金融自由化与金融监管趋势

、' ● 勺 鱼阿镌 盘问0 0神黜 R商 B 南京金 融高等 专科 学校 蔡 则祥 南京师范大学商学院 卞志村 20世纪 70年代 以来 ，禽演愈烈的金融 自由化浪期对 各国的金融监营产生 了重大影响 ，金融 自由化一方面要 求放 按金融管制 ，另一方面却卫需要加强金融监管 ，使得 金融 自由化与金融监 营成为一对辩证统一 的矛盾体。金 融 自由化并没有否定金融监管 的基础 ，相反还强化了金 融监营的现实性和必要性，由于金融 自由化对传统金融 监营手段形成 了强烈冲击 ，发达 国家纷纷对金融监管方 式进行 了调整，金融监管 出现了一些新变化 。 一 、金 融皇由化与金融监管基础 (一)金融监 管的一箍基础 现代经济学 的研究成果 表明 ，市场机制并不是万髓 的．在市场失是的情况下 ，应 当发挥政府这一 “看得见 的 手 的作用 金融领域作为整个经济体系的重要组成部 分，不可避免地存在着市场失灵同厢 在金融领域中，市 场失灵主要丧现在 ；第一 ，金融外部问题。外部性包括 正 外部性和负外部性 ，对金融业而言，可能两种外部性都存 在 存款人之间存在着负的外部性，因为一位银行账 户 的持有者兑 现了其存款余额，大多数存款人在不侵犯银 行利益 的条件下就无法 同时这样做 一家银行机构的倒 闭也会破坏公众对其他银行的信心 ，而保持对金融体系 的信心 ，就经济社会整体而言，有着莫大的裨益，第 二， 金融垄 断。如果某些括动本 质上是规横经 济的 (比如在 支付系统的备付 方面或是在丹支银行网络运作方 面)，并 且希望不技地方 机构接管 ，这对产生的市场力量 就会表 现出追 求超大规横、摆脱行 政管理的特征 。当金 融机构 规模经济在一个特定市场上j=到能够给单个金融机构带 来显著成本优势对，那就可 以预期这个 自然 垄断卖 主 会限制服务量和直接制定高于边际成奉的价格而毫无 顾 忌竞争者的进人。第三，金融业信息不对称。金融信息 ，庄 往具有公共物品的特性 信息的生产者不能诮除措便 车 现象 ；另外 ，金融信息的生产者和消费者之间也存在着不 对毛{=现象，这将导致逆向选择道德风险同胚 月 刊 (二)叠齄监管的特殊基础 在现代市场经蒋条件下 ，金 融业与其他经挤部门相 比 ．存在着多方面的特殊性，使得金融监营尤为必要。第 一 ，金融业是“公共性 产业 金融机构经营的是特殊商品 — — 货币，资金来源于社会公众 的储蓄 ，而资金的运用卫 是面向社会公众．因而金 融机构 的经营状况、行 为、业绩 对社会公众会产生直接的影响。不仅如此 ，以货币信用制 度和银行为主体的金融机构 ，还具有软强的渗透性 和扩散性功能 ，金融体系越来越成为整个国民经济的冲 经中枢和宏观经济的调节机构。第二，金融业 (尤其是银 行业)是高负债行业。金融机构在经营过程中面临着利宰 风险、流动往风险、信甩风险、 率风险等诸多风险 ，其中 任何一项风险都会对金融机构的经营成败产 生重大影 口自。金融机构为了追逐高额刺润，具有盲 目扩张资产、向 风险高收益大的项 目扩张的内在动机 ，往往可能导致资 产负债状况恶化。第三 ，金融风险具有很强的传染性 。一 家银行或几家银行 出现危机会迅速波及刊其他银行 ，形 成整个金融业的危机。最后 ．在现代纸币制度和部分畦备 金制度下，如果不对金融体系进行控制或管制 ，可能会使 货币供应量与货币需求置不相适应而形成通货膨胀或通 赏紧缩 ，从而危l及社会经济的健康发展。 (三)金融监管的现宴基础 20世纪 70年代末 起 的金融 自由化浪潮 ，并慢有 消除金融监营的一般基础和特殊基础 ，相反在某些方面 还强化 了金融监管的基础。