联合国粮食计划属在中国1979-2009

目 录 山东WFP仓库盘点粮食储备 回顾 开端 从救济到发展 甘肃：一个成功的典范 援助高峰期 伙伴关系：国际农业发展基金 伙伴关系： 澳大利亚国际发展署 关键力量：妇女赋权 面对灾害：1998年洪灾 撤出: 理论依据 撤出: 具体操作 经验总结 中国帮助其他发展中国家 应对灾难 结尾：展望未来 01 02 04 08 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 36 中国前驻埃塞俄比亚大使林琳2007年访问MekeleWFP学校供餐项目，并品尝中国捐赠的营养餐。 1 1979-2009: 互助合作三十年 联合国世界粮食计划署（WFP）和中华人 民共和国（中国）1979年建立的伙伴关系，在过 去三十年间，从起初的以粮食援助为手段提供救 济，不断延伸并实现了转型。WFP 和中国政府 一道帮助中国广阔的农村，大多是偏远地区的数 以千万计的人口告别了绝对贫困。随着经济的持 续发展和粮食自给的实现，中国逐渐从WFP受 援国转变为捐助国。如今WFP和中国政府相互 协作，共同为世界各地数千万贫困人口提供粮食 援助，为“消除全球饥饿”这一千年发展目标而 努力。 中国前驻埃塞俄比亚大使林琳2007年访问MekeleWFP学校供餐项目，并品尝中国捐赠的营养餐。 ETH _200712_BJN -Fengli_Yuan_0013 2 开端 在互助合作这30年里，WFP在华共实施了70 多个项目，捐赠了近四百万吨粮食，惠及三千万 人，遍及除港、澳、台之外的每一个省、直辖市和 自治区。通过开垦荒地、灌溉和基础设施建设，使 荒山成为良田。以工代赈活动帮助各个社区靠稀少 的耕地实现了自给；关注妇女作用的以粮代教活动 帮助项目区所有的村民，不分男女，发挥自己的潜 能。 WFP和中国目前良好的关系是从尝试性的合 作开始发展而成的。虽然1971年10月联合国通过决 议，正式承认中华人民共和国为中国唯一合法政 府，直到1978年中国迅速对外开放和进行改革之 前，中国政府并未寻求国际援助。 1979年，大约25.2万难民逃亡到中国的南部省 份，大部分是华裔越南公民。难民的涌入给中国政 府带来了沉重的负担。在这种情况下，中国愿意同 联合国机构合作，并向WFP表示欢迎粮食援助， 以帮助安置这些难民。 由WFP当时的代理执行干事昂贝尔·纳阿 泽·维多布里托率领的一个项目规划团和中方官员 协商达成一致：将难民从最初被派遣从事的劳力密 集项目转移到位于热带的海南岛上和云南省的国营 华裔越南难民被安置在海南农场劳动 华裔越南难民等待领取粮食援助 3 农场。难民从事扩建农场、修筑水坝、水闸和灌溉 水渠的劳动，粮食援助作为工资的一部分发放给他 们。这是双方第一个合作项目。 这个成功的开端使中国政府欢迎WFP为日后 的发展提供支持。中国政府意识到在帮助农村贫困 人口（1978年约为2.5亿人）脱贫和发展粮食生产 方面，WFP可以发挥积极作用。 WFP认同中国避免依赖国际粮食援助的愿 望，进入中国的目标乃是帮助该国实现粮食自给。 1981年9月，WFP在北京设立了常驻机构。一 支四个人的小团队——一名国际官员和三名中国当 地雇员——在位于三里屯使馆区的联合国开发计划 署大院里设立了WFP驻华代表处。 直到30年后的 今天后，WFP中国办公室仍在此地。 在北京设立WFP驻华代表处 “一开始我们什么都没有，不得不坐在办公 室里的包装箱上，因为没有桌和椅。终于，我们 从香港订购了家具和文具，弄到了一台手动打字 机。我们开始装饰办公室。那时，外国人在中国 工作可不像今天——中国刚刚开始向外部世界敞 开大门，我们必须一切从头学起。” —— 龚建英 项目官员 时任WFP驻华代表处行政秘书 WFP驻华代表处外景WFP早期受益人 4 从救济到发展 WFP援助中国的发展项目最初侧重于农业、 林业以及渔业经济，并与世界银行合作开展一部分 项目。为了满足对奶制品日益增长的需求，1983年 WFP启动了“六大城市及周边乳业开发” 项目。 六年内，该项目达到了预定目标，使六个主要城 市——北京、上海、天津、武汉、南京和西安的奶 制品产量翻了一番。 诸如此类的早期项目为一些地方企业的成功 奠定了基础，如建立了瓶装水和酸奶工厂。这些企 业后来被转交给私营部门，运转至今。 然而，对一个经历了几十年计划经济的国家 而言，WFP和中国之间就发展项目的合作并不是 一蹴而就的。中国20世纪70年代和80年代进行的改 革开放带来了一系列迅速的变化，包括实施了改变 农村面貌的家庭联产承包责任制。农民第一次按照 家庭人口分配到耕地的使用权。政府逐步放松对农 产品销售的监管，农户可以在开放的市场上出售自 己的产品。 随着农民逐渐参与到一个越来越大的自由市 场经济中，政府开始高度重视农业生产力并实施大 型农业项目。中国农业生产开始显著增长的同时， WFP在中国的发展中有机会发挥自己的作用。 陕西米脂县农民领粮食回家 六大城市及周边乳业发展——武汉奶牛场 5 20世纪80年代初，WFP开始从事发展援助的 时候，中国农民的收入出现了惊人的增长——1978 年至1984年，年平均增长率达15个百分点。农业生 产的蓬勃发展带来了这令人印象深刻的增长。随之 而来的是农民收入结构的变化。 80年代初，随着WFP援助中国项目的扩大以 及双方合作的加深，中国政府鼓励更多的省份独立 编写项目建议书提交给WFP的理事机构审议。由 于WFP的项目稳步增加，驻华代表处雇佣了更多 的国际和中国职员。 