美国政府间事权、税权的划分及法律平衡机制

第36卷第6期 2012年11月 湘潭大学学报(哲学社会科学版) JoumalofXian昏arIUnive鹅ity(Philosophy8ndSocialSciences) V01．36No．6 Nov．．2012 美国政府间事权、税权的划分及法律平衡。 刘 丽，张彬 (湘潭大学法学院，湖南湘潭411105) 摘 要：美国的政府结构分为联邦、．月和地方三级，三级政府在事权划分上遵从宪法主义原则，即联邦宪法明确列 举联邦政府的事权范围，给予州和地方政府以保留的事权。三级政府问税权的大小则建立在事权划分的基础上， 力求做到税权与事权的相匹配；在税权的用税权内涵中，美国各级政府则呈现出更侧重于公共服务和管理，较少涉 足基础设施建设等特点；只有在州和地方政府财政收入不足以弥补财政支出的空缺时，联邦政府才会通过政府间 转移支付制度来寻求达到各级政府间的财政均衡的目的。正是以上诸种制度的有机结合，促使各级政府各司其 职、各负其责，但又相互配舍、相互补充。美国政府在事权与税权的划分、用税权方面呈现出的财政支出与财政转 移立法等立法与实践，对我国平衡央地关系和地区问统筹发展，从而解决我国政府因事权与税权不匹配而反复出 现的政府职能“越位”、“缺位”、“空位”等问题具有重要启示。 关键词：美国政府；事权与税权；联邦宪法；财政支出；转移支付 中图分类号：DF432；D乃文献标识码：A文章编号：100l一5981(2012)06一0053—06 美国的政府结构分为联邦、州和地方政府三级，各级政 府依据宪法规定在各自的事权范围内，拥有各自的税权，三 级政府间在税权行使方面依宪法或法律而为，各有侧重，但 又相互补充和交叉，较好地实现了政府关系的平衡，有机地 做到了税权与事权的相匹配。本文以美国三级政府问的事 权和税权的宪法规定为基础，美国各级政府间税权之用 税权即财政支出的特征以及联邦政府为平衡政府关系和解 决地方政府财政缺口而采取的转移支付立法等制度，以期为 我国央地间关系的平衡和区域问统筹协调发展提供一定的 域外经验。 一、联邦、州与地方政府事权鲻分及特点 图1 美国各级政府间事权划分及其宪法依据淤 联邦政府 州政府 地方政府 宪法上的依据 1、保持海陆军；2、战争的决定权； 3、制定海陆军、民兵等武装力量的 条例、办法和实行训练演练；4、发 行国债、以合众国信誉接待款项； 1、道路建设；2、基础教育； 5、批准新州加入联邦；6、管理外交3、公共福利项目；4、医疗 事务和缔结条约；7、铸造货币、统 和保健；5、收入保险(对劳 l、管理土地；2、公共安全：警 一度量衡；8、设立邮局、开辟郎路； 动能力缺陷或丧失者提供 察、消防、治安等；3、公共设施 宪法第j一4条；宪法 专有权力 9、发展科学文艺事业；10、制定和最低收入保障)；6、公用事 的建设和维修；4、家庭和社区 修正案第2条、第10 调整货币政策，货币供应，稳 业：警察、消防、车站机场、 服务；5、健康服务；6、基础教 条、第16条 定利率和汇率；ll、促进就业，调节 居民生活供应设施(水电 育 收入差距；12、保障市场有效供给。 站)等；7、州政府债务的还 保持价格稳定，平衡贸易逆差；13、 本付息 发展社会公共服务事业，完善社会 保障系统；14、制定对各州的基本 拨款和专项拨款计划 +收稿日期：2012一08—27 作者简介：刘丽(1978一)，女，陕西蒲城人，法学博士，湘潭大学法学院副教授。硕士生导师。 基金项目：本文系国家社科基金项目“中央与地方税权关系法治化的路径选择研究”(编号：lOcFX056)成果之一。 