不仅如此 ，金融 自由化使得一 国和世界金融体系面jf刍着新的风险和挑战 ，整个 9。年代 金融危机事件不断，金融风险增大的现实客观上要求更 加有效益勺金融监管与之相适应 ，金融监管成 为金融 自由 化稳步推进的前提条件 1．金融 自由化会降低一国货币政策的有效性。金融 业 的开放使一 国金融当局对货币总量 、利率、 率和其他 政 策指嚣的控制 ，对国际收支涌节 以及对外 管理等经 r————————————— (删 年第02珥)I 金融与保险 辘鲞麟 维普资讯 http://www.cqvip.com k 置 0 自强喀毫盈阅0 0吨鲫 目a @目 济行为的有效性受 到干扰和削弱。例如，当国内为抑翩 通货膨胀而采取紧缩的货币政策，使本国的金融市场上 的利率提高时，国内的银行和企业可以很方便地从欧洲 货币市场获得低成 本的资金来源 同时，欧吾f『货币市场 的国际游赍也会因国内的高利率而大量渗入．执而削弱 了国内紧缩货币致策的有效性 。 2．金融 自由化会加剧一国金融体系的不稳定性 盘 融 自由化的发展使 得金 融全球化进一步深化．售 旨金融 市场越来越连成一体而成为统一的全球金融体系，它主 要表现为金融机构及其业务的全球一体化 ．金融市场特 别是国际证券市场的全球一体化 ，金融创新的生球一 体 化 ，以及金融立法和交易与国际惯例趋于一致。全球金 融一体化一方面提高 了资本的配置效率和金融 市场效 率，一定 程度上促进 了世界经济的发展；另一方面，也增 大了金融业的风险 ，使得 国际金融的不稳定性更加突出， 金融体系的脆弱性进一 步加深。美 国经济学家 K e认 为．全球金融体系是按照生物学方式有机组织和构成趁 来的超体系．即是一个拥有相互联系的子系统的体系 ．由 这些子系统共同来完成金融领域的特殊任务。周此 ．垒 球金融体系必定会宥两种系统风险 ：一是子系统失灵风 险 ．即各 国金融系绕的风险；二是崩溃风跬．即垒球金融 系绕发生崩溃的风险 并且 ．子系统之间的风险往往会 槽互传染 ，而且还与崩溃风险有一种互为因果的戋系 这就导致一 国的金融体系很容易受到外界因素的干扰 ， 加尉 了一 国金 融体 系 的 不稳定 性 。 3．金 融 自由化也会对本 国的金融业产生 巨大的冲 击。在金融自由化和 国际化发展的过程中，如果盘融机 构的数量和所提供的金融服务超过了社会需求限度和金 融市场的容纳程度 ，就可能造成过度竞争而对金融业造 成损害。特刷是银行业务 的国际化所产生的负面影响对 金融泡沫在一 国的传递、扩散及蓐胀起着一定的作用 ；同 时，金融 自由化使得银行业的业务创新与传统的商业银 行业务、证券业务以及保险业务产生重叠，从而会损害一 国的金融效率 从以上可知 ．随着金融 自由亿的进一步发展 ，一 国金融体系越来越容易受到国际金融因素的亍扰 金融 监昔非但不能削弱 ．反而需要本国中央银行强化盒融监 管；同时 ，在经济垒球化发展的今天 ，由于各国经济政策 的溢出效应 的存在 ，宏观经济政策的国际协词就显得十 分必要 ．这就需要各 国央行之同加强国际金融监管的合 作， 二、金融自由化条件下传统盘融监管方式的困境 虽然金融监管的基 础没有受到 自由他的睁击，反而 得到了强化，但是金融 自由化对传统金融监管方式却产 生了重大影响．原有的金融监管方式存在着较多的同题 ， 使监管效率大大下降。 (一)机构型监管不能适应空脑机构业务多元化的新 童鼬与保险 I! 兰苎竺竺 情 况 在金 融自由化之前．金融行业有专业分工镊鳗，金融 机构和其 业务功能相对确定和统一。