与WFP的早期合作中，改革的势头与中国政 府卓有成效的项目实施战略是一个制胜的组合。这 一卓有成效的模式使WFP项目作为国际组织和中 国政府伙伴关系的成功典范获得了国际认同。 重点西迁 20世纪80年代中期，全球其他地区的紧急需要 给有限的援助资源带来很大压力，同时国际捐助组 织和国家开始重新审视WFP对中国的援助。在这 个困难的国际背景下，WFP执行干事詹姆斯·英 格拉姆于1986年4月访问北京。访问后，英格拉姆 重申WFP援助中国的承诺，声明粮食援助对中国 人民十分有益和重要，而且肯定中国政府对项目的 实施是高效率的。 尽管如此，WFP认同中国政府对发展不平衡 问题的关切，决定从较发达的东部沿海区转移，不 再着眼于为城市居民的饮食开辟多样化的蛋白质来 源，而是集中精力帮助落后的欠发达内陆地区。 重心西迁的决定 “从中国相对繁荣的东部沿海地区向最贫 困、欠发达的西部和中部转移，最大的挑战是如 何保持项目的技术质量。评估团更多的时间花在 实地考察中，把技术讨论和汇报放在各省项目 区。我们在实地监测中引入个案研究。进入少数 民族聚居区时，我们在评估小组中加上了一名人 类学家。我们还需要更多的信息了解土地改良项 目的施工人员和受益者的情况。我们在工作扩展 的同时，至关重要的是保持捐助者对我们的信 任。因此，我们定期组织捐助国代表到实地访 问，有些是直接从捐助国首都远道而来的高级官 员。” ——特雷·佩奇 WFP驻华代表 1986-1990年 山西米脂以工代赈农民在劳动现场用餐 加拿大援助方代表到甘肃参观项目实施 Wold Food Programme in China 6 接下来的几年，边远干旱地区成为WFP的重 点援助对象。虽然在地形、气候和地理位置方面遇 到了严峻的挑战，WFP通过以工代赈活动援建的 灌溉系统遍布整个地区，逐步增强了粮食安全，提 高了人民生活水平。灌溉水渠竣工后，自行车和缝 纫机开始出现，体面的服装取代了孩子原本褴褛的 衣着，破旧的住宅被修复或重建。几年之内，电视 天线开始出现在一度荒凉的乡下。 WFP援助项目在西部地区的实施 随着中国的视角更加全球化，WFP团队在 农村的活动让这些偏远角落也接触到了新思维。 WFP的评估团成员往往是所到之处第一批到访的 外国人。有时WFP工作人员会受到外交官规格的 接待。在乡下，盛大的欢迎人群迎接WFP工作组 的到来，并为他们在当地体育场馆举行歌舞表演。 有的地方政府因为觉得原来的住处不适合接待外 宾，甚至为工作组新建了专门的住处。 陕西受益家庭享用WFP援粮 WFP项目官员珍·布朗在河北种下友谊树 7 作为WFP对中国援助的主要物资，小麦被整 批运送到就近项目区的港口。WFP通过一个巧妙 的办法避开中国辽阔的版图带来的运输困难——海 外运来的粮食被存入中国政府的粮库，作为交换， 再从项目区的谷仓调拨同等数量质量的小麦、面粉 或者大米。 也有一些援粮通过铁路从港口运输到距项目 最近的卸货终点，然后用汽车运到项目区的粮仓。 WFP的援助减轻了政府的负担，使其能够节省有 限的资源用于改善这些落后地区的教育、保健和卫 生状况。 WFP提供的援助帮助全国各地的贫困和粮食 不安全家庭满足了口粮之需，还帮助他们积累了可 持续的家庭资产。一些支持教育和保健的WFP项 目更使贫困家庭长久受益。 以粮代教鼓励全家人，特别是女性成员，参 加功能性扫盲和农业技术方面的培训。粮食和培 训的结合更加激励了农户投身WFP项目的热情， 提高了土地平整和灌溉水渠建设的质量。此外， WFP项目也帮助农户开发多样化农产品和从事其 他副业。 广西少数民族妇女参加卫生知识培训 8 甘肃：一个成功的典范 甘肃省年均降雨量低，天气条件恶劣，历来 是粮食自给最困难的省份之一。位于西北地区的 甘肃是黄土高原的一部分。虽然地处黄河上游， 甘肃却是全国旱情最重的地区。在WFP的援助 下，甘肃农民修建了黄河引水灌溉系统，使原本 有时食不果腹的人们的生活得到了改善。 WFP的援助覆盖了甘肃省旱情频发的定西南 部以及中部降雨量最低的金台和古兰县。这一地区 虽然气候恶劣但土地肥沃且平坦。然而，当地农民 备受贫穷和低产的拖累，部分原因是政府财力有 限，对平整农田、发展养殖场、家庭供水、造林活 动的资金投入不足。 为利用大约50公里以外的丰富的黄河资源，甘 肃省政府1984年发起了一个补给缺水地区的引黄工 程。 但这一计划由于缺乏资金而搁浅。省政府申 请WFP援助以完成这一未竟项目。“甘肃省景泰 川控制区灌溉农业开发”项目获得批准，通过灌溉 土地和植树造林扶助当地农业发展。此外，WFP 设计人员还着手为11.5万迁徙到项目区的移民兴建 上万所住宅，并为他们重建了100所学校、几十个 村诊所和乡镇卫生院。 甘肃发粮现场 9 该项目收效十分显著，农民原本在这片土地上 难以为生，到1995年项目竣工之前，当地粮食产量 比1989年增长了638个百分点，而且人均收入提高 到642元人民币，大大超过项目最初的估计。 保持对甘肃的发展援助 在2001至2005年的中国国别规划中，甘肃省仍 旧是WFP发展援助的一个重点省份。WFP通过粮 食增产和改善基础设施的实施战略帮助当地消除贫 困。 跟中国其他地区一样，以工代赈活动作为一 项重要的战略被应用在甘肃的减贫工作中。农民退 耕还林、改良土地、修建灌溉水渠和饮水设施，并 得到粮食作为酬劳。以粮代教活动伴随这些工程开 展，主要目标集中在帮助居民，特别是妇女，改善 健康状况，提高农业技能、识字能力和从事创收型 副业的能力。 