偿，有失公正。 评论四：“同命不同价”具有一定的合理性。最高人民法院关于人身损害赔偿的司法解释》以“城镇居民人均可支配收入或者农村居民人均纯收入”，作为城乡不同户籍居民的人身赔偿标准，意味着法律对城乡收入差距这一不平等现实的承认，具有一定合理之处。一是这一解释能够“填补损失”或“填平损害”的作用，有人认为，法律对损害结果的赔偿是按照填补损失原则，一定要赔偿到没有损失，但是也不允许受害人从一次赔偿中获利。如果非要一刀切，那就有可能城里的人赔偿金少了，而农村的则获利了。二是以户籍身份为依据、以不同地区的收入水平为标准，决定理赔数额，使司法过程相对容易操作。三是“平等不等于平均”，“同命不同价”并不等于不平等，相反，它却体现了经济价值的取向，符合社会市场经济规律。 随着经济社会的不断发展，城乡壁垒逐渐打破，城乡居民不再处于相互隔绝状态，而是越来越多地出现城乡户籍居民同城而居、同车而行的局面，甚至面对三少女在同一事故中死亡的情形时，同命不同价的做法引发激烈争论。最高人民法院也表示，该司法解释是根据中国的国情，考虑到受害人以及侵害人双方的利益制定的。在当时的情况下，确定城市和农村两个标准比较符合中国的实际。但是，经过这两年的司法实践确实出现了一些问题，主要表现在一起事故中，受害方既有城市人又有农村人，根据城市标准赔偿的数额和根据农村标准赔偿的数额差距就很大。据悉，最高人民法院正在协调各方面意见，准备出台新的规定。 三、政策献言 第一，参照其他相关法律，在全国范围内统一死亡赔偿金的标准，以确保法律面前人人平等。今年3月28日，我国颁布实施了《国家赔偿法》及《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》。前者规定凡需要国家赔偿的，不论死亡人的户籍如何、在何地区，均按照一个标准—国家上年度职工年平均工资计算死亡赔偿金。后者规定将空难死亡赔偿金提高到40万元，死亡赔偿金一律按我国城镇居民年人均可支配收入计算，30年为限。这两部法规无疑会对人身损害赔偿的相关司法解释提供较强的借鉴意义。据了解，已经有全国人大代表提出提案，建议取消死亡赔偿城乡有别的做法。 第二，出台一些地方性政策保障人身损害事件中的弱势群体，使农村户口的人身损害受害人“有条件”地与城市居民“同命同价”。比如，可规定，农村居民和城镇居民因交通事故伤亡的，其残疾赔偿金、死亡赔偿金、被抚养人生活费均按城镇居民人均可支配收入和人均消费性支出标准计算。也可以规定，对于已在城镇暂住一年以上，并有固定收入的民工阶层，其人身损害的死亡赔偿金应参照城镇居民的标准来计算。这些规定对于农村户口的遇难者来说，可以最大限度地体现保障弱者的法律精神。 第三，对现行生命救济制度进行一些必要的改革。对生命受害的救济内容分解为物质补偿金、精神抚慰金、命价支付金三部分，其中物质补偿金就是生命受害给予亲属的物质损失的补偿，即现行的死亡赔偿费；精神抚慰金就是给予亲属因亲人死亡引起的精神损害的抚慰金；命价支付金并不是用金钱来赎买生命，而是一种救济，是对受害人生命现象消亡的补偿，它应该一律平等，不得因人而异，以体现同命同价。 第四，以基数与权数为标准进行人身损害赔偿。具体来说，就是用平均的劳动力价值作为基数，对每一个人进行赔偿。在这里，平均的劳动力价值就不能用现行的上一年度城镇居民的可支配收入或者农村居民的纯收入计算，而是以国家上年度职工年平均工资计算。然后，再按照遇害人生前收入的多少做一个“权数”，使赔偿体现受害者收入的差别。 第五，设立交通事故应急救援专项资金。这种专项资金可以通过社会力量募集，也可以通过国家财政的力量设立。其目的就是在一些特殊案例中解释难以解决的救助、赔偿问题，比如遇到情况复杂的交通事故，可以具体问题具体处理，既按照有关法律规定解决，同时可运用这笔交通事故应急救济专项资金对一些弱势群体进行补偿。 《每周政策献言》第三十二期 对“大学生当村官”的思考 一、事件回放 大学生村官自1999年在海南省局部试点实施以来，受到社会的普遍关注，并在我国不少地区广泛试行。北京、陕西、河南、浙江、四川等地纷纷出台政策，以一定的优惠条件吸引大学毕业生到农村任职，希望以此缓解大学生的就业压力，并能提升“村官”的素质，提高农村治理水平。2005年北京市宣布计划于 2006年招聘大学生“村官”，立即受到了北京高校学子的热烈追捧，选拔出的2000名大学生“村官”奔赴北京京郊农村建设一线，担任村党支部书记助理和村委会主任助理工作。