美国成立初期商业公司授予权的归属与政府权力的范畴

美国成立初期商业公司授予权的归属与政府权力的范畴 　　　　美国建国初期,在银行业、制造业、交通业和保险业等各个领域涌现出许多不同规模的公司。这些公司与现代意义上的公司不同。第一,它们被界定为公共机构,而非私人组织。第二,建立公司是少数社会精英的“特权”,并且需要政府授予特许状。那么,究竟由全国性政府还是由各州政府赋予建立商业公司的权力呢?从革命时期到18世纪末,除了北美银行和1791年联邦国会批准建立的合众国银行,几乎所有的商业公司都由各州议会颁发特许状建立。直到这些商业公司演变成现代意义上的公司,依然保持着以州为单位建立商业公司的格局。关于商业公司大多由州议会特许建立的特点,国内外的相关论著中有所论述①。然而,值得注意的是,每当一些政治精英提议由全国性政府授权建立商业公司时,都会引发争议和反对。如何解释这些争论?这些争论意味着什么?对此问题学术界则关注较少。本文通过梳理美国建国初期建立商业公司的情况,以及18世纪末商业公司授予权归属的几次争论,制宪会议后联邦政府与各州政府权力的划分,从一个侧面探讨政治精英对联邦与州权力范畴的态度。 　　一 邦联时期商业公司的建立 　　邦联时期,由各州授权建立商业公司的局面几乎没有遇到挑战。在1787年制宪会议之前,各州一共建立起十几家商业公司,涉及银行、保险、桥梁和运河等各领域。比如在运河方面,为扩展贸易,促进州内居民商业活动,1783年和1784年马里兰议会相继颁发特许状组建萨斯奎汉纳运河公司(Susquehanna Canal Company)和波托马克公司(Potomac Company)。另外,马萨诸塞银行(Massa-chusetts Bank)、查尔斯河桥梁公司(Charles River Bridge Company)和莫尔登桥梁公司(MaldenBridge Company)都先后由马萨诸塞政府授权建立①。不难发现,无论是运河或桥梁公司还是银行,它们的职能都是地域性的,发挥的影响也有限。因此,授权建立这些商业公司的权力自然归于各州议会。尽管在各州宪法中只有宾夕法尼亚1776年的宪法和佛蒙特1786年的宪法提到各州拥有特许建立公司的权力,但建立公司的权力属于州议会的一般权限已被广为承认②。 　　由各州授权建立商业公司,在某种程度上,也反映了邦联时期国家松散、州权相对强大的状况。实际上,在美国革命前,各个殖民地已经开始有相对自治的管理体系。革命时期,尽管大陆会议通过《独立宣言》并草拟《邦联条例》,建立了中央政府,但各州政府与邦联处于自愿服从的关系。各州制定它们自己的宪法,并视自己为独立的主权政府,执行自己的司法权。各州政府能够发行纸币,并拥有和维护各自的军队。邦联国会的存在则以各州为基础,只负责处理整体性和外部事务,而不能干涉各州的内部事务。塞缪尔·亚当斯(Samuel Adams)在1778年提到,大多数人笃信“在每个王国、政府或帝国都必须有一个最高的立法权力,以权威的方式将各个部分联系成一个整体”③。当然,拥有“主权”的州有权颁发特许状建立各种与市政、慈善与商业相关的公司,它们的权力不受州之外的机构监督④。在这种情况下,从美国革命后到制宪会议之前,根据能搜集到的历史记载,政治精英从没有讨论过由邦联国会授权建立商业公司的问题。 　　不过,在独立战争时期,出于战时所需,大陆会议却授权建立过商业公司。在战火硝烟中的北美大陆,为了给军队提供必要的补给,利用潜在的资源缓解战争中的财政困境,罗伯特·莫里斯(RobertMorris)、詹姆斯·威尔逊(James Wilson)和亚历山大·汉密尔顿等人提议建立国家银行。