以下这组数据展现了WFP甘肃项目的丰硕成 果： 粮食受益人 936,177 (女姓占48%) 以工代赈参与人 221,732 (女姓占50%) 以粮助训参与人 418,175 (女姓占61%) 修建饮用水蓄水池 11,901个 修建饮水系统 51个 修建灌溉蓄水池 5,336个 修建拦水坝 106个 开梯田 1,594 公顷 草地、经济作物、柴火 和水源涵养林 5,446 公顷 乡村道路建设 61 公里 (数据截至2005年5月) 甘肃的环境及改善 “甘肃省条件最恶劣的是饱受旱情之苦的定 西南部。我访问那里发现饮用水是一个严重的问 题。当地农民发明了一种蓄水池，用它收集的雨 水可以用一整年。在世界粮食计划署的援助下， 我们帮农民挖了蓄水池。这解决了饮水和粮食的 问题，帮了大忙。” —— 何康 中国农业部前部长1983-1990年 甘肃礼县饮用水项目 甘肃会宁饮水系统 10 甘肃会宁县王集小学 11 困扰甘肃省的一个关键问题是当地在册小学 生总数很少。 2004年WFP在甘肃省进行的调查显 示，甘肃小学入学率低，辍学率高，并且出勤率普 遍较低，特别对生活在农村地区的女童而言。一些 地区女童入学率只有30%。 导致上述问题的主要原因包括： 一、贫困家庭无力负担每学期40元人民币的 学费; 二、儿童要承担农活和家务劳动; 三、传统观念认为女童受教育不如男孩重要; 四、学校离家远； 五、教育质量差。 为了解决这个问题，WFP从农村综合发展项 目调配了400多吨粮食，加上由国际物流公司TNT 集团捐赠的粮食，在甘肃省启动了一个学校供餐项 目。共有9,420名女学生领到了口粮以鼓励他们的 父母让女儿继续接受教育。 2004年6月20日，WFP与TNT组织了一次“行 走天地间”活动，惠普、甲骨文、澳大利亚CBN 电视频道和美国全国广播公司财经频道出席了这 一私营企业颁奖晚宴，为学校供餐项目筹资。2005 年，WFP用募得的捐款购买的粮食使甘肃另外 2,500名辍学女童重返校园。 领到口粮的甘肃女生 12 加强对艾滋病的认识 甘肃也是WFP将艾滋病的宣传教育工作纳入 其以粮代教项目的典型。这是2001年WFP开始在 培训项目中增添的一个新内容。WFP和联合国艾 滋病规划署密切合作，得到关于培训的教材和课程 的建设性意见。由于能够深入到中国偏远的农村地 区，WFP获得了帮助防止病毒传播的特殊机会。 在2003年发表的一份艾滋病预防、治疗和护理 的联合评估报告中，中国卫生部和联合国艾滋病问 题工作组确定了以下可能导致艾滋病大规模流行的 潜在因素： 高风险行为的增加; 对艾滋病缺乏认识和存在社会歧视; 农村妇女生殖道感染的高发病率； 农村治疗中心进行的输血； 地区经济发展水平的巨大差距和大量流动人 口的存在。 据甘肃省卫生局2005年5月提供的数据，147例 新增艾滋病病例中一半是女性患者。WFP帮助开 展培训提高人们对艾滋病的认识，介绍病毒传染方 式的知识。甘肃大约有40万农民，其中百分之八十 是妇女，接受了这种培训。 WFP官员刘梅（左二）与受益妇女 13 甘肃受益群众 14 援助高峰期 20世纪80年代中后期，认捐国通过WFP向中 国提供小麦的数量达到峰值。1986年至1988年，中 国平均每年得到WFP40万吨的发展援助粮食，是 当时WFP全球最大的项目，远远超过其他国家。 援助增长使WFP支持的项目数量创下纪录，惠及 越来越多的受益者。 对中国的粮食捐赠激增的原因是多重的，其 中包括： WFP在进行发展援助和紧急救济工作中的高效 表现得到越来越广泛的肯定，认捐国对WFP越 来越信任; 国际社会支持中国的经济改革并认可中国政府 解决国内贫困问题的努力; 当时国际粮库中有丰富的储备，中国实施项目 的效率使得大量的粮食可以被用来帮助边远地 区的贫困人口。 WFP开始越来越多地与中国政府打交道并共 同努力更好地配置国际援助资源。为了进一步提 高效率，新的理念被引进到WFP的项目，其中包 括： 强化评估程序; 在考察团中增加社会学家，以便更好地评价 项目对社会的影响; 更详细的了解受益人情况。 这种种变化使WFP更好地了解了单个项目的 利弊，以及执行单位的强项和弱项。 此外，中国经济权力日益下放也对WFP在全 国各地的工作产生了影响。 安徽排水和灌溉设施项目土地勘测 15 权力下放后的变化 “随着农业部开始将权力逐渐下放到省一 级，我们的关系也在不断演进。我到任的时候， 操作已经发生了很大变化：项目建议书从各省直 接上报给我们，我们进行修改或者重新设计以适 合，然后再把建议书送回各省。但随着各省 开始支付更多（项目执行费用），我们开始跟省 里，而不是中央政府，进行磋商。” ——托马斯·莱卡托 WFP驻华代表处 项目官员1987-1991年 高峰年的一个典型项目 高峰年的一个典型项目 安徽省改造排水和灌溉 设施发展农业项目 地点 安徽省 受益人 401,400 WFP粮食总量 35,000 吨 项目总价值 约4,750万美元, 其中 1,500万美元来自世界银 行 项目始于 1984年4月1日，为期3 年 背景：项目区位于中国北方平原，其适度的 降水、日照、温暖的气候和长期无霜期利于农业生 产的发展。然而该地区长期受两种气候交替的影 响，导致季风气候——雨量不均，旱灾、洪水和其 他自然灾害频发。土壤贫瘠也阻碍了农业生产。 目标：主要目标是通过改善排水和灌溉系统 提高农业产量。这包括开凿排水系统，建设和修复 灌溉水井，平整土地，道路建设，植树和修建乡村 道路。