与此相对应 ，金融监 管采取丁机]}句型监管体制 ，即不同的金融业务分别 由不 同的机构进行监管。机构型监管的优点是专业性强，但它 越来越不 能适应金融机构业务相互交叉 的新形势 ．容易 因领域界限不 清和责任不明而出现 “监管真空”的情掘 ． 而且对盘 融机构的清偿力和资产组台的总体风硷的控制 和评价往往谊忽视 特别表现在对金融衍生产品的监管 上。盘融 自由化之后 ，商业银行的表外业务有了长足的发 展。在表外业务 甲．金融衍生工具的交易占有 相当大的比 重。金融衍生产品 的交易．有些是在固定 的交易所内进行 的，近些年来金 融衔生产品交易 ，一般 由证券管理当局监 管。而在场蚪进行的金融衍生产品交易则属于金融监管 的盲点 ．中央银行 和证券 管理当局似乎都无明确的监管 责任 (二)传统金 融监管体制下的空 融安仝同并不是 “鲍 对安仝” 各国金融监管当局为了防范金融风险，维护金融秩 序 ，纷纷建立丁金融安垒阿，金融安全屑由各种具体的制 度掏成 ．如存鼓保险制度、资产负债表限制、最后贷款机 制等。但是这些制度井 非十全十美 ．而是利弊兼有。．总体 而言，金融安全髓的礁有助于保证金融体系的稳定．但容 易产生道德风跬 ，2o世纪 80年代美 国储贷协会危机就 是 典型 的 例证 。 (三)传统的全稿监管视野局腠于国内金融业，疏漏 了对跨 国银行 的监 管 跨 国银行是跨 国公司的一种特殊形式，是在两个或 两个以上国家拥有分支机构 的银行 。2o世纪 70年代是 跨国银行 全面发展和迅速扩张的辉煌年代 跨 国银行的 发展使金融资本的流向呈现 出多 向性和纵横变错 的特 征 ，尤其是发达 国家之同金融资本的槽互渗透和竞争、银 田贷款的发展 、银行业对证券业的渗透及其国际化，使一 目金融当局对跨 国银行业务 的监管更显得力 不从 心。 跨昌银行 除了面对传统的风险如信用风 、利率风险和 流动性风险以外 ，往往还涉及国家风险和汇率风硷 国际 金融一体化和 自由化之后 ，国家风险和汇率风跬较 以往 大大增加，客观上要求国家更全面、更完善的金融监管来 防范跨国银行所 面临的风险。在传统金融监营体制下，母 国出于保护本国银行竞争力的考虑．对在外国的分支机 掏∞最 较少。莱道国出于吸弓【外国资本的需要 ，对外国 银行在本 国境 内设立的 分支机构 给予了优 惠的管制环 境 正是由于母 国和东道 国双方有 昌的的宽容 使跨国银 行处于金融监管的相对真空地带。跨 国金融兼并浪潮使 全球盒融市场曲竞争进人下垄断竞争时代 ．防止超级垄 断，维护公平竞争秩序，防止金融风险在恶性竞争中累 祝，需要金融监管制度进行创新 月 维普资讯 http://www.cqvip.com l， C 『0 雌 嗍回 D矬霸∞隐岛阅 匡 (四)各国垒融监管的立法不统一 不仅给有关金融机构尤其是跨国性的金融亳『L构管理 造成很大的不便 ．造成管理成本上升 ；而且也 给唇际投机 资本留下了活动空间．这类资本总是流向金融监管 比较 薄弱的国家和地区。监管制度 的差异必然导致各国金融 竞争力的差异 ．有时还会导致各 国过度放橙监管的恶 性 竞争。金融 自由化后 ，资金在更大的空 间范围内流动 ，客 观上要求各 国金融监管制度的统一。 三 、盘融 自由化条件下盘融监管的发展趋势 为了克服传统金融监管方式 的缺陷，世 界各国特别 是西方发达 国家金融监管当局lI勺理论 与实践一直处于不 断 的调整之 中。突 出表现在金融监管技术、金融监管理 念 、金融监管模式、金融监管机制、金融安全 阿以及金融 监管的国际挤谰等方面都进行 了调整 ．