然而，计划实施过程中也面临了很多问题。吴天是北京首届大学生村官中的一位，担任村党支部书记助理的两个月期间，他就一直觉得缺少认同感，在彻底感到失望后，最终递交了辞职报告。海南省的“大学生村官”计划在进行到第7个年头，选拔计划工作也渐趋停滞，对于在基层工作的“大学生村官” 的后期管理及锻炼期满后的使用，成为当前有关部门面临的最大问题。 二、政府措施 当前，中央组织部、人事部、教育部、财政部、农业部、卫生部、国务院扶贫办、共青团中央联合发出通知，启动高校毕业生“三支一扶”计划，以更加优惠的政策引导和鼓励大学生志愿服务西部、服务基层。国家将按照公开招募、自愿报名、组织选拔、统一派遣的方式，坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则进行招募工作，并工作期间给予一定的生活、交通补贴，统一办理人身意外伤害保险和住院医疗保险，费用由地方财政安排专项经费和中央财政予以支持。《通知》强调，各地及有关部门要积极制定优惠政策，积极创造就业条件，鼓励服务期满的大学生扎根基层。对于服务期满的学生，各地政府在贷款、录用党政机关公务员、评定中高级职称等方面应给予优先照顾。 　　地方上如北京市已出台了七项措施，引导和鼓励大学生当“村官”。被聘任为村党支部书记助理、村委会主任助理的高校本科毕业生，第一年平均每人每月 2000元，以后逐年递增，并按照有关政策由政府为其缴纳各类社会保险。被聘“大学生村官”在三年期满后可根据工作需要和本人意愿续聘。非北京生源北京高校毕业生，聘用两年连续考核合格的，档案和户口可转至工作区县人才服务机构集体户。另外，被聘学生在校期间已经通过北京市国家公务员公共科目笔试的合格证书，有效期可延长至其三年合同期满后的六个月。 三、相关评论 评论之一：“大学生村官”应为理性下的选择。在当前严酷就业环境下，大学生村官似乎已成为学生的现实选择。这种选择也许是出于充满激情的冲动，但更多的只是权宜之计，是退而求其次的无奈的选择。相对优厚的待遇和一系列优惠政策使有限的职位成为“香饽饽”，各种专业的毕业生争相参与到竞争中去。然而，在真正投身农村之后，很多大学生就出现了“水土不服”的现象，他们普遍认为农村工作中人际关系太复杂，在工作中提出的建议不能被接受，觉得自己是英雄无用武之地，而当地文化水平的匮乏使他们颇感精神上的孤独。他们中很多人，在释放完激情后，带着所期望的优待政策重新踏上城市的旅途，寻找真正想要的生活。孙柏英教授认为，这些“大学生村官”们的迷茫，最主要的是价值判断上的问题。他们当中众多人的选择，并不是出自内心价值的驱动、不是出自对农村的热爱和责任，而是受到服务期满后能够享受到的一系列优惠政策的吸引和诱惑。如果在最初选择时能理性一些，更多地注重自身的兴趣和爱好，注重价值需求，而不是随波逐流、追名图利，或许能够避免不适和迷茫，对社会也可以减少不必要的人力资源浪费。 　　评论之二：大学生村官遭遇身份之惑。作为一项新政策，“大学生村官”在法律层面与现实层面都遇到了困难。首先，在法律层面，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产出。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。到农村当村官的大学生不是本村村民，在村委会选举中不能担任村委会主任、副主任、委员。基于法律规定的这一限制，一般来说，这些大学生村官只在农村担任党支部副书记、村委会主任助理，支部副书记尚可接受，但村委会“主任助理”一职则引起许多人质疑，因为村委会组织法没有这一职位的规定。根据依法自治原则，“主任助理”则名不正言不顺。其次，在现实层面，村民往往缺乏对大学生村官的身份认同。在多数村民看来，大学生村官是“飞鸽牌”干部，“上任”时间较短，而且大多两三年就有可能离开，给予他们实权并不利于相关工作的开展。因此，大学生服务农村多是以“助理”相待却并没有实权，每天的工作也就集中在为领导打打字、写写报告，教领导学会使用电脑，帮办公室整理整理文件、档案这样一些琐碎之事上。 　　评论之三：“大学生村官”计划的决策之困。首先，缺乏对政策适用性的正确认识。“大学生村官”计划是中央的导向性政策，地方政府应根据实际情况量力而行，慎重对待，并灵活制定相应的政策。能像北京郊区这样的优惠条件吸纳大学生当“村官”的地方很少，但一些地方政府却把它当作一种政绩工程，不顾自身条件是否适用，盲目实施，把大学生村官当摆设，不仅浪费了大量财力物力，而且由于承诺不能落实受到质疑。