项目近期目标是控制和消除洪水、水浸和干 旱造成的破坏性影响。 项目区：淮河平原沿线的安徽北部，包括蒙 城、涡阳和遂溪县。 受益者：该项目覆盖40多万人，包括10.32万 直接参与劳动者，其中妇女占31 ％ 。 活动：整个项目中WFP的援助增加了粮食供 应，减轻了农民经济负担，鼓励农民更加积极参与 建设活动，从而加快工程的实施并提高了工程质 量。工程实际完成了一个排水系统和一个灌溉系 统，还有数座桥梁、道路、水闸以及在整个地区范 围内重新造林。 莱卡托考察甘肃项目 安徽小额贷款受益妇女从事创收副业 16 伙伴关系：国际农业发展基金 90年代粮食援助的形势出现了转折。捐助国更 加重视紧急救援，提供给WFP进行发展援助的资源 明显减少。为了最大限度地发挥有限资源的作用， WFP在90年代中期开始在华联合投资，进行农业资 源开发。 自1993年起，WFP和一个联合国专门机构—— 国际农业发展基金会（IFAD），就可能的合作进 行了广泛的讨论。当时国际要求联合国机构协调各 自项目周期的呼声很高，而且WFP和IFAD总部都 设在罗马，两者在项目实施地缔结伙伴关系顺理成 章。1995年，WFP与中国政府的合作关系也包括了 IFAD ——WFP和IFAD共同资助一些项目，并有中 国农村信用社参与进来 。IFAD 逐渐发展成为WFP 在华的最重要的合作伙伴。 这两个机构目标一致——都是减轻农村贫困和 提高家庭粮食安全。然而，IFAD不同于WFP之处在 于它是通过提供贷款帮助发展中国家，让受益人从 事发展经济作物、畜牧业、水产养殖和其他创收活 动。 除了改善贫困人口获得小额贷款的机会这一 主要活动，IFAD项目的做法还包括： 更好的聚焦乡镇; 各村更深入的参与项目规划和实施; 具体的社会和创收技能培训; 着眼性别，解决女性和男性的不同需要。 WFP和IFAD在中国的伙伴关系具体包括： 共同的愿景：摆脱贫困的路线图——首先满 足家庭基本消费需求，然后实现家庭粮食安 全，并最终改善其获得小额信贷的机会以进 行创收和维持生计； 共同与政府对口部门，即农业部接触; 以及通过WFP的“脆弱性分析和制图系统” 17 两个机构的联合使对抗贫困的手段更加有 力，在全国范围内产生了广泛而明确的效果。 WFP和IFAD的双重投入使国际援助可以惠及那些 刚脱离贫困的人口，帮助他们受益于小额信贷和启 动创收项目。 从中国政府的角度，WFP和IFAD之间的协作 是受欢迎的。合作项目融合援款和贷款资金，使海 外援助资源翻了一番，减少政府接受IFAD贷款的 风险。当然，这也减轻了单独项目的规划和汇报的 工作量以及接待认捐方项目考察团的负担。这种伙 伴关系也减少对国际顾问的依赖，从而加强了中国 自身准备和制定项目的能力。 两个机构和中国政府的协力优势对提高项目 整体效果发生了显著作用。WFP和农发基金在中 国之间的伙伴关系成为一个样板，后来被推广和应 用到这两个机构所在的其他几个国家。 互惠的联盟 “IFAD通过小额信贷所做的跟WFP的工作 十分类似。WFP的粮食援助可以惠及最穷的人， 但小额贷款不能。因此IFAD的压力是如何做到这 一点。IFAD的兴趣在于更精准的覆盖特定人群。 从我们的角度，我们认为IFAD的投资利于项目的 长期效果。合作的想法来自IFAD和WFP之间的 讨论。通常情况下，政府尽力让我们各司其职， 但是联手IFAD，我们可以减少投资却实现相同的 目标。小额信贷和发展援助结合可以做更多的事 情。WFP可以补贴个人，使他们能够从农发基金 的小额信贷服务中获益。 ” ——克里斯·泽文斯基 WFP驻华副代表1994-1998年 WFP/IFAD合作项目案例 项目名称 安徽省西南山区农业综合开发项 目 地点 安徽 受益人 43.6万（ 65 ％为女性） WFP粮食 14,000 吨 项目总价值 约 5,600万美金，其中2,650万美 金来自农发基金 项目始于 1999年1月1日，为期5年 内容提要: 这个WFP/IFAD合资项目位于中国 最贫穷的省份之一，目标是教育和培训贫困家庭的 妇女。WFP的粮食援助和IFAD贷款投资结合，形 成一种新的模式：IFAD为小额信贷的受益者提供 技术培训，而WFP则提供粮食支持。 目标: 这个项目的长期目标是通过农业和社会 综合发展实现粮食安全，增加农村贫困家庭的收 入，并以可持续的方式改善他们的生活条件。 短 期目标是： 1 ）增加作物产量; 2 ）促进和增加获 得信贷的机会; 3 ）向农民创收活动提供信贷以增 加家庭现金收入; 4 ）通过农村公路建设，加强对 外通讯和市场可及性; 5 ）改善农民技能和提高其 自给能力；6 ）改善目标人口的健康状况。 项目区: 包括金寨、霍山、岳西、潜山和太湖 五个县的34个乡镇，共438村。 受益人: 10万多户，约43.6万人。 活动: WFP的援助用于支持以粮代教，包 括水资源管理、作物培育、植树、畜牧和渔业的技 术培训，以及妇女扫盲、创收技能发展和基本保健 的培训。还通过以工代赈的方式建设饮水系统。 实现对贫困县乡——主要是山区和少数民族 地区——的定位扶助。 18 伙伴关系：澳大利亚国际发展署 上世纪90年代，WFP驻华代表处与澳大利亚 国际发展署（澳发署）建立了伙伴关系，该署开始 将大量对中国农村发展的预算通过WFP实施。 澳发署致力于帮助中国解决重大的健康、环 境和问题。澳发署协助政策改革、区域贸 易和投资的同时，还关注社会问题。它跟WFP共 同关心改善卫生系统，减少如艾滋病之类的传染性 疾病的传播和加强水资源管理。 