以适 应不断发展 的金融 自由化趋势。 (一)在监管技术方面，许 多经济学家主张采用一种 艘威相容监 管方案 ，提 出了对银行 资本监管的预先承诺 方 法 该方法最初是由美联储经济学家 Kup~ec*和 0 Br~en 于 l995年提出的。主要内容是 ：监管当局设定一个测试 期 ，银行在测试期初向监管当局承诺其 资本金水平 ，为馥 期间内可能出现的损失做准备 ．在整个 期间内，只要累积 损 失超过承诺水平 ，监 管当局就对其 进行惩罚。如交纳额 外 资本费给中央银行。监管当局的任务只是制订惜 当的 处罚方案，而不必关心银行的风 险管理模型是否准确可 靠 ，其资本金是否 充分。瑗先承诺法的试行 ，标志着西方 国家监管哲学的转变 ．金融监管当局开始注重建立与适 当的激励相 容的制度安排 ，使得 被监管者 即使出于自身 利益的考虑，也能保证做到严格 自律。这一方法的优 点 在于：第一 ，节约了耗费成率 的资本要求；第二，激励了风 险管理技术的进一步完善；第三 ，银行承受较少的约束 和 干瑗。当然，这一方法也存在着缺陷 ，如果银行监管机构 惩罚了交易中的受挫银行 ，该银行 面I临的饲用危险增太 ． 这使得监管者使用惩罚对不能无所顾虑 ．因此这也 只能作为辅助的监管手殷 (二j在监管理念方 面，加 强监管者与裢监管者之间 的合作 ，健其 由原来的 “猫与老鼠 蔓 系变曼为 “脑与四 肢 ”的协 同 关 系 实践证明．无视金融机构 自身拥有的尖端风险昔量 模型而采用茼单剜一、静态的资本充 足规定 。只会挫伤各 具特色的优秀的风险管理 因此 。问题的美键在于监管 机构与接监管机构的管理层应沿着同一路程而非相连或 平行的两条道路前进 ，即监管者激励 良好的童融操作，在 于令金融机构的管理层感到盘融监管在协助机掏朝 自身 的监 管目标靠拢。好在《巴塞尔补充》已在朝着过一 方面努力 ，承认各机构可应用各 自的磷型对交易项 目的 风险进行衡量 正如美联谙主席 格林斯徭 在内的盘多高 月 刊 层监管官员所认为的：监管机构不应把太多 重心放于一 套力图 “普遍适用 的指标体系上 ．而应放到如 何评价与 提高金融机构自身 的内部风险控制方法上。鼓励设计“友 好市场”的方案 ，其 目的在于促进银行在无“安垒阿”的情 况下从事金融活动，让银行 自己进行管理 ．监管机构认同 银行 自己设计 的风险监控模型 ．其作用只是在旁辅 助监 控。这样做的好处在于髓尽量地减少因严格 的资本 而造成的银行活动 的扭盐，也有助于促进银行 的风险管 理。按照这一思路，对于跨国银行 的监管应该建立在对金 融机构构建有效的激励机制和区别对待基础之上 ，对大 多数目家 ．尤其是转型国家而言构建激励机制一方面需 要监管机构加强对金融机构管理者道德风险的控趔；另 一 方面需要金融机构构建相应 的约束和预警措施来配音 监管机构。除了对银行内部的风险控趔模型 与方 法从外 部进行测试并提出建议之外 还应随着某银行资本充足 率的下降而不断收紧对其业务的约束 ，并 在其资本耗竭 前果断决定是将其关fjl还是进行强制接管。出于这一 目 的 ，银行资本的充足应有所放宽。同时，应尽可 能接市值 或现值法而非历史成本法来计算 根据这一思路 ，G Bensbn在《论银 行的安垒阿络与道德风险)一文中提出． 当一家银行的资本 占总资产的 比率下降到某个预定 的百 分值时 ．“结构化的早期干砸与决策”体系要求有相应的 洼规来规定监管机构何时以及如何制裁 此时 ．假如银行 一 旦面JI缶预见制定的各种制裁措施 ，它们会 自动保 留非 负担性资本或在资本耗竭前退 出市场。