53 万方数据 1、禁止发展奴隶制；2、禁止授予贵 族勋功爵位；3、不得随意更改州 l、不负责老百姓的就业：2、不 界；4、不得实行州内最优惠待遇； 1、禁止实行种族歧视和居 负责老百姓的吃饭；3、不负责 宪法第1条第9、lO湍瓣缀蓑戮熬瓣萋誊黧纂 款；宪法修正案第1条、第13条、第14条、第15条、第18条、第 利；8、禁止随意侵犯公民的固有权 期不得保持军队和兵舰 通讯业；7、不提供医疗服务； 19条、第2l条 利；9、不得对从任何州输出的商品 8、不处理老百姓的家庭纠纷 征税 宪法第1条7、8、9、10 交叉事项 设施建设；4、征收税收；5、为公共 款；宪法修正案第lO 条 从图1中可以看出，美国各级政府间的事权划分具有以 下特点： 一是，美国在宪法上单独列举出联邦事权，而未列举的 残余权归各州和地方政府。美国1789年宪法的草拟者认为 国家事务纷繁复杂，如求一一于宪法中明白规定，不太可 能。【11因此美国宪法及其修正案规定，联邦拥有宪法第1—4 条所列举的“授予的权力”和根据美国联邦最高法院所作宪 法解释而从授予的权力中合理引申出来的“默示的权力”，州 拥有“保留的权力”。旧J132 二是，美国联邦政府的事权兼有专有权、禁止权和共有 权三类。专有权即宪法规定由联邦独自行使，各州及地方政 府绝对不能参与的事权；共有权则是各州及地方在联邦未行 使该权力以前可以行使的事权，但如若联邦行使了该事权， 例如对某一事项的立法，那么州及地方法律便失去效力。至 于上图中所列举的禁止权，可以说是美国三级政府共通的， 上图也只是列举了不同事项而已。研读美国宪法，我们会发 现这种禁止也是列举似的，而且关于限制公民权利的禁止列 举在美国至今为止发挥着重要作用，这体现了美国对公民人 权的尊重和公民的权利意识。 三是，从三级政府的事权内容划分来看，联邦、州和地方 政府都有着为公共服务、社会管理、公民的教育和福利尽职 尽责的权力。无论是政府的专有事权，还是禁止和交叉事 权，都划分的非常具体且事关公民生活所必需事项，其所带 给读者的一个宗旨就是政府须为公民负责。这一宗旨在美 国宪法中表现的尤为明显，因为美国宪法不仅具体列举了联 邦的专有权力，而且对禁止事项也做了详细说明。对于州和 地方而言，虽然宪法第十条修正案规定：“本宪法未授予合众 国、也未禁止各州行使的权力，保留给各州行使，或保留给人 民行使之。”但并不是说州和地方所保留的权力可以毫无限 制，相反地，州和地方政府的行为如同联邦政府一样都是受 美国宪法所限制的，最明显的表现就是宪法对各级政府专有 事权、禁止事项的划分。所以，可以说宪法上保留给州和地 方政府的专有权是有限制的，仅限于一种“传统上完全保留 给各州”的职能"Jl”——即仅限于地区内的基础事务和公共 事业，而不能无限制的扩大，由此也可看出美国各级政府在 事权划分上泾渭分明又相互配合。 由此可见，尽管美国三级政府间的权力纷繁复杂，但整 体上还是有序可循的，联邦政府的事权可以分为三部分，即 维护国家尊严与安全、处理外交和国际事务以及促进经济发 展和保持社会稳定。而州政府主要进行收入再分配、提供基 础设施和社会服务以及促进本州社会经济发展。至于地方 政府，则由于税收来源较少，所以其提供的一般仅限于本辖 区之内的公共服务。图2可以更直观的反应美国三级政府中 的各类事权所占比重，并且可以清楚的理解中央政府与地方 政府事权的交叉范围。 图2美国各级政府的事权划分⋯43。“ 表中，“pI’表示主要事权，“S”表示次要事权，“N”表示没有或极 微小的事权。 二、联邦、州与地方政府的税权划分及特点 在美国，政府间的税权划分是以事权划分为前提和基础 的，其税权体系也分为联邦、州、地方政府三个层次。三级政 府都各自有自己独立的财政税收法律制度和主体税种，都有 独立的课税权，各有自己的收人来源。但美国的分税制又不 是绝对的，而是既分散又统一。【4J64 万方数据 图3：美国各级政府税权划分一览表㈨ 税权 体系 在联邦一级，只有众议院拔款委员 会有权提出税法议案。该议案经 众、参两院审议通过后，提交总统 +。。 篓苎，鬈登受些鋈豢名望堡亍蛰要 州议会有权决定开征州税和某些 地方一级除按照州的规定进行征立法权骢燃翁争签壅关金鲁翌翟凳铲姒跚酬删糕嚣荠蔫磊㈣蔷麓摹税收法案进行解释，制定一些具体 “““ ”““”””’‘”“⋯”。“””” 的规章制度。