在威尔逊看来,各州政府都不能胜任建立与管理国家银行的职责,只有通过大陆会议授权,才能使这个全国性机构得以运行⑤。尽管最终大陆会议批准颁发特许状,建立北美银行,但是邦联国会还建议银行须从13个州议会中寻求“双重特许状”。 　　1782年北美银行在获得宾夕法尼亚、纽约和马萨诸塞等几个州特许后不久,全国性特许状就被撤销了⑥。与此同时,很多人对邦联是否拥有这样的权力持保留态度。詹姆斯·麦迪逊赞同建立银行的构想,但是认为邦联不拥有颁发特许状的权力。他在1782年1月8日写给埃德蒙·彭德尔顿(Edmund Pendleton)的信中说,“总的意见是,邦联没有这样的权力”,“也经不住议会辩论的考验”,所以不能建立这个银行。不过,他支持通过“一个中间的方式”解决,就是在各州建立银行,并赋予它们合法性⑦。总之,邦联时期,邦联国会的权力极为有限。 　　13个州虽然组成了联盟,但从体制上看,联盟宪法无法制约地方的权力,邦联“不是一个主权统一的国家”,各州拥有自己的主权,全国性政府只扮演“协调者的角色”①。因此,由各州授权建立商业公司是在情理之中。 　　二 制宪会议上关于联邦政府授权建立商业公司的讨论 　　美国革命后,对于商业公司授予权的归属问题,政治精英展开的第一次讨论发生在制宪会议上。 　　随着独立战争的结束,邦联体制的种种弊端逐渐显现。由于邦联政府没有直接征税权,国家财政收入没有保障。在海外贸易方面,又因为各州经常意见不一而发展受阻。与此同时,各州在商业和边界等问题上,都追求自己的利益,而不顾其他州的利益,导致纷争不断。而各州内部又存在议会权力过大,政府权力分配不均的状况,导致政治上不稳定,“自由”时常被滥用。建国精英纷纷意识到国家处于一场巨大危机中。 　　1787年,各州代表聚集费城,讨论的核心问题就是要加强全国政府的权力,使政府推进社会共同福祉。麦迪逊提出,要加强中央政府的权威,在结构上和运作模式上使中央政府有效,并在合适的范围内有至高权力②。就在各方代表对如何加强全国政府权力的问题展开讨论时,关于国会是否能授权建立商业公司的问题也进入了讨论视野。 　　在支持全国政府掌握建立商业公司授予权的人看来,拥有这项权力有益于国家的整体利益。麦迪逊作为制宪会议的主要倡导者,一改之前反对国会授权建立北美银行的态度。他在会议上提出,当国家利益需要,而且各州议会难以胜任时,联邦可以授权建立商业公司,其“主要目标是保证各州更便捷地沟通,消除政治隔阂”③。与此同时,联邦拥有建立公司授予权的意见也得到威尔逊和南卡罗来纳州代表查尔斯·平克尼(Charles Pinckney)的赞同。威尔逊认为,国会应该具有这样的权力,以“防止州阻碍整体利益獉獉獉獉”④。汉密尔顿的主张则更加激进。他强烈支持全国政府拥有授权建立公司的权力。他提到,全国政府应该在没有各州政府支持或干预的情况下,也能实现自我支持,因此有必要有完全的主权。而州政府拥有建立公司的授予权,这对全国政府构成威胁,所以必须撤销或做出新的修改,或者减少到更小的范围⑤。从支持者的态度可以看出,除了汉密尔顿,其他支持者并非想要建立一个过度膨胀的中央政府,而是强调在各州能力有限的情况下,为避免地方利益的冲击,而赋予中央政府授权建立商业公司的权力。 　　然而,当本杰明·富兰克林提出一项具体议案时,却遭到了否决。 　　1787年9月14日,富兰克林建议以联邦名义颁发特许状建立运河公司。他指出,国会拥有最高司法权,当一个州无法完成时,国会有权颁发特许状建立运河公司⑥ 。富兰克林的提议遭到诸多维护州利益代表的反对。反对者担心,一旦全国政府掌握了授权建立商业公司的权力,会造成地域纠纷和垄断。康涅狄格州代表罗杰·舍曼(Roger Sherman)认为,国家扶植导致的后果是仅使部分地区受益。