创造性的联盟 “澳大利亚国际发展署在中国扮演了一个非 常有吸引力的实干角色。这是一个愿意承担风险 富有创造性的捐助者，符合当时中国的需要。人 们十分需要小额资本，因为当时跨越银行规定、 利率和其他限制获得个人贷款不是一件容易的 事。但对澳发署而言，将WFP作为一个金融渠道 还是有点不寻常，因此，我们研究和借鉴了我们 和IFAD合作项目的成功模式。他们说：“咱们把 你们分发粮食和我们支付现金的能力联合起来， 就可以开发以现金助工和以工代赈的项目供人们 做出自己的选择。” ——理查德·里根 WFP驻华副代表1998-2000年 澳发署资助的贵州学校饮水工程 19 WFP/澳发署合作项目案例 项目名称 武陵山区农村发展项目 地点 贵州省 受益人 190,000户 项目总价值 约1,300万美元，澳发署负担 50 ％ 项目始于 2000年4月17日，为期3年 目标: 该WFP/澳发署这一合作项目旨在改善 项目区少数民族群众的生活条件和减少贫困。项目 的三个基本组成部分包括： 1 ）建设农村公路; 2 ）提供安全饮水设施； 3 ）建造和翻修诊所和医院。 项目面积：贵州省西南部的黔东南州七个 县。 受益者：约19万少数民族农户。 活动：该项目为劳力密集型，依靠受益人本 人的积极参与。主要活动包括修建道路、水井及澄 清池和医疗保健设施，以及提供培训。附加的医疗 培训部分包括保健人员培训、审核培训教材、提供 基本药品和医疗设备、村民基本健康和卫生培训。 WFP的主要援助可归纳如下： 修建6段总长度为88公里的四级公路; 建造4个大型机井; 修复1,871口水井以及开凿547个澄清池; 建立8个乡镇卫生院和186个村诊所并提供医 疗设备和药品; 为约10万村民提供包括艾滋病知识的基本卫 贵州少数民族参加艾滋病知识培训 生保健的培训、为384个诊所的工作人员开 展卫生培训; 为38名教师和1万名失学儿童进行性教育和 艾滋病意识培训。 20 关键力量：妇女赋权 尽管毛泽东主席说过“妇女能顶半边天”， WFP在援助工作中将这一理想转化为现实仍然遇 到了不断的挑战。使妇女不仅在以工代赈项目工地 上操作手推车，也能在项目管理和决策中占应有的 一席之地，是一个渐进的过程。 1995年在北京举行的联合国世界妇女大会帮助 WFP将战略重点进一步集中到对抗贫困中的性别 问题。这一问题随着1992年WFP第一位女性执行 干事凯瑟琳·贝尔蒂尼的任命已经受到特别的重 视。一系列注重性别和通过培训加强妇女技能的项 目越来越反映出中国国别规划的这一优先考虑。 女性效应 “我认为——这不是自我吹嘘——我作为WFP 派驻中国的第一位女性国家代表带来了一定的变 化。农业部把更多女性安排到对口职位上和项目管 理办公室。我们倡导更多的妇女走上管理职位，这 一点能够实现，除了因为这是WFP对妇女承诺的 一部分，也因为政府是在跟WFP的一个女性国家 代表打交道。办公室有空缺时，我们委任了几位女 性，甚至任命了一名中国工作人员专门负责性别问 题和对妇女的承诺。我认为这是我们能够扭转局面 的一个重要原因。” ——埃尔斯·拉森 WFP驻华代表1997-2000年 妇女参与 “我从可行性研究和准备到启动全程参与过 一个项目，因此有机会就妇女全面参与项目事 宜，跟地方项目办和领导小组对话。尽管毛泽东 曾提醒我们‘妇女能顶半边天’，但当时设计和 运行项目的还是男人，妇女不受重视。虽然并没 有取得重大进展，但我们就妇女参与项目和加入 管理办公室问题开始了对话。” ——艾伦·威尔金森 WFP驻华副代表 1992-1994年 WFP前任执行干事凯瑟琳·贝尔蒂尼访问武陵项目区 21 以粮代教的资助模式使成千上万的妇女得以 从每日固定的农耕中抽出时间参加扫盲班。女学员 很快获得了技能、信心和自尊，学会书写基本的字 词、签名和理解简单的，这使她们能够受益于 小额信贷贷款。 功能性扫盲培训课程提供生活所需知识和技 能，是激励和赋予妇女权力富有成效的途径。培训 除了关注营养、卫生和农业生产方面的实际技能， 也侧重于阅读、写作、简单的数学计算。 课程设置和教学方法的基本原则： 简单易懂的信息; 关注当地需要; 最大限度地利用照片和图形; 鼓励学生参与，激发学习兴趣; 瞄准作为目标群体的成年女性所关注的优先 事项。 WFP通过制定具体目标巩固其提高妇女地位 的承诺，跟全国妇联的紧密合作也为项目的成功提 供了帮助。此外，WFP升级了其受众定位和执行 监测系统的性别敏感度，反映了对妇女需要的重 视。 然而，更加重视妇女和性别问题也招致了一 些异议——有些人认为新的战略实际上增加了妇女 的负担。 主张重视性别问题的人则指出，WFP项目在 某些地区和农村为男性创造了就业机会，也使女性 受益。为了养家糊口，农村男性每年不得不进城一 段时间打工赚钱。通过提高生产率和促进本地创收 活动，WFP帮助他们缩短了背井离乡的时间。通 过支持妇女的扫盲培训、保健、营养和创收活动， 妇女对家庭的贡献得以加强。2002年1月一个社会 性别问题的研究为此提供了证据。研究结论认为， 在向中国妇女直接提供粮食援助、促进其在决策 中的作用并提高她们的发展能力方面WFP是成功 的。 拉森代表WFP与农业部签署 贵州妇女参加创收技能培训 22 面对灾害：1998年洪水 长江主航道和中国各地其他主要水系容易泛 滥成灾。 1998年春，连续的暴雨导致自1954年以 来最严重的洪水。长江沿线的中部和南部损失严 重。根据官方估计，超过3,000人丧生， 1,380万人 被疏散，近500万户家庭被毁，1,500万农民失去了 庄稼。