此外，联邦预算草案 也会涉及某些具体的税收问题，如 税收抵扣或税收减免等事项【6J 以国税局为主，总局设在华盛顿。 执法权 彖爨坌：；：髯装嘉磊蕞襄鬈篙誊喜 业务 宪法依据 橐篱茎桌条第7、8款，宪尊第16 税收法律体系 《美国联邦宪法>、《国内收入法 典)、财政部规章、税收裁定、税收 规程 个人所得税、公司所得税、社会保 险税、消费税、遗产和赠予税、关税 税制结构体系主要税种 等。其中个人所得税、公司所得税 和社会保险税是联邦税收收入的 州与地方政府税务机关的内设机构因地而易，并不与”上·级”税务机关 一一对应，主要有：州税局和县税局、市税局等，分别负责州税和县税、市 税的税收。而且各地在机构设置上也很不统一，例如，加利福尼亚州有 以征收销售与使用税为主的均等局(Boa】rdofEqIl“z“on)，以征收个人 所得税和公司税为主的特许经营税局(Fmchi∞T娃B删【d)，以征收失 业保险款为主的就业发展部(EmploylllentDevel叩mentD叩anment) 等[7瑚一61 宪法第l条、宪法第10条修正案 各州在宪法、法律规定的范围内可 以根据当地实际，制定相关税法法 律。一般来说州税收法律体系主要 包括：州基本法、州税收法律、州政 府部门规章等，主要税法有：销售 税法、个人所得税法、公司所得税 法、消费税法、遗产税法等 一般有销售税、所得税、财产税、遗 产税、继承税、机动车牌照税等，其 中以销售税为重 郡、市(镇、村)等地方政府在不违 反宪法和州法的前提下，无需获得 上级政府的批准或授权，就可以根 据各地的经济发展水平、民众消费 项目、地区资源利用情况以及职责 履行的需要制定一些地方税收法 规 以财产税为主，辅之以销售税、个 人所得税和其他税种。财产税中， 又以房地产税为主导 主要来源 税源共享 自美国独立以来，三级政府在个人所得税、公司销售税、销售税、财产税上实行的是以税率分享形式征收的 从图3可以看出，美国的税收体系是比较复杂的，呈现 图4：联邦税收主要税种在总税收中所占比例(％) 出分散又统一的特点。具体表现在： 1、税收立法坚持宪法至上原则。从美国的税收立法程 序来看，在美国要开征新税是比较难的，特别是联邦政府要 开征新税更是不易，它不仅程序极其复杂，而且还涉及到对 宪法的修订。∞o 2、税收立法权既散且广。从图表中就可以看出美国立 法权分为联邦、州、地方三级。因此，在谈及美国的税收法律 制度时，应明确是联邦的税收法律制度，还是某一个州或是 某个县的税收法律制度，不可笼统地谈美国的税收法律制 度，因为联邦税只能代表联邦，概括不了州税，某个州的税只 能代表某一个州，而代表不了整个州一级的税。∞o 3、强调联邦对州和地方的限制。从美国税收法律体系 中就可以看出，联邦的税法可在各州实施且基本上起主导作 用。《国内收入法典》明文规定的联邦税收有：个人所得税、 公司所得税、社会保险税、消费税、遗产和赠予税、关税等。 并且在联邦政府的税收收入中，个人所得税、公司所得税和 社会保险税下面税种几乎是联邦税收收入的主要来源。 图4即表明这三种税几乎占据了联邦政府整个税收收 入的90％以上。税收收入是联邦财政收入的主要来源，所以 这三种税对联邦政府的重要性就不言而喻了。也是因为其 重要性，联邦政府才凭借其雄厚的财力将这三项税种牢牢的 抓在手中，从而从财政收入上对各州和地方进行限制。 资料来源：美国2011年1月发布的《美国统计年鉴>1扎le473． FederalBudgetReceiptsbySource：1990to2010，P314． 统一是指美国各级政府都有各自的主体税种，在重要税 种上实行的是三级政府分享税率的方式进行征收，而且税收 的征收和管理都必须在宪法的规定范围内，不得与美国联邦 法律相冲突。美国各州因法律体系的不同，而导致税收结构 体系也不尽相同，但一般有销售税、所得税、财产税、遗产税、 继承税、机动车牌照税等。其中以销售税为重，占全部州税 收收入的43％。