弗吉尼亚的乔治·梅森(George Mason)也担心这会造成垄断。鲁弗斯·金(Rufus King)则直截了当地表明,组建这样的商业公司根本没有必要,会给各州“造成偏见和分裂”。他还提到,在费城、纽约或其他地区,建立银行等类似行为带来的困扰不是没有先例的⑦ 。面对众多反对意见,威尔逊辩护道,运河的重要功能是促进与西部定居者的交流。他否认之前的银行带来偏见与分裂,提出建立商业公司的法令中已经包含了“贸易”的内容①。 　　但是,富兰克林的议案只有3个州投了赞同票,另外8个州投了反对票② 。自此,《制宪会议记录》上再没有出现过关于商业公司的内容。根据保存下来的会议记录来看,这项议题很快就湮没在众多涉及联邦政治体制的重要主题中。最终,联邦宪法没有明确表明国会拥有颁发特许状建立商业公司的权力。国会是否有权授予建立商业公司特许状,与制宪会议代表对联邦和州权力范畴的认识密切相关。 　　尽管制宪会议推进了联邦体制,最终形成一个比邦联时期更加稳固的联邦政府,但从代表们讨论商业公司授予权的问题上可以看出,他们对于联邦和州权力的划分始终小心翼翼。加强联邦权力、确立联邦主权者的地位是制宪会议上建国精英达成的基本共识,然而这并不意味着要撤销州主权。绝大多数建国精英不仅承认州存在的必要性,而且认为各州在联邦中具有重要的地位。宪法的支持者不断强调,各州在新联邦政府中是不可分割的一部分,并且当联邦不能代表各州时,各州依然发挥“主权”③。制宪会议的代表坦奇·考克斯(Tench Coxe)在1788年发表的三封信中提到,各州立法的目标就是要保持各州的优势,“这些州都能建立各种公司和自治城镇;建立和推动制造业;开拓道路;清理河流;建立运河;规范继承制和婚姻关系;给小酒馆颁发营业执照;修改惩治犯罪的法律;建立新法院,任命新官员;建立渡口和公共设施;买卖和出租他们的土地獉獉獉獉獉以及其他州财产獉獉獉;建立济贫院、医院和失业救助所;管理其他关系到他们各自公民幸福的最重要的事。”另外,考克斯还指出,各州的土地所有权是各州主权“最有价值和最有力的附属物之一”,而且各州的财政收入来源是保持“主权獉獉无可置疑的证据”④。可以说,建国精英非常关注权力的分割与制约,在加强联邦权威的同时,也尽力保护各州的权力。 　　然而,不可否认,联邦宪法的生效使联邦国会获得了前所未有的权力,比如征税、贸易管理、发行货币、建立全国性邮政服务、组建联邦最高法院的下属等权力。尤其是宪法第1条第8款中还,国会拥有制定一切“必要且适当”的法律的权力。这种模糊而富有弹性的界定为之后国会制定法律留下了空间。此后不久,汉密尔顿就利用这项条款,促成合众国银行的建立。而这个商业公司的建立也引发了激烈的争论。 　　三 合众国银行引发的争论与联邦制中政府权力的范畴 　　制宪会议之后,时任财政部长的汉密尔顿一心想建立一个强大的联邦政府。他出一条依靠国家信用和公共金融体系发展商业和制造业的建国之路,并促成联邦政府授权建立合众国银行。 　　1790年12月13日,汉密尔顿向国会提交了《关于国家银行的报告》,建议建立全国银行,希望增加发行国家的纸币。他提出,建立一个全国政府支持的银行,就可以以少量硬币为基础,发行相当于硬币两到三倍数额的纸币。而两个条件能够使纸币等价于硬币。首先,如果全国政府接受这样的纸币支付税款,纸币就会保持广泛地流通,持有人就不会急于向银行兑换它们。其次,得到全国政府支持的银行,能接受私人的硬币储蓄,用于满足私人的兑换银行券的要求⑤。