洪水还破坏了大量的保健诊所、学校、供 水设施以及道路、桥梁和工厂。 面对灾难，中国政府部署部队协助救援工 作，启动了自己的紧急救援措施，并首次代表灾 民呼吁国际社会的援助。 WFP积极响应这一呼吁，启动了“安徽、湖 北、湖南和江西省洪水受灾地区紧急粮食援助” 项目，为这四个灾情最重省份的灾民提供粮食。 为完成援助这些地区的任务，该项目分为一个月 的紧急救济阶段和接下来三个月的以工代赈和重 建阶段。 抗洪压力 “我还记得我在WFP开始工作的确切日期。 那个盛夏我刚刚进入（WFP）亚太局，收到的第 一封信，也是我信箱里的唯一一封信，是来自中 国政府的提供水灾紧急援助的请求。亚太局局长 注明：准备回信。 那是我第一天的工作，回信 可不容易。我们与中国的关系正处于一个非常有 趣的时期。毫无疑问，这次特大洪涝灾害给中国 政府相当大的挑战。这是政府第一次正式要求国 际紧急援助。” ——拉斯姆斯·依根代尔 WFP项目协调员 1998-2000年 1998年洪灾后以工代赈重建现场 23 设在湖南澧县一家酒店的临时办公室负责指 挥湖南和湖北省的救援工作。在这间紧急援助办事 处运转的86天中，9名工作人员，包括6位粮食监督 员，只有基本的设备进行工作：3个笔记本电脑、 3台打印机、1部座机和2个移动电话。他们驾驶着 3辆租来的车跑了1.5万公里的路程。尽管资源有 限，他们在灾区重建中发挥了重要的作用。 虽然援助实地执行的时机充满了艰巨的挑 战，WFP的反应异常迅速，帮助政府解决临时居 住点的紧急口粮需求以及恢复必要的基础设施和服 务。 农田改造 “1998年12月初WFP工作人员到项目区的 时候，只有部分农田种上油菜、蔬菜和其他作 物。大多数农田仍然是光秃秃的被水淹没。一个 月后，到1月中旬，农田变成了一片绿洲。类似 的重大变化还有灌溉水渠清除了淤泥，通往集市 的道路修复开通。灾害发生后，灾民和政府都将 维修住房和饮水系统作为头等大事，投入了大量 的人力和财力实现这一目标。到春节，所有的灾 民迁入修复或新建的房屋并且喝上了干净的饮用 水。” ——刘伟 WFP中国项目助理 超过570万人领到每日1斤大米的配给。在第二 阶段的行动中，受益农民参加了诸如重建饮用水设 施和土地清理的以工代赈活动。整个项目总投入 1.46亿美元，其中WFP捐款8,800万美元。 受灾群众领取赈灾口粮 援助物资运输 24 撤出: 理论依据 中国政府的减贫工作取得了许多世界上最杰 出的粮食援助和发展的成果。长期以来，中国设 计和实施项目的强大能力给WFP官员和认捐方留 下了深刻的印象。中国成为扶贫典范的同时，其 杰出表现也逐渐形成了这样一种认识，就是WFP 的援助，特别是发展援助，已经不再是必需的。 中国的经济和科技成果开始使国际社会有理由相 信中国具备了通过自己的努力解决贫困问题的能 力。 20世纪80年代以来，这种想法获得越来越多 的支持，因为许多捐助者认为WFP的比较优势在 于为世界上的严重饥饿地区提供紧急援助。与此 同时，WFP紧急援助相对于发展援助所占的资源 份额开始上涨。 面对国际社会的关切和有限的资源，WFP整合 当时在中国的各个项目将其纳入一个国别规划。该 国别规划成为WFP 2001年至2005年的收尾援助。该 框架采用多管齐下的策略，应对导致中国农村贫困 现象的复杂的社会和经济问题： 项目地区制约因素 • 自然灾害频繁 • 市场可及性差 • 安全饮用水缺乏 • 卫生保健水平低 • 教育和培训机会有限 WFP应对措施 • 土地开发和灌溉 • 水和土壤保护 • 社会基础设施 • 人力资本投资 W FP 援 粮 （ 吨 ） 1979-2008 WFP向中国提供的援助 25 在这五年期间，中国政府同意增加作为受援 助国家的配套资金投入，支持WFP的项目所提供 的资源。在最初协议的以1:1配合WFP资源的基础 上，中国政府将其投入提升到2:1的比例。增加后 的配套资金涵盖援粮在中国境内的运输、储存和管 理的全部费用。中国政府还同意支付WFP粮食的 海运费——这在WFP与受援国的关系史上是空前 的。 中国政府采取的所有这些额外举措在WFP的 捐助方中获得广泛的支持，立即得到了WFP执行 局的批准。 可持续性 随着WFP开始逐步结束对中国的援助，项目 的可持续性成为一个越来越重要的问题。 确保可持续性有几个关键的方法。首先是通 过参与式农村评估的方式增加受益人在项目设计阶 段的参与。在90年代中期已经开展的社会基础设施 建设，如道路、生活用水的储存和保健中心，成为 2001-2005年国别规划的第二个重点。除了帮助提 高整体的可持续性，这些措施也减轻了受益者的， 尤其是妇女的日常工作量。 然而，要确保可持续性，还要克服一些重大 的障碍。主要灌溉系统升级、维护和运行所需重要 投资必须由集体和农户承担，而不是像当时的情况 由政府公共支出承担。 此外，由水利部门负责的 主要建筑物和跨区乡水渠得到了很好的维护，运转 有序，但村组范围内的水渠因没有列入建设任务而 搁浅。在许多情况下，这妨碍了灌溉系统发挥潜在 的功效。 培训在WFP的项目中发挥了越来越大的作 用，虽然有时教学方法和教授内容并不总是适合农 民的教育水平、生活状况和实际需要，因而影响了 培训的效果，农民还是从培训中获得了长远有用的 知识。 项目对环境的影响也仍然是一个挑战，还需 要继续采取措施，避免如盐渍化等环境威胁。 逐步撤出规划 “在交接方面我们有非常明确的计划。我们 的目标是通过能力建设把项目移交给中国政府。 我们不是仅仅把资源留下，而是要培训人员，留 下一些知识。