郡、市(镇、村)等地方政府在不违反宪法和 州法的前提下，无需获得上级政府的批准或授权，就可以根 据各地的经济发展水平、民众消费项目、地区资源利用情况 以及职责履行的需要制定一些地方税收法规，但地方政府的 税收收入对于整个政府的发展来说是远远不够的，地方政府 的经济发展更多依靠联邦政府和州政府的补贴和扶助。这 也为联邦政府对州和地方政府的转移支付奠定了基础。从 55 万方数据 图5中，就可以很直观的看出地方政府财政收入的这些特 点。 图5 2007年度美国地方政府的财政收入来源 资料来源：美国2011年1月发布的《美国统计年鉴》1曲le434． St砒eandI脱a1G0vemments—RevenueandE1pendituresbyFunction： 2006∞d2007．P274． 三、宪法规定的事权决定着用税权的行使 在美国，各级政府一般不过多地参与到经济建设和企业 发展中来，各级政府在用税权的行使即财政支出方面更倾向 于公共服务和社会管理，图6和图7就可见一斑。 图6 20lO年联邦政府财政支出结构 霞 羞 壬 似 蹈 爨 替 上Ⅱ 蕊 资料和数据来源于美国政府《2011年总统经济报告》和2011年 1月发布的《美国统计年鉴》。美国2010年财年从2009年lO月1日 开始到2010年9月30日结束。该年的总收入：238lO亿美元，总支 出：35520亿美元。其中前三位为社会保障：6950亿美元；国防：6637 亿美元；医疗保障：4530亿美元。三项合计超过总支出的5l％。其 中其他主要包括交通运输、政府行政等，约占总支出的23％。统计数 据亦可查询凤凰网资讯：newS．ifeng．com． 图7 2008年州和地方政府财政支出结构 嚣 丑 芒 似 啦 衄 遂 资料和数据来源同图6。在2010年《美国统计年鉴》中，教育和 医疗是包括在经常性消费支出中。其他项目包括图书馆，医院，健 康，运输，加水传送和终端机，停车设备，防火，排水设备，自然资源， 公园和娱乐，警察及设备，住屋和社区发展，固体废物管理，公众建筑 56 物等等。 图6反映，在联邦的总支出中，社会保障、国防、医疗保 障占据绝大部分。而图7则反映州和地方政府更多的关注 于辖区内的民众教育和医疗建设。结合图1、4、5，可以看出， 美国政府问的事权捌分、税收收入对政府财政支出的决定作 用。由此美国各级政府的用税权即财政支出呈现以下特点： 首先，事权和税权的大小决定了财政支出的比重。图1 显示了联邦作为中央政府不仅承担着巩固国防安全的职能， 还具有保障整个国家公共服务和管理的责任。而州和地方 仅偏居一方，其管辖的范围也仅限于地方公共事务，具体来 说主要是教育。与此相适应，税权的大小也必定有所偏颇。 而图3关于联邦、州和地方的税收体系也正好说明了这一 点，联邦必定是税收收入的最大归人户，州和地方则通过主 体税种以税率共享的方式取得一小部分税收收入权。在图5 中，我们就可以看到2007年地方政府财政收入来源中，来自 政府的补助就达到32．8％、税收收入也就是34．2％，可见地 方政府收人来源是及其有限的，当然这也是与其职能相匹配 的。图6和图7的政府支出结构显示，联邦政府在国防和社 会保障福利方面的投入占据重要地位，而州和地方政府，因 本身收入较少，所以在支出方面就倾向于地区教育，这正好 符合其事权划分体系，由此可见，美国政府问的事权和税权 大小决定了其财政支出的比重。 其次，从整体来看，侧重公共服务和管理。图6和图7 直观反映了美国政府对社会福利和医疗教育等方面的重视， 这也是美国良好社会保障体系的经济基础。 最后，从两图对比来看，联邦、州和地方政府在财政支出 方面存在共同点，相互合作与补充，联邦政府主要从宏观出 发，对教育、医疗保障和社会福利进行大范围的投入；州和地 方政府则从微观人手，从州和地方实际出发，对这些方面进 行具体操作，二者相互分工与配合，共同完成对国家公共服 务和社会医疗保障方面的建设。 