他进一步分析说,美国有广阔的物质资源,也有充满活力并迅速增长的人口,还有富人的私人信用,全国银行可以充分利用这些资源,不仅进行商业活动,为支持广泛的流通提供充足的资金,促进私人资本的组织与投资,使全国的资金流通,而且对新的联邦政府税收与管理公共资金进行重要协助,为财政部提供借贷资源,能够恢复联邦政府的信用①。他强调,建立银行既是为了公共利益,也是符合宪法的举措②。 　　汉密尔顿的国家银行获得了支持。实际上,就在汉密尔顿的提议之前,有人在报刊中就提出过建立全国银行的设想,文章提到,“通过引入流通媒介,至少实现要求的一部分公共信用,重建国家信心,会给贸易和商业带来‘春天’”。“因为国家银行发行的货币不受各州货币流通的限制”,所以不仅会“增加任何州收入总额”,还可以加强联邦政府的权威③。而在国家银行计划提交众议院的辩论中,很多支持者进一步分析了联邦政府授权建立国家银行的益处。有人表示,尽管在1781年成立了北美银行,但是它的资金并不充足,难以充当国家银行的角色。而十三州急需一个联邦银行,这不仅事关私人财产利益,而且是国家最重要的政治机器④。来自马萨诸塞州的国会议员费希尔·埃姆斯(Fisher Ames)认为银行协助商业,帮助政府集合收入,扶植公共信用,是紧急状况下不可缺少的服务。他认为联邦政府有建立银行的授予权,如果不能建立国家银行,就无法推动公共利益。特拉华州的国会众议院代表约翰·瓦伊宁(John Vining)也表示,宪法中有潜在的内涵表明,联邦政府授权建立银行是符合宪法的⑤。 　　在汉密尔顿与众多支持者的推动下,1791年联邦国会颁发特许状,建立了合众国银行。不过,合众国银行建立后,并没有涌现出更多联邦政府授权建立的商业公司。相反的是,合众国银行的建立引发了强大的反对势头,加剧了党派斗争,使在制宪会议之后已出现治国分歧的政治精英进一步分裂。 　　以托马斯·杰斐逊和麦迪逊为代表的共和党强烈指责汉密尔顿的合众国银行计划。从汉密尔顿的提议提交国会开始,到建立合众国银行之后,激烈的反对始终伴随其中。在众多批评合众国银行的话语中,涉及的问题层面广泛,其中反对者提出的一个重要问题就是: 　　联邦政府不拥有授权建立商业公司的权力。在杰斐逊看来,合众国银行的建立破坏了联邦宪法的原则,使联邦政府的权力扩大,进而伤害到公共利益。他提到,宪法没有赋予这样广泛的权力,国会的权力被严格限制在已列举的权力中,所以,这样的权力不能被执行。而且,制宪会议时已经讨论并否决过国会授权建立商业公司的提议。他指出,当国会能够授权建立银行时,在大城市就会引发偏见与嫉妒⑥。麦迪逊尽管主张加强和扩大联邦的权力,但仍然反对建立合众国银行。他表示,所有的权力都有界限。联邦政府的权力是从“人民”手中让渡过来的。宪法确保国会执行规定范围内的权限,如果允许这样的权力存在,那么就违反了宪法,宪法的限制也就无效了⑦ 。众议员威廉·布兰奇·贾尔斯(William Branch Giles)则想象出国会权力进一步扩大的恶果,认为如果国会能够授权建立合众国银行,没有任何限制,那么他们就会将这种权力扩大,建立“东西印度贸易公司”,国家将不再拥有自由的体制⑧ 。 　　对于那些捍卫州权、反对联邦权力扩大的人来说,合众国银行恰恰侵犯了各州的利益。所以,当汉密尔顿提议建立合众国银行时,立即遭到一些州代表的强烈反对。反对者认为,尽管汉密尔顿指出了商业公司的功能,但是他不能给出理由,证明联邦政府具有合宪的权威授权建立它。各州银行是管理国家金融、贷款的权威和最有效的机构,联邦授权建立银行就意味着削减了州的权力。每个州应该可以根据它的意愿建立银行,每个人都可以开展银行业务⑨ 。麦迪逊也提到,“银行应该在各地建立”,“地方银行相比其他的银行体系更有优势”。相比之下,合众国银行、制造业以及其他垄断机制联合,会形成有害的链条①。