此外 ．对银行 的稽 棱与检查应持续进行 ．以减少银行 因欺诈和管理不 当而 承受的损失 建立其结构化的早期干瑗和决策体系后 ．银 行应被允许提供任何金融产品和服务 ，只要其所有者确 信其有足够的资本去弥补损失。这一体系具有三大优点 ： 第一，银行很难用储户的资金进行赌博 ；第二 ，银行被美 丽时还留有足够的资金用于偿还储户的存款 ；第三 ，在理 论上，该体系不存在“太大而不能倒”的传统经营理念； (三)在监管模式方面，积枉创 造条件实行 曲能型监 管 功能型监管概念是 由暗佛商学 院的罗 幛特 一默顿最 先提出的 所谓功能型监管，是指在 一个统一的监管机{姆 内，由专业分工的管理专家和相应的管理程序对金融机 构 的不同业务进行监管 。功能型监 管的优点在于管理的 协 涌性高，管理宁的盲点容易 被发现并会 得到及时处理， 金融机掏资产组合总体风脸容易判断 同时．它 可以克服 多个监管机构所造成的重复和交叉 的管理 ，用 统一的足 度来管理各类金融机构 ．创造公平竞争的市场环境。功能 型监管也存在不足之灶 ，由于协 涌过多 ，程序复杂 ．对金 融机构经营行为的风险确认 速度 比不 上机{句型监 管模 式 随着 电子计算机在金融领 域的广泛运用，以及金融信 息 闷的建成完善，功能型监管妁不足将告降低到最小的 程度。鉴于功能型监管 的诸多优点，美国于 1999年颁布 # 期】f 金触与保险 维普资讯 http://www.cqvip.com 她盘嘞0目商咖@D瑚霸 哑霉嘻 的<金融服务现代化方案>即是依据功能型监管的思想对 其监管体觎进行 的全新设计 。 (四)在监管机制方面，努力实现 多元化监管 监管机觎多元化突出地表现为国家专门监管机铝 、 银行 内控机觎及 自律机制的齐头并举 。传统的监管体系 偏重于国家专门监 管机构——中央银行 (或财政部 等)的 专门监管。但是 ，由于银行 的自主性及业务的复杂化 、多 样化、道德风险等因素的存在及 法定监管主体的力量、能 力等的局限，使得专 门的国家监管机制并不能保证监管 且的的真正有效实现 ，于是各 国日益重视 内部监督机简 、 自律监督机制的使用和完善。巴塞尔银行监管委员台于 1997年9月通过的 <有效银行监管的棱心原则》为内部 控制设了专项，并把内控制度的完善及落实舶监督职能 赋予各国法定监管主体 ，且对具体的 内控制度构造作丁 具体要求。同样 ，银行 同业的自律机制也 日渐重要，并逐 步纳人各国的监管体系。如法国早在 1984年《银行法)中 就强{5l要求所有信贷机构都应从属于某一专业团体或隶 属于法国信贷机掏扔会的中央组织机构。 (五J在垒融安奎网完善方面，进一步强化市场机 制 的作用，井对置于 “安奎 鼠 保护下的银行业进行分类管 理 金融安全阿由各种具体的制度掏成 ．如存款保瞳制 度、资产负债表限制、最后贷款人制度等。这些制度的确 有助于保证金融体系的稳定 ．但容易产生道德风险 在 金融安全掰的完善方面，越来越多的国家要求进一步强 化市场机制的作用 。仅从存款保险制度的改革来看 ，有 些西方国家存款保险费辜 已由固定费率改为可变费塞。 1991年 ．美国国会通过法案，要求联邦存款保硷公司从 1994年起实行按风险征收保险费制度 ；接风险程度调整 存款保险费辜 ，可以凳赏经营稳健的存款机构 ，并促进从 事高风险业务活动的存款机构悬崖勒马。但是对各种金 融机构的风险程度很难进行客观评价，又妨碍了这种制 度功髂的充分发挥。最近有些经济学家试图运用期权理 论计算公正的保险费率，有可能为可变保险费制度奠定 基础。