四、以转移支付法律制度来平衡事权与税权的 不匹配 为了解决宪法规定的事权多少与税权大小不匹配的问 题，即联邦政府在税权的收入权方面集中了财政收入的主要 部分，而地方政府却因税权的收入权较小而无法开展地方事 务，换言之，为了调剂联邦、州和地方政府之间财政资金的余 缺，18帕1美国联邦政府向州和地方政府实行了财政补助和拨 款制度。根据图4和图5，可以清楚的反映出美国州和地方 政府的财政收入相对于联邦政府而言是非常少的，尤其是地 方政府，政府的补助几乎占据了其整个财政收入的一半。所 以政府间的补助对于地方政府来说是非常重要的。 美国的转移支付制度有明确的法律予以规定，以保证转 移支付的公正和确定。如1972年《联邦政府对州和地方政 府的财政资助法案》规定，联邦政府对州和地方政府的补助 必须用于医疗保健、收入保障、教育和培训以及交通等项目， 州和地方政府不得挪作他用；1974年的《国会预算法》规定， 国会将通过“预算决议”，为政府拨款制定基本方向；1997年 万方数据 的《平衡预算法》规定了主要教育经费预算情况，计划到 2002年全面消除联邦预算赤字。 1、一般性转移支付 一般性转移支付其中最为重要的是总额资助制度，其始 于1972年美国国会通过的《联邦政府对州和地方政府的财 政资助法案》，实质是上级政府根据法律规定的统一将 一部分资金转移给下级政府，由其自由支配。该种补助根据 各地财政收入、资源配置、市场需求、贫富差距等因素而有所 不同。下级政府对该款项的使用不受上级政府的干涉，根据 本地区的实际情况自主安排用途，充分体现了地区自治主动 权。这种方式又称为“无条件收入分享”，其主要目的是弥补 财政实力薄弱地区的资金缺口，均衡地区间的收入差距，实 现地区间公共服务能力的均等化。但随着美国经济的不断 发展，各地都出现了不同层次、不同方面的城市问题，如教 育、交通、住房、医疗等等，而一般性的转移支付根本不足以 应付，没有起到相应的效果。所以近年来，该种补助方式的 地位不断下降，数额也逐年减少。 2、特殊性转移支付 特殊性转移支付包括专项补助和分类补助。专项补助 是指上级政府对拨出的资金规定了使用方向和具体用途的 转移支付形式。20世纪60年代以前，该补助是美国最主要 的形式，大约占美国整个转移支付的80％左右。这类补助主 要用于医疗卫生、社会福利保障、交通、教育、农业、环境保 护、住房和社区发展。如图8所示，美国2008年度对州的转 移支付中，民众的各种社会保障和教育方面的支付占有重大 比重。但该补助项目繁多，设置重复、行政要求复杂繁琐，在 一系列的补助中常常出现失灵和效率低下的情形。 图8 2008年度美国政府对州的转移支付 资料来源：美国2011年1月发布的《美国统计年鉴》T幽le539： Govemment1’msferPayITlem8toIndividual8byState：2000to2008。 但是，随着一些政府委员会提出的专项整合的实 施，其高效率、高成效受到了政府的重视。联邦政府在拨款 分配中也注意到“地方政府更了解其辖区范围内的需求和存 在的问题，需要的是一个城市社区综合发展计划丽不是单一 项目的城市改造拨款”。归]59因此，至1966年《公共法案》的 颁布，联邦政府开始了以分类补助为中心的转移支付制度。 分类资助的定义是“上级政府依据法定公式对一些特定领域 进行的资助，下级政府对这类补助的使用拥有相对较大的 自主权”，并且认为分类资助能够“简化项目管理，推动项目 功能之问政府之间的合作，鼓励更广泛地参与和发挥地方政 府的积极性与主动性”。分类补助把性质相似的补助项目合 并为一个大的种类，联邦政府就这一大类拨付一定的资金， 由地方政府自己决定其相应的用途和比例，这样极大地调动 了地方政府的积极性，有利于地区经济的长远和均等发 展。[9]酏‘61 从美国政府问转移支付制度的发展演变历程来看，其转 移支付充分结合了联邦与州事权和税权的划分。既通过补 助来加强中央与地方间的联系，实现联邦政府对州和地方政 府的宏观控制与调控；又给予地方政府自主决定权来实现本 地区社会和经济的最优发展。 3、转移支付的确定条件——因素法 “因素法”是指联邦政府在确定拨款时，通常会对州和地 方政府的财政收入、财政支出和其他关系系数进行预测与计 算，以确保资助与需求达到一定程度的统一。