在逐步撤出计划中IFAD是一个非 常重要的因素，因为有一些项目我们将离开，但 IFAD将继续做下去。我认为IFAD在一些项目上 与中国政府将继续合作是十分重要的。” ——庄司百合子 WFP驻华副代表2001-2004年 妇女参加参与式村级规划 26 撤出: 具体操作 中国国别规划框架下的项目接近尾声的同时， WFP援助的项目在其撤出后如何维持下去成为焦 点。2000年完成的 “宁夏回族自治区扶贫和环境 恢复”项目是逐步撤出过程成功实施的一个令人鼓 舞的案例。 该项目跨越三个县，目的是改善当地水土流 失严重的现象。该地区春夏季严重干旱和秋季暴雨 的极端气候是导致这一状况的原因。整个项目由12 个分项目组成，包括水利建设、功能性扫盲和技术 培训。WFP援助的项目在该地区取得了效果，在 其官方结束期限到来的时候，在中国政府的独立领 导下，这些举措得到了良好的维护和进一步发展。 源源不断 一个针对改善饮水条件的分项目使项目区许 多村庄受益。曹河的一个小社区是这一举措成功的 典范。 在曹河新建的一座砖房里，33岁的万人美拧 开房间角落的水龙头将自来水盛满了一只铁盆。这 是一个看似平常的举动，万大嫂却并不认为理所当 然，因为自来水引入这个农村只是最近发生的事。 不久前，村里妇女要步行三个小时打水——万大嫂 至少每天两次走这个路程去打水，她的丈夫则忙于 农耕或喂牛。在WFP的帮助下，村民可以通过村 里的公共水龙头打水了。 宁夏受益人马耀林向采访者介绍自己的蓄水池 万人美家中的自来水 27 WFP的项目完成后，中国政府延伸了饮水系 统，将社区的公共水管直接接入村民家中，显著改 善了当地居民的生活质量。比如，万大嫂因为有了 便利的水资源，开始把自家的马铃薯做成面条，通 过经营这个项目年收入约15,000元人民币，大大改 善家庭财务状况。她家先前的泥稻草房子被现在的 多间大瓦房取代。院子里原来有一间破棚子，如今 停着一辆崭新蓝色拖拉机。 紧邻万大嫂的马秀英自豪地站在她那鲜花怒 放的苹果园里，一家人围绕在她身边。她一边给大 家展示她的新收成——一篮子红艳艳的苹果 ，一 边感叹：“十年前这里没有花也没有果，什么都没 有。” 技术援助和植树造林 丰庄流域治理展示了这一项目一系列有益的 农业特点，包括用于种植作物的梯田和保护水分的 新植林区。 WFP项目完成后几年内，一个持续的焦点是 如何为农民提供种植季节性作物的必要技术和培 训，如冬小麦。WFP离开该地区后，发展工作通 过各个项目继续开展，其中包括种植药材以解决当 地健康问题和将土豆加工成面条销售来创收。 黄湾流域一度是荒芜的群山，然而经过WFP 的帮助，这里种满了涵养宝贵水分防止水土流失的 沙棘灌木。附近的森林种植兼有生态保护、经济作 物和提供木材的综合目的。农民家庭在现金收入的 激励下有足够的动力继续植树，这反过来更好的保 护环境。 WFP的项目完成后，政府采取了一些措施继 续推动新的作物品种，并培训农民更好的培育这些 他们本不熟悉的庄稼。这样一来，每亩土地的收益 增长了三倍。 其他成功案例 仿效宁夏项目，国别规划下进行的其他项目也 同样取得了可持续性和进一步发展的乐观成果。 同心县丁唐村里， 39座混凝土内衬水箱取代 了原来的泥土水库，并配备了沉淀池以过滤从六个 抽水站抽出的黄河水。沿村庄主要街道还开挖了混 凝土浇筑的灌溉水渠，使水直接流入村集体苹果园 里，那是全村1,200名居民的重要收入来源。 35岁的马耀林和他同龄的妻子马淑伦看着自 己的院子里的蓄水池完工后日益肥沃的土地都非常 高兴。耀林自豪的宣布：“我们现在每亩土收入超 过100元 ”。除了苹果树，这对夫妇也通过种植玉 米、小麦和向日葵获得了更多的收入。像许多其他 村民，他们用宽裕的资金建造了一所宽敞的新房 子。 马秀英展示丰收的苹果 28 经验总结 WFP在中国的近30年工作中，在这个逐步 对外开放的国家里既遇到过困难也取得了成就。 WFP在与中国的合作中获得的关于发展援助的这 些经验教训有利于将来其他项目的运作： WFP的粮食援助在一个国家的发展进程中 可以起到催化剂的作用。WFP在中国采用的方法 和启动的项目被视为成功模式得以广泛推广，包 括中低产田改造项目和世界银行资助的华北黄土 高原项目。此外，中国的一些地区，如贵州省安 顺县，还利用自己的资源继续WFP的项目活动。 政府的配套合作是综合扶贫方法成功的重 要原因之一。中国各级政府成立了WFP项目领导 小组和项目办公室，并提供政府配套资金以支持 WFP援华项目实施。 为有效地执行多层面的发展项目，在政府 各部门之间进行协调是非常必要的。处理经济和社 会问题时，中国项目管理办公室的构建有助于不同 部门之间的沟通。 联合国机构和其他国际机构之间的合作使 WFP项目更加成功。IFAD和WFP援助的联合项目 为两个组织积累了宝贵的互补经验。许多项目也得 益于其他联合国机构包括联合国儿童基金会、世界 卫生组织和联合国艾滋病规划署的投入。 受益者更深入地参与从设计、实施到完成 的整个过程，对保证项目的可持续性产生了积极影 响。项目准备、规划和监测中引进参与式农村评估 方法产生了更符合村民实际需要的积极成果。建立 村实施小组和鼓励参与制定村级发展计划赋予全村 人更大权利。重视妇女的作用以及使之参与项目活 动被证明是成功的关键。 湖北恩施以工代赈修建的桥梁 29 通过以工代赈改良旱地和建造灌溉系统对 保证家庭粮食安全有重要且持久的作用。生产力稳 步提高和中国农民的收入增长为生产多样化、基础 设施建设和非农业收入的可行性奠定了基础。 