其次，决策不健全。大学生村官计划本来是让大学生做村官，但是在一些地方，大学生挂职还没有结束，领导却将其调到别的岗位。另外，一些政策制定者没有充分考虑大学生期满后怎么安置的问题，制定出的方案没有可操作性和切实可行性。比如，一些地方规定选择“村官”的大学生可以转入公务员体制，但是该规定与最新的公务员法所规定和要求的公务员“凡进必考”原则相冲突。在公务员考试中，无法保证做过“村官”的大学生就一定能够通过。一旦大学生村官考不过，政府的“可以转入公务员”的承诺将得不到实现，这样一来，会严重的损害政府的威信和大学生村官制度的严肃性。 四、政策献言 第一，建立健全大学生村官权利保障制度。要保证大学生村官职位的稳定，确保他们在挂职期间职位不会出现变更。通过继续完善转移支付体制，加大转移支付的力度，规范转移支付的程序，同时也需要完善各级政府按比例承担大学生村官工资福利的有关政策，提高大学生的物质待遇，政府也要制定优惠政策，解决他们的后顾之忧。 第二，完善大学生村官的选拔和任用机制。完善的选拔体制，要有合理化和科学化的选拔标准，不能带有歧视性要求，并要保障选拔的有效性和合法性；选拔要以“公平、公正、公开”的原则，通过严肃、严格的选拔程序，选出真才实学的优秀大学生到基层服务，以保证大学生的积极性和主动性。同时还要加强选拔过程的透明度，向公民公开选拔流程、经过和结果，加强群众和媒体的监督。另外，各级政府应营造良好的成长环境，不能只让大学生们停留在配角和附属地位，要重视对他们的培养，使其成为新农村建设的生力军。 第三，建立健全大学生村官的后续政策。对大学生挂职期满后要有通盘考虑，如果这个问题不解决，将会严重挫伤大学生村官的积极性和主动性。北京市的经验值得借鉴。北京市规定3年合同期满后，如果工作需要，本人也愿意，可以续签合同，继续留在村里工作；如果本人希望到其他地方发展，也可以自愿进入人才市场自主择业。 第四，要加强对大学生村官任用的监督。一是分期评估，循序渐进。大学生融入到基层实践工作是一个渐进的过程，应该在其工作的适应前期、成熟中期及其发展后期进行相应的效绩评估监督。二是注重过程和成果的综合考评。一套完备的评估体系不仅只是重视其计划实施的结果，也包括在其具体工作过程中根据计划实施中存在的缺点或错误，适时改进，不断充实和完善。因此，“大学生村官计划”在各地实行过程中，地方政府应根据各自实施的情况，对原有的政策措施作不断的改进和完善。三是政策透明，群众监督。大学生村官的工作应从群众的根本利益为出发点，接受人民群众的监督并积极倾听和采纳群众的建议和意见，坚持以群众的监督评估为客观标准，实现政策的透明化、公开化和科学化。 第五，在推行大学生村官工作时，要给予学校、乡村一定自主权。农村有其特有的社情民意，做任何工作都要尊重农村实际，实施大学生村官计划前，首先应当考虑当地的生产现状、生产条件和财政状况，根据需求再作规划。地方政府在制定相对统一的选人标准后，应将选择权力下放到学校、院系和乡镇、行政村，只有实现对接，才能盲目性，选择最合适的人安排到最需要的地方去。 《每周政策献言》第三十一期 治理学校乱收费　莫让鲜血成为教育的“源泉” 一、事件回放 百年大计，教育为本。为了促进农村义务教育持续健康地发展，中央政府不仅加大了对农村地区(特别是贫困地区)的教育投入，而且实行了“两免一补”等善政措施。但是，中央的惠民政策在贯彻落实中遭到扭曲，一些地区教育乱收费的问题仍然存在，甚至出现了卖血供孩子读书的现象。在某国家扶贫开发重点县，部分中小学仍然存在着乱收费，该减免的费用仍在收取，国家的补助也被扣留；许多贫困学生并未享受到中央的补助政策，即使是享受“两免一补”政策的学生，也仍然要交不少费用。学生的学杂费和生活费高得少有家庭能够支付，父母卖血供孩子读书的现象比较普遍。一般有孩子上学的家长一年要卖血10多次，最多的则半年卖了 60多次。另外，有记者反映，一些享受到“两免一补”政策的学生，家庭并不贫困，他们享受补助多半是有“门路”。 二、政策分析者述评 评论之一：“卖血供学”与教育乱收费凸显了官员缺乏敬畏。首先是缺乏对生命的敬畏。卖血者中大多数人是为了孩子的教育，才走上这条慢性自戕的道路。地方政府对教育乱收费问题的不重视，各相关部门的不作为和乱作为，学校不该收的乱收、该补贴的不补，一齐把家长们逼向了采血站。其次是缺乏对民众的敬畏。民众是权力的委托者，政府是权力的代理人。