还有人指出,联邦通过建立合众国银行和发展制造业来削弱州政府,使各州丧失独立性。另外,银行也是集权体系的一部分,政府与新的财富利益之间通过银行体系联合。同时,国会的官员作为银行的运行者,从他们组建的公司获得薪水,而且薪水不断增多,会滋生腐败②。 　　尽管1790年代的共和党没有阻止汉密尔顿的国家银行构想,但是却掀起了一场反对国家权力扩张的运动。在之后的“国内改进”运动中,虽然有人倡导由联邦政府承担推动社会“共同福祉”的职能,但是在州权主义者的反对声中,联邦政府很少参与“国内改进”的项目。在19世纪之前,国会再没有颁发其他特许状,建立商业公司。在联邦宪法没有明确国会拥有这项权力的境况下,这项权力被默认为各州政府所有,用一种模糊的方式来界定商业公司的授予权。 　　围绕商业公司授予权的争论,从一个侧面证明,制宪会议后联邦与州之间一直处于博弈和对抗的状态。在批准宪法过程中,联邦主义者与反联邦主义者就围绕联邦与州的权力展开辩论。麦迪逊和威尔逊都认为,各州应该被限定在国家这个“太阳”周边“合适的轨道上”,但是它们却游离出它们正确的轨道,毁掉政治系统的秩序与和谐,出现了离开“太阳”的趋势,因此必须对这样的趋势加以控制③。 　　麦迪逊在《联邦主义者文集》第10篇中阐述了建立全国政府的可能性,并认为全国政府对党派的威胁更有抵抗力。另外,通过确立最高立法者,能保护社会的“公共福祉”④。在为联邦宪法辩护的过程中,联邦主义者就表示,只有建立一个强大的全国政府,限制和引导狭隘的地方利益,才能解决地区争端,保证地方合法利益,保护共和体制,维护人民的权益⑤。然而,维护州权的反联邦主义者强烈反对加强联邦权力。在他们看来,新宪法就是要通过高压统治、依靠武力建立集权国家,而各州则面临被撤销的威胁。他们提出,各州有共同关注的事务,比如商业交换和对共同利益的追求,这样自愿联合起来,才是联盟最好的“保护伞”⑥。总而言之,联邦宪法的批准是在加强联邦权力与维护州权两种主张的对抗与妥协中完成的。 　　从商业公司授予权的归属问题上可以看出,联邦并没有占据什么优势,相反,各州基本上拥有授权建立商业公司的权力。虽然新宪法确立的联邦一切权力来源于人民,在新的权力基础之上,政府的目标与权力都得以扩展,但是在各州权益的问题上,制宪者最终达成妥协,最大程度上保留了州的权力。这种妥协首先表现在联邦主义者的话语中。佩拉泰亚·韦伯斯特(Pelatiah Webster)提到,新宪法维护了各州的共和制,维持各州内部的稳定,如果没有联邦最高权力的保护,各州内部的正常运行是不可能实现的⑦。罗伯特·利文斯顿(Robert Livingston)在纽约会议上也宣称:“我们正在尝试建立一个政府,保护各州作为这个体系的一部分。” 　　⑧总之,联邦主义者在谈到州权时,都在强调宪法的设计保护了“人民”的权利与自由,维护了州政府,并且指出,全国政府的职责就是要保护各州。而他们在州权问题上谨慎退让的态度,从某种意义上看,使他们成为州权的维护者⑨ 。 　　而从宪法的设计上也能看出,所谓“国家主义者”的目标并非削弱州主权。各州“仍旧拥有对本州人民及其权利进行直接管理的权力”。各州人民的政治权利仍然由各州政府说了算,各州能够根据地方事务行使有限却独立的政治权力。实际上,联邦政府拥有的权力是各州无力承担的或与州际利益有关的权力,比如征税权、外事权、战争权和州际贸易管理权①。从总体上看,美国建国初期在联邦与州的权力划分问题上,是两种视野的融合,既包含了加强联邦权威的主张,也兼顾了地方权益。具体来说,在新的联邦体制下,各州政府的建立是为了捍卫各州“人民”权利,推动他们的共同利益,而各州的存在与“人民”整体利益的捍卫则依赖于加入更大的共同体———联邦②。 　　