在金融安全阿中，最后 贷款人机制技认为是一国 金融体系的最后一道 防线，这种机制的运 用窖易产生道 德风险和逆向选择行 为，有可能使史行面临额外的人为 风险 而市场退出机制的运用又必须以金 融业信息充分 为前提．然而金融业 的信 息往往是不 对称的，特别是银行 业信息公开受到许多客观条件的 限制，园此完全把金融 机构推拾市场管理在实践 中也 是行不通的 在这种 两难 的形势下 ，越来越多的西方国家宴施混台 战略而不是纯 战略，即在最后贷款人机制和 市场退出机制之间进 行相 机抉择，剖遣一种不确定性来抗衡金融机构和社会公众 的战略，以降低盘融体系的系统风险和金融机{龟的道馋 风险， 在既有的金融安全弼的保护下 ，有一种0路与主张 认 为可将银行分成两类 ，一类是超级安全的由政府保险、 专 门从事传统银行业务 ；只投资于安全性资产的“狭义银 行 ；另一类是其他的未受 保险的 “广义银行”。“广义银 行 的储户将享受较高的圊报，但 同时要承担银行一旦破 产所带来的风险。狭义银行可以为广义银行所 拥有 ，但一 系列的法律规范将防止广义银行进人狭义银行的领域。 一 般来说，狭义银行不格涉及高风 险的业务 ，如房地产贷 款、证券承销和金融衍生产品交易等。美 国加州大学教授 Ia s Pierce认为 ，“狭义银行”应只提供基本 的支付服务 和吸收存款业务，投资应仅限于高度流动性资产 ．如财政 债券等。这一方案的思想是通过对高流动性资产进^支 付系绕的限制 ，从而减少银行业中存在的系统风险。另 外 ，通过限制存款保险的范 围，解决了 “道德风险”，减轻 丁对广义银行进行监管的负担 ．使得这些银行可以更容 易地与受较橙监管的非银行对手进行有效竞争。但是 ．这 种方法同时阻止了 “广义银行 获取存款人的信 息，在进 行贷款决策时的成本 同样很高 ，而 “狭义银行”也不一定 安全，在经济萧条时更是如此。 f六J在监管的国际协调方面．各国之间的金融监管 合 作 日孟加 随着金 融自由化和金融全球他的快速发展，金融风 险在国家之间相互转移、扩散的趋势不断增强 ，加强金融 监管的国际台作和协词已显得越来越重要．全球性统一 监管势在必行 。在全球统一监管的进程中，巴塞尔银行监 管委员会发挥了重要作用。从 1975年开始发布 《对国外 银行机掏监督的原则>，到 199"7年发布的<有效银行监管 的棱心原则)．无一不显示出该委员会对银行监管持之以 恒的重视。尽管这些挤议原则不具有硬性的约束 力，但由 于其适应了全球银行 监管的现实 需要 ，而得到了国际银 行业和各国监管当局 的普遍接受 和运用 此外，一些 国际 性金融监管组织 ，如国际证券委员会组织、保险业国际监 管组织、设在国际谤算银行的支付与清算体 系委员会以 及 国际货币基金组织 等，都采取 了加强音作行动来解 决 具体的金融监管同题 。 参 考文 献 ： [】1米仟金 。货 币垒 融学 [M]、北京 ：中国人民天学 出 版 社 1998． 【2】严驻伟 ．国际监 管：跨 国银行的仝融规 范 [M]． 上海：上海社会科学院 出版社 ，200J． 【3】黄 宪 ．银行 凉夸化经营趋势对金 融监管的挑战 [J1．经济科 学，1998(4)． (4】郝 琳 ．西方金融监管的发展趋势与袁 国的金融 监 营[¨ ．上海金融，200l(3)． (5】丁 馒 ．动 能性金融监 管：我 国垒禹圭监菅体制璺 最 的新方向 (¨ 。上海垒 融．200lf1)． 原栽《经彝问道>(太原)，2001．9 金砸与保险 I!竺 墨苎 ! 月刊 维普资讯 http://www.cqvip.com