中央一再强调执政为民，政府与民众的关系是“舟水”关系、“鱼水”关系还是“油水”关系、“水火”关系将说明政府的合法性程度。在政府免除义务教育阶段学生的学杂费、进而实施“两免一补”政策这件事的落实上，一些地方存在着很大误区。比如，在部分基层官员和校长那里，他们理所当然地认为这些钱可以利用自己的职权随意支配，这完全颠倒了政府和民众的主仆关系，反仆为主。第三是缺乏对法律的敬畏。从一定意义上讲，依法治国的精义在于依法治“官”而不是依法治“民”。对与教育乱收费问题，中央出台了许多法律法规和政策性文件，年年禁，层层抓，可是还有不少官员熟视无睹，对中央和上级政策与法令的公然拒绝，由此导致了“卖血供学”悲剧的发生。其四，缺乏对责任的敬畏。敬畏责任，是因为拥有权力就意味着必须承担相应的责任。在学校乱收费依然、农民们“卖血供学”已经成为常态的情况下，某些职能管理部门竟然也不闻不问，客观上助推了“卖血供学”的现象，这充分暴露了一些官员缺乏责任意识。 评论之二：“卖血供学”的存在凸显了政策被利益所异化的现象。政策的生命在于执行，即使是制定得很好的政策、法规，也需要适用并被正确地执行。如果政策执行者缺乏一定的政策和法律意识，缺乏遵守政策法规的思想道德、风尚和习惯，政策法规就不可能有效实施。中央政府的“两免一补”政策早已出台，媒体也广为宣传报道，但在一些地方，该免的费用仍在收取，国家的补助也被学校所扣留。本来是好的政策，由于一些县教育主管部门、乡镇教育管理部门及其所辖学校的“政策搁浅”，却没能使国家的扶助给贫困地区的孩子及其父母送去福音。这充分暴露出一些地方政府或部门对国家的惠民政策进行变通执行，截留、转移和“提取”国家政策中的“惠民”变为“惠己”。政策被利益异化，成为了某些地方政府或部门谋私利的工具。 评论之三：“卖血供学”凸显了社会公正问题。“知识改变命运”，因此教育是社会公正最好的调节器。政府的公共性主要从公权力对公共资源的配置中体现出来。通过教育公正推进社会公正，正是体现政府公共性的最佳切入点。公正由此构成公立教育的第一原则。但是当今，一些地方，教育不再是一方净土，而成为滋生社会不公的另一领域。上级政府财政拨下的补助经费被不少学校捏在手里，一方面声称不知做何用途，另一方面又上报说学生已经领取。“两免一补”也成为有权有钱者的特权，中央的补助不但未能给最困难的群众以帮助，反而使他们丧失了对公正的希望。如果这种收费是不公正的、属于明令禁止的教育乱收费，则是对学生教育权的剥夺，更是对贫寒子弟的落井下石之举。 评论之四：“卖血供学”将会严重制约现代化进程。根据木桶原理，最短的那个木板决定着桶的容量，因此只有加大对所有贫困人群的教育投入，保证贫困人群充分享有教育权，才可能提升整体的国民素质。“卖血供学”现象从一个侧面反映出一些孩子求学的艰辛，当家长无血可卖时，他们将用什么来负担高昂的费用？ 四、政策献言 　　第一，加强政府部门的道德建设，培养政府官员的敬畏意识。没有良好的政府道德就不可能形成良好的行政作风，也不可能出现良好的政府行为。政府道德建设要强调政府的服务理念、绩效理念、伦理的自主性、公共精神和责任意识，要求政府官员处理好权力与权位的关系，能在思想、言论、行动、决策上对公众高度负责，忠实履行岗位职责，遵守行政伦理，树立良好的公仆形象和良好的政府信用形象。为此，要加大教育和培训力度，使政府官员牢记政府的执政宗旨，理解和认真落实国家相关的法律政策，树立正确的权力关、利益观，以及责任意识和依法行政的意识。 　　第二，加强宣传教育，解决信息不对称的问题。在一些地方，很多人不知道中央政府的“两免一补”等优惠政策，而政府的有关部门和官员为了自己的利益也进行了有意隐瞒，民众的知情权没有得到尊重和保护，这充分暴露出信息不对称所带来的问题。因此，要解决教育乱收费，避免再发生类似于“卖血供学”的现象，就必须加强对教育收费政策的宣传，使民众知道中央的惠民政策，明白享有的权利和维护自身权利的方法。此外，要充分利用各种渠道和新闻媒体，大力宣传党中央、国务院关于治理教育乱收费的坚定决心，宣传国家有关教育收费政策和规定，开展违规收费典型案件的警示教育，充分发挥新闻媒体的监督作用，对一些在社会上造成恶劣影响的乱收费案件，要坚决予以曝光，从而保证国家政策能够惠及全民。 　　第三，加强程序和制度建设。一方面，要进一步明确、完善现行的有关教育收费政策。国家和各省逐年出台的各项政策使教育收费政策不断得到完善，但一些政策在执行中仍需进一步细化和明确，以便在实施过程中得到更好地执行。