可以说,新的联邦既不同于原来的邦联,也并非是集权的单一制国家,而是在松散的邦联与集权国家之间的一个“中间地带”。这样的联邦政府既保证了权威性,又受到了约束。麦迪逊提醒读者:“联邦和州政府实际上是不同的机构,是人民不同的委托人,拥有不同的权力,为不同的目标而设计。” 　　③尽管由联邦政府与各州政府共享权力,然而建国精英在政府设计上,并没有在联邦政府与州政府之间划定严格的权力界限。这绝非是制宪者的疏忽大意,恰恰相反,制宪者正是意识到联邦与州政府关系的复杂性而有意为之。麦迪逊在《联邦主义者文集》第39篇中讨论联邦政治时提出,“政府的本质特征并非是一个单一形式或有明确的界定,而是通过考察整个体系的复杂性时”才被发现④。显然,麦迪逊不想给联邦政府下明确定义,而把这个问题留在了针对具体情况的考察中。这种灵活且富有弹性的表述为之后的讨论奠定了基础。而联邦与州权力界定的模糊性,也给商业公司归属权问题的讨论留下了广阔的空间。 　　从现实情况来看,联邦政府与各州政府在授权建立商业公司时面临的境遇完全不同。当各州颁发特许状,建立商业公司时,几乎不会因为州政府的权限问题引发争议。而由联邦政府授权建立商业公司时,却会遭到激烈反对。实际上,这种状况与当时的利益需求紧密相关。毕竟,大多数商业公司规模不大,活动范围也只限于地方,由州政府授予特许状更符合公司的私人利益和地方利益。相比之下,由联邦政府授权建立商业公司,往往会牵扯到地方利益分配不均等问题,而无法达成一致意见。因此,从满足经济利益需求的角度,商业公司授予权归于各州更加现实。建国初期的政治精英也承认,在考虑联邦与州权力分割时,在某种程度上,州政府比联邦政府对于掌握某些权力更具有优势。 　　因为在政治生活中,美国人关注更多的是州内问题,州内的管理才最直接地影响他们的生活。麦迪逊解释说,大多数人对“州政府的活动更感兴趣”,因为州内的政治生活影响他们的日常活动,而且他们从中获得的益处也超过了“从遥远的联盟中所获得的”。国会议员甚至不可能在牺牲州利益的情况下,支持国家权威,并且一旦出现国家侵犯个人权利或州权时,州政府都会“提供有效抵抗”⑤ 。 　　如果说地方利益和个人利益都会左右联邦与州权力的划分,那么,还有一个影响权力划分的重要因素,就是社会的“共同福祉”。在建国精英看来,决定是否由联邦政府或州政府特许建立商业公司的关键,在于能否推动“共同福祉”。这一点直接体现在精英谈论建立商业公司的言论中。 　　1790年汉密尔顿在提议建立合众国银行时表示,银行是为公共利益而建,它能够为政府提供资金资助⑥。另外,在各州授权建立商业公司的法令中,也都明确表示建立商业公司是为了推动公共利益。 　　1787年构建的联邦体制中,联邦与州权力之间的界限不明并不意味着丧失原则。联邦宪法遵循的基本原则是人民主权、限权政府、公共福利、共和政体、公民基本权利不可剥夺,其中是否符合公共利益是国会立法的准则之一。政治精英在考虑联邦权力的范畴时,面对宪法里国会有权制定“必要且适当”的法律这样模糊的规定,也以推动公共利益为基本出发点,而不是随机选择。美国建国初期政治精英在构建国家的过程中所制定的宪法确立了一个基本框架,在这个框架下,虽然联邦政府的权威得以加强,但是州权并没有被剥夺,而且绝大多数建国精英都认为州在联邦中具有重要地位。在宪法没有为联邦与州的权力界限提供明确答案的情况下,联邦与州之间不断发生权力博弈。在权力博弈中,各自权力范畴的划分取决于于政治精英面对具体问题时对公共利益的理解,也取决于他们对各种利益关系的整体衡量。从这个意义上看,美国建国初期联邦结构中联邦与州的权力范畴,是在推进公共利益和追求多种复杂利益的过程中不断被界定的。