以粮代教是人力资源能力建设的要素，但 孤立的培训不能充分发挥效益，必须作为综合项目 的一部分实施。长期努力，甚至项目结束后仍不间 断培训是中国以粮代教活动成功的原因。 干预措施覆盖过多社区和受益者证明并不 能取得可持续效果。针对特定人群完成一个具体 的任务能最好的利用资源。有限的资源过于分散 时，农户无法从项目活动的规模效应中获益。 深入的项目规划、系统的技术审查和评价 考核是妥善实施项目，改进后续项目设计的关键手 段。国别规划下中期评估相对减少，这表明在项目 执行期间更需要这样的深入规划机制来调整战略和 活动。 对WFP进入收尾阶段的国别规划，应特别 注意确保现行的发展项目以适当的方式逐步结束。 开展后续活动和评估资源，只需要最少量的工作人 员，但可以发挥确保可持续性和总结经验的宝贵作 用。 广西粮食发放现场 30 中国援助其他发展中国家 伴随着其经济的快速发展，中国不仅实现了 粮食的自给自足，且具备一定潜力为其他发展中 国家和多边机构提供支持。 中国在1979年至2005年期间获得WFP价值10 亿美元的粮食援助，并同时开始对WFP在其他国 家的工作提供支持。中国逐步结束了其WFP发 展援助主要受援国的角色。从1981年开始至2008 年，中国总共向WFP的海外援助行动捐赠了2,755 万美元。 通过WFP提供多边援助 中国给予双边援助的许多国家也是WFP多边 援助行动的受惠国。有时，WFP在这些国家的援 助资源严重匮乏。中国逐渐成为一个对亚非国家 的重要捐助国，这为WFP与中国就多边援助结成 伙伴关系提供了契机。 总理的呼吁 “（我）倡议各捐助国在未来五年内将其向 世界粮食计划署捐款增加一倍。国际社会应进一 步减免最不发达国家债务，给予最不发达国家出 口产品零关税待遇。 ⋯⋯想想那些骨瘦如柴的母亲和嗷嗷待哺的 儿童，我们还有什么分歧不能搁置，什么障碍不 能超越？只要各国政府怀有强烈的责任感和使命 感，各国人民富于同情心和爱心，地不分南北， 人不分种族，团结起来，共克时艰，我们一定能 够实现千年目标。” ——温家宝 中国国务院总理 2008年联合国千年发展目标 高级别会议上的发言 李宁前往莱索托参观中国援助的WFP学校供餐项目 LES_200812_XIN H UA-Shizeng_Tang_0041 31 中国通过WFP实施部分对外援助采取的方 式之一是为紧急粮食短缺提供资金。资源紧张使 WFP亟需对发展项目和救济行动的捐助。中国给 WFP的及时捐赠不仅在短期内挽救了生命，还有 助于这些面临粮食短缺的亚非国家的长期和平、稳 定与发展。 通过WFP提供多边援助，中国政府可以确保 其捐赠的使用效率和效果。WFP在受援国有运转 良好的项目，可以参与整个评估，执行和监测阶段 的工作。凭借对所在国的了解和经验，把资金用在 最需要的人身上，WFP执行中国的捐助保证了最 大程度的透明和负责。 从“体操王子”到“亲善大使” 奥运体操王子李宁2009年被任命为WFP反饥 饿亲善大使，支持WFP的全球反饥饿工作。李宁 在正式成为WFP大使之前已经对WFP在中国和海 外的扶贫工作有所了解并感兴趣。他在2008年底作 为中国代表团成员之一，应邀前往南部非洲的莱索 托王国，在那里参与了WFP的粮食分发工作，向 当地母亲、孤儿和感染艾滋病毒者和结核病人分发 中国政府捐赠的价值100万美元（约人民币689万元 ）的援助。 李宁说：“作为一名运动员，我懂得均衡的 营养对于一个人的健康和成长有多么重要。作为 一名父亲，我深知儿童需要我们的关心与支持。 WFP为当地感染艾滋病的儿童所做的一切深深地 感动了我。” “1979年至2005年的2６年间，WFP一直为中 国贫穷的农民以及他们的家庭提供帮助，让他们能 够自给自足。今天我非常高兴地看到中国也能以同 样的方式去帮助其他国家。” 李宁作为公众人物的号召力和他对结束饥饿 的强烈使命感，使他成为WFP在中国最理想的合 作伙伴。 “行走天地间”始于中国 “行走天地间”这个全球最大的年度筹款活 动是在中国迈出了它的第一步。 2003年，WFP的合作伙伴， TNT环球快递， 在北京的长城脚下发起了这项活动。当时有TNT 几百名员工及其亲朋参与。该活动在帮助提高对儿 童饥饿问题的认识和筹募资源上十分成功，很快作 为一个典范被推广到WFP和TNT所在其他国家， 加强WFP与私营部门和民间社会的互动。 如今“行走天地间”已经发展成为一个全球 性的运动，2009年超过30万人在全球24个时区70多 个国家参与了这个运动，为WFP在亚非的饥饿儿 童提供的营养餐募集善款。 32 应对灾难 中国对自然灾害可能造成的严重损失深有体 会，并对遭遇洪水、干旱或地震的其他国家慷慨解 囊。 2004年海啸 2004年12月26日，海底地震引发了一场毁灭性 的海啸。地震导致的印度洋海啸淹没了大苏门答腊 安达曼沿海社区，造成11个国家的20多万人死亡。 受灾最重的国家包括印度尼西亚、斯里兰卡、印度 和泰国。作为历史上最致命的自然灾害之一，海啸 激发了广泛的人道主义热情。国际社会捐赠超过70 亿美元帮助100多万流离失所者重建家园。 在免除斯里兰卡价值430万美元的债务的同 时，中国政府答应为其提供价值3亿美元的出口买 方优惠信贷。中国政府还宣布通过联合国机构实施 500万美元的援助，其中包括拨给WFP的100万美 元。 津巴布韦受益人领取中国捐赠的粮食 中国捐赠给斯里兰卡海啸灾民的鱼罐头 ZIM _200901_W FP-Richard _Lee_