另一方面，要完善政治参与的形式、途径、内容。没有有效的政治参与制度作为保障，仅靠自上而下的监督难以根治教育乱收费。如果基层民众能够通过民主程序，参与到政策的制定、执行和监督过程中来，“卖血供学”这种令人悲愤的现象，也许就很难存在。 第四，加大监管力度，规范教育收费行为。严肃查处拒不落实“两免一补”政策的学校和相关领导，给学生和广大民众一个“说法”，这不仅是维护中央和法律的尊严，也是增强政策执行者依法办事的意识和行为习惯，切实保障学生和家长的合法权益。为此，一是要加大审计力度。对教育经费审计的重点是检查教育收费的合法性以及相关政策的执行情况，重点是了解和掌握中小学校执行“一费制”情况，查处擅自扩大收费范围和提高标准乱收费、招收择校生突破“三限” 标准乱收费、有关部门挤占挪用学校收费的问题。同时，审计机关应在查处案件的基础上，针对发现的问题，帮助和督促被审计单位建立健全有关制度，把治标与治本有机结合起来。二是要加大经济处罚的力度。对于敢顶风违纪，特别是屡查屡犯的单位，要严格按照《价格法》、《价格违法行为行政处罚规定》的要求，凡属乱收费的，对查处的违法所得，要坚决及时退还，对无法退还的，要予以没收并按规定给予罚款。三是加大行政处罚的力度。要将处理人与处理事结合起来，对顶风违纪、性质严重、态度恶劣的案件，其责任人和领导者要提请有关部门追究行政责任，要严肃处理，决不心慈手软，就如教育部周济部长指出的那样，“学校乱收费，校长要撤职。” 第五，整合教育资源，扩大教育供给。主要从两方面来考虑。一方面鼓励民间资本进入教育领域。政府除保留必要的审批外，在税收、人才、设备、政策等方面给予民办学校和公办学校一样的待遇，为民办学校和公办学校打造一个公平竞争的平台。另一方面，要规范办学行为。加强对办学体制改革工作的领导，对改制、办学等要从严审批，对已改制的不规范学校进行整顿和规范。另外，还要全面推进义务教育均衡发展，取消不切实际的达标示范评估活动，制止学校搞豪华建设、变相提高收费标准的做法，公办学校基本建设要坚持政府投入为主，禁止通过高收费将还贷责任转嫁给学生家长。 《每周政策献言》第三十期 关注学生假期补课问题 一、事件回放 （一）有禁不止，各地学生假期补课依旧盛行 早在2000年，教育部就下发了《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》，通知明确规定不得占用节假日、双休日和寒暑假组织学生上课，更不得收费上课、有偿补课。但事实上，假期补课一直没有真正杜绝，“禁补令”在一些地方变成了一纸空文。2005年7月，海口琼山二小采取了“化装补课”的怪招，校方叮嘱学生去补课时，不要背书包，让学生将课本和学习用品放在包装袋里，在去补课的路上，学生也要装着若无其事的样子。初三、高三毕业班假期补课已经成为很多学校的一种“惯例”，是公开的“秘密”。而且“补课风”还从中学刮到小学，甚至刮进了幼儿园，海口市琼山区一所幼儿园也接连给家长下发假期补课的通知书。寒暑假本来是孩子们放松的时候，但是各种补习班却遍地开花，不少学生从学校课堂里解放出来后，又出现在形形色色的补习班上，开始他们的“第三学期”。 （二）各地对学生假期补课的态度 为了执行教育部的有关规定，各地教育部门对学生假期补课采取了命令禁止的做法。北京市教委决定2007年建立治理假期补课工作奖励和处罚机制，治理不力的区县在评选教育先进区县时将被一票否决；对治理假期补课工作成效明显的区县，市教委将采取适当的方式进行表彰。石家庄市教育局规定各中小学假期补课问责校长，坚决杜绝利用假期给学生集体补课和上新课等不规范行为的发生，各中小学假期补课违规者将被严肃处理。太原市教育局也发出“禁补令”，要求除高中、初中毕业班外，所有学校不得以任何理由在假期给学生补课或上新课；假期学校场所不得向外租借，并严禁在职教师从事、参与有偿家教和违规办班。 和各地教育部门坚决禁止假期补课的态度不同，社会上大多数人反对“禁补令”。调查显示，52.2%的受访者对教育部门的“禁补令”明确表示反对， 38.6%的人甚至觉得，如果自己是学生家长，无论是否收费，都会鼓励孩子利用课余时间补课；相比之下，14.4%选择“说什么也不补”的人显然成了少数派。 二、政策分析者述评 评论一：中国僵化的应试教育体制是造成学生假期补课的制度原因。 毋庸讳言，考试制度相对而言还是一种比较公平的制度，对于选拔人才有着其他制度不可替代的优势。然而目前我们国家却在高考的指挥棒下形成了痼疾严重的应试教育制度，其带来的负面影响也不容忽视，学生假期补课只是其中的一个副产品，应试教育对创新型人才的压抑将会影响国家未来的发展。从根本上来讲，中小学生课业负担重源于现行的考试制度，在每个学生都无法回避的应试教育的大背景下，除了高分数和高升学率，很难再找到一个更有说服力的评价标准。所以，学生假期补课不过是应试教育的衍生产品，应试教育制度不改变，“禁补令”就不可能从根本上禁止。面对激烈的升学竞争压力，只要还有包括高考、中考在内的各种考试，学生假期补课就很难叫停，因此假期补课才成为一个全国性的普遍问题。而如果现有僵化的应试教育制度不改变，无论教育管理部门如何禁止，学生假期补课的现象都不可能消失，因为高考和中考直接关系着学生的未来，而要考高分，就不得不加倍努力提高应试技巧，假期补课也就成为理所当然。 评论二：教育资源不公和就业压力使人们“不愿输在起跑线上”。 当前教育界有句很盛行的口号是：不要让孩子输在起跑线上！这成了许多家长共同关心和忧虑的问题。由于中国的教育资源有限并呈不均衡分布，从而造成了择校等教育领域的不公平现象，很多孩子由于家庭的、经济的原因成为教育不公的牺牲品，不能跟另外一些孩子公平起跑。再加上近年来中国的就业竞争异常激烈，考上重点大学、重点高中，就意味着为日后的就业竞争增加了获胜的砝码，名牌大学的毕业生比一般大学的毕业生更容易找到好工作，这种现象已经是不争的事实。所以，多数家长支持学校补课，正是在这种教育资源不公和就业压力扩散的压力下做出的无奈选择。随着升学和就业压力的加大，中小学生假期补课非常普遍，有调查显示，某小学四年级以上的班级中，95%的学生都报名参加了假期补习班，而在一些较好的小学，五六年级的学生参加补课几乎是100%。在“不输在起跑线上” 的压力驱动下，为了能在以后激烈的就业竞争中出类拔萃，学生时期的补课就成了实现目标的主要途径。 评论三：逐利因素也是学生假期补课屡禁不止的重要原因。 不可否认，学生假期补课费用不菲也使得某些从中渔利者违规操作，导致了虽有国家明文禁令，但事实上或明或暗的补课形式、各色各样的补习班却屡禁不止。逐利因素中的一种重要形式是各种社会办学。还没到假期，各种社会办学广告就在各中小学门口大肆散发，其中有些还用不实许诺引诱望子成龙的家长们；而假期一到，一些社会上所谓有名气的补习班的“生意”就异常火爆。逐利因素的另一个表现是教师补课费收入扶摇直上。据悉，一些在假期补课的教师补课收入相当可观，一些重点学校教师的补课费每小时收入几百元很平常。教师在暑期补课挣“外块”早已是一个公开的秘密。一个暑假下来，补课教师少的赚五六千，多的三四万元都不稀奇。正是在利益的驱动下，假期里许多补课班遍地开花、越办越火，尽管禁止补课的文件年年在下达，社会上各种明的、暗的补课班也的确从未停止过。 三、政策献言 1、改革应试教育制度，真正贯彻素质教育。改革应试教育、提倡素质教育的口号已经提出好几年了，但是素质教育至今还是停留在口头上的一个模糊概念，因为近年来所标榜的素质教育成功的典范仍然是以考上名牌重点大学为标志，这无疑使应试教育披上了素质教育的美丽外衣而变本加厉。在素质教育口号下，学生实际面对的是更残酷的考试竞争，所接受的是更严格的应试教育，中小学生的肩膀上又增加了更多的沉重负担。在以高考和中考成绩为衡量标准的所谓“素质教育”形式下，考试的压力不只是加给学生的，中、高考过后公布的成绩榜、上线率、本科率、重点率等数字，给每个学校甚至每个老师都带来了极大的压力。在这样的情况下，过于僵化的应试教育体制不变革，学校教育追逐升学率的风气就不能从源头上予以遏制，学生假期补课的“禁补令”就只能停留在教育部的红头文件上。也就是说，学生假期补课是中国应试教育体制的必然产物，学生真正的压力来自于教育体制，即便是教育部通过强制手段实现了禁补，其他替代补课形式也会滋生。因此，教育主管部门与其在打压补课之类形式上劳神费力，还不如从源头做起，尽快彻底地推行教育体制改革，真正贯彻素质教育。 2、学校教育应注重培养学生的学习兴趣和方法。在当前的学校教育中，最注重的是知识的灌输，而忽视了对学生学习兴趣和方法的培养，暑期补课实质是将知识的单向灌输由课内延伸到课外，这种填鸭式的知识恶补并不可取。通过知识灌输来提高学生的成绩，短时间或许有效，但长远看害处很多。假期补课对学生的成长来说不是好事，一张一弛是文武之道，补课可能导致孩子厌学。实际上，浓厚的学习兴趣和正确的学习方法对学习效果起着更为重要的决定作用，如果学生自己没有学习的兴趣，学习方法不科学，那么即使补再多的课，写再多的作业，都无助于学生理解能力的提高与创新意识的培养。因此，学校教育应该改变目前单向的填鸭式知识灌输方式，更注重培养孩子的学习兴趣和方法，这才是从根本上提高学习效果的途径。 3、家长对学生假期补课应有正确的认识。近日哈尔滨市28名中小学生家长联名上书国家教育部考试中心，希望教育部能够修改2007年5月中旬下发的“义务教育阶段学生禁考全国公共英语等级考试”的规定。教育部门以“减负”为目的新规定不仅没有得到学生家长的拥护，反而遭到他们的联名反对，这一事件也说明了家长态度在学生假期补课中的重要作用。事实上是否让学生假期补课，学生家长掌握着关键的决定权，许多学校承认假期补课主要是来自家长的压力。不可否认，升学压力是许多家长热衷于让孩子假期补课的主要原因，他们把假期补课当作了提高孩子学习成绩的良方。其实这种认识和做法是错误的。当孩子的学习成绩不理想时，家长首先要和老师沟通，必要时向专家咨询，弄清原因后再决定对策，而不应一味地去补课，补课不是提高学习成绩的惟一灵丹妙药。如果家长认识到假期补课对学生学习成绩提高的局限，相信参加假期补课的学生就会少许多，也将有更多的孩子能够重享轻松愉快的假期。 《每周政策献言》第二十九期 银行遭遇服务瓶颈，客户何时告别长龙 　　一、事件回放 　　在追求效率的今天，时间就是金钱。提高银行的服务效率，既是顾客极为关心的问题，也是银行努力追求的目标之一。但是目前出现的现象如怕排长队不敢去银行，银行公共服务设施不足，号贩子的出现，优质客户的流失，已成为横亘在顾客和银行之间的难题之一。 　　二、相关评论 　　评论之一：服务意识的缺位。首先，全面服务理念的缺失。面对激烈的市场竞争，银行管理层逐渐认识到，好的服务就是经济效益，但并没有十分清晰的认识到服务态度、服务效率与经济效益的内在联系。一些银行把客户的不满意片面地归结为服务态度差、营业网点硬件设施不够档次，而忽视了客户对银行服务效率日益提高的要求，没有把提高银行效率、节省顾客时间作为服务的重要内容。其次，细分服务的理念缺失。一方面是业务范围细分不足。许多银行经营业务严重重复，出现了同质化竞争的局面，个性化服务严重缺乏，这在客观上造成了银行的忙碌，催生并助长了银行排队现象。另一方面，客户细分不足。根据客户存款金额的大小和账户活跃程度，银行将客户划分为重点客户、优质客户和一般客户等。这种客户细分绝非是客户在人格上的不平等，而是针对客户对银行赢利的重要程度而言的，银行在服务态度方面应是一视同仁。零散客户最需要的是方便的存款和取款，优质客户则对安全、快捷、高效的理财要求十分迫切。随着银行业务范围无节制的扩大，出现了许多零散小客户越来越多地挤占了银行柜台资源，挤占了优质客户的空间，排挤优质客户的混乱现象时常出现。 　　评论之二：资源配置不合理。银行排队是资源滥用和供给不足相并存的后果，排队问题的解决涉及网点的设置、机器设备调配、人力资源调整等一系列银行拥有的资源的合理配置问题。其一，网点设置上不合理。有的银行网点过于宽大求洋、人浮于事，柜员多于客户；有的网点则门面狭小，客户排队成长龙。同时网点员工本身业务水平还不够高，现时网点员工多为合同工，流动性较大，而个人金融业务迅猛发展、品种日益丰富，在一定程度上更是增加了业务操作的难度。其二，银行窗口闲置和不足共存。有的银行8个窗户只有4个或5个窗口在办理业务，别的窗口要么无人，要么就是有人但是“本柜暂不受理业务” 或者“请到邻台办理”。银行窗口没有满负荷运转与客户排队成龙形成了鲜明的对比，加剧了客户的焦虑情绪和对银行的不满情绪。其三，在人力资源使用上，职员超负荷工作。银行一味强调奉献精神，要求员工加班加点，不顾员工的生理需要和精神追求，导致一线员工怨声载道。据一位银行职员介绍，银行每天接待的客户量已经大大超过了接待负荷。只要在银行下午关门前领取号码的客户，银行都要负责接待，因而几乎每天银行职员的下班时间都要推迟。其四，在机器设备使用上，设备闲置与不足并存。许多银行热衷于引进先进设备，却不考察设备的使用效益，致使先进设备使用率极低。随着设备更新换代，先进设备沦为落后设备，造成大量资金浪费。与此同时，实用的较为简单的自助设备，银行却没有给予足够的重视。 　　评论之三：银行信息化程度不高。排队现象凸现了银行的信息化程度不高。事实上，许多银行业务并不需要到柜台办理。从ATM 机、存款机、自助理财终端，到电话银行、网上银行，绝大多数的个人银行业务都可以通过电子渠道完成。但是大部分百姓仍固守着传统的到银行办理业务的观念，认为这种方式更为安全，但对那些比较先进的设备和方式则认同度不高。这其中主要有以下几方面的原因：其一，对安全的考虑。一位银行业内人士坦承，“尽管目前银行大力推广自助业务，但频频曝出的与其有关的犯罪，会让一些消费者望而却步——网上银行怕黑客，电话银行怕信息被截获，信用卡怕被盗用，ATM机怕出错，没有保安怕抢劫……”，等等，这些都抑制了人们接受机器服务的欲望。其二，对学习成本的考虑。许多老年人并不懂得银行自助业务和自助设备的使用，如果不排队则意味着学习成本的增加。因此，他们宁愿固守着传统的办理业务的方式，而好多也已经退休，他们有足够的时间排队。其三，对收费的考虑。收费问题是许多人不愿意使用这些自助业务的重要原因之一。像工行的‘U盾’，即使还从未出问题过，但因为要收费，一些顾客还是选择更为保守的方式。还有一些储户，由于跨行提款要给手续费，而宁愿选择排长队。其四，设备本身的原因。设备不稳定和配套服务缺失，也赶走了本来愿意使用先进设备的顾客。一些储户表示，在不少节假日里，一些银行的取款机不是无钱可取就是暂停服务，银行的自助设备虽然发展迅速，但配套服务却跟不上，系统也不太稳定。 　　三、政策献言 　　目前排队问题已经引起了银行界的普遍重视，许多银行为解决这个问题而采取了一些措施，比如设立“一米线”管理排队、添置排队管理机、根据客户交易额大小区分客户等。中国人民银行日前发布了《关于改进个人支付结算服务的通知》，该通知本着简化手续、便利操作、规范管理的原则，就改进个人支付结算服务、提升个人支付结算服务水平和加强支付结算业务管理等方面，对人民银行分支机构和商业银行提出了明确要求，其中提到了七条具体措施：优化个人银行账户服务，便利储户办理非现金支付业务；积极推广非现金支付工具；充分利用小额支付系统，实现跨行资金转账、代理收付和通存通兑；完善电子支付服务功能，推动自助、居家服务发展；整合网点柜台资源，加强对柜员的培训，切实提高柜台业务办理效率；加强对支付结算业务的监督管理；做好宣传工作，培育良好的非现金支付环境。这七条措施对解决银行排队问题有很大的针对性，也为其他银行做出了表率。笔者认为，要解决排队问题，还要着重做好以下几方面的工作： 　　首先，银行要树立起全面服务的理念。“全面服务”的理念并非只是简单的好的服务态度和先进的设备，更重要的是银行能站在顾客的立场调整服务，真正将顾客的需要放在首位。在这方面，外资银行的许多做法值得借鉴。花旗、渣打等外资银行，已有较为完善的全面质量管理系统，对于各项服务都有具体的量化指标，银行则通过神秘访客、客户满意度调查等方式，对指标进行评估。中资银行业可以考虑建立类似的管理系统，比如在排队系统中，银行可以对客户分类，设置优先级，并规划相应的应该等候的最长时间，同时将这些分级信息通知每一个人。各银行可实行自己的客户战略，同时不断跟踪测试，以获得最为节约成本的运行方式。 　　其次，堵疏结合，分流客户。所谓“堵”就是要在一些客流量大、业务繁忙的网点，关闭代收水电、煤气、交通罚款等小额现金收付业务和低于 ATM取款限额的现金支取业务，同时以ATM机、批量代收代付等后台业务处理予以取代，努力减少客户直接到柜台办理业务的人数；所谓“疏”就是大力加强银行的信息化建设，加大宣传力度，将现有客户中的一部分业务分流到信息业务中去。在现有资源下，银行有责任尽可能地在促使人们接受“机器”服务中付出更多的努力。比如自助设备的程序设计可以更简单些，以便节省学习成本，让更多的市民(特别是老年人)容易掌握；银行可以在网点中设置专业服务人员，引导客户尽可能直接通过“机器”解决问题，从而实现客户的分流；一旦遭遇“吞卡”等意外，银行应能当场提供帮助，以减少客户对安全问题的担忧等。 　　第三，增加银行服务产品的生产数量。这可以从两方面来着手。一方面是数量上的增加。可以通过在服务需求较高的地区增开分行或者开辟更多的服务窗口，增加更多的服务员工来满足客户；另一方面是服务内容的增加。即针对不同的客户，对服务内容进行进一步的细分，并对细分后的服务项目提供专门的服务窗口，以此来增加提供服务的数量。例如现在的开户业务以及一些大额储蓄业务通常都是在一般的储蓄窗口进行的，但是这些业务所占用的时间又较长，使得顾客等待时间增加。因此可以考虑在此类业务比较多的银行开设专门的开户窗口或大额储蓄窗口，将这些