计算财政收入 时，需对该地区的各种税收种类、税率、税基、税收减免、税收 优惠以及其他非税收收入进行对比考量，从而测算出该地区 的平均财政能力；而财政支出则需考虑地区总人口数、平均 人口数、地区面积、公共设施建设情况、各种自然灾害所需支 出及基础教育等基本公共需求，再结合财政收入计算得出该 地的财政收入与财政支出的比值，确定是否需要政府资助、 需要多少政府资助、哪些地方需要补助等等一系列相关问 题；至于其他关系系数是指根据当地实际情况，为各地区所 普遍接受的客观因素来确定，主要是考虑自然、文化、地方特 色等，从而确保财政转移的公平性与准确性。 综上，通过分析以上8个图表，可以发现之间的紧密关 联性——即美国联邦与地方的关系归根结底就是事权与税 权的划分。具体而言： 第一，地方自治，三分事权。美国地方政府在联邦法律 规定的事权范围内拥有充分的自治权，不受干涉的全权支配 其财政税收收入。中央政府的拨款也是充分考虑地方自治 的特点，大多实行一次性分类拨款，由地方政府自由使用。 而美国各级政府大都是服务性政府，它们只需做好最基本的 社会管理工作，不会过多干涉纳税人的经济活动，这使得纳 税人更加积极的赚钱，缴纳更多的税收，各级政府各司其职 地为其提供更好的公共服务。 第二，量事划财，三分税权。三级政府的税种分配和税 收收入分配充分考虑了税种自身的性质特点和美国各级政 府自身的职责范围。联邦政府承担了宏观经济调控和社会 秩序维护的职责，与此相适应，其财政收入也应具有该方面 的功能，因所得税在宏观经济调控和进行收入再分配、实现 社会公平方面起着举足轻重的作用，此类税收应当主要由联 邦政府统一征收。而州政府和地方政府偏居一隅，对本地区 的资源配置了如指掌，主要承担着发展本地区公共服务和经 济的职能。因此与地方资产、商品或服务有关的财产税和销 售税应由州和地方政府征收。 第三，分享税率，统一财权。美国地方政府对联邦政府 没有税收上缴义务，三级政府采取税率分享的形式来划分税 57 万方数据 收收人。联邦政府凭借其雄厚的财力收取税率较高的税收， 而州和地方政府则收取税率较低的税收。不仅避免了政府 问的重复征税，且与其事权相对应，使得物尽其用。 第四，转移支付，平衡财政。为弥补州和地方政府用本 级税收收入冲抵本级支出的不足，美国实行自上而下的补助 金制，即联邦对州和地方发放联邦补助金，以及州对地方政 府发放州补助金，以此达到财政均衡。 五、美国经验对中国的启示 分析美国联邦和地方之间事权、税权的划分及其关系， 对完善我国税权制度具有重大的意义。 首先，美国在宪法中对联邦、州与地方政府所担负的事 权、为履行政府职能所划分的税权以及为平衡政府间收支而 建立的转移支付制度进行明确的列举，[2J136不仅具有最高的 法律效力，而且实用性极强。从我国的法律现状看，虽然《中 华人民共和国宪法》第3条第4款规定“中央与地方的国家 机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方 的主动性、积极性的原则”，但其仅是一条宣示性的条款，并 不具有可操作性，而中国事实上也并没有出台更细致、更具 操作性的关于中央和地方事权、财权划分的相关法律、法规， 大多是通过“决定”、“通知”、“复函”的形式来传达中央和地 方之间的职能范围。由此也造成中央和地方在公共事务上 职能不明、划分不清，从而滋生了行政行为的“错位”、“越 位”和“缺位”现象。至于税权划分方面，更是缺乏法律依 据。自1994年中央决定实行分税制以来，各种具体税种极 少单独立法。【2]l弘137从而造成税收征收方面出现重复征收， 征收不明，滥征乱征现象严重。美国宪法对联邦事权和税权 的列举和禁止，对州和地方政府事权的保留，都表明了美国 政府依宪行为的基本精神和原则。只有明确政府和市场的 基本分工、规范中央和地方的基础行为、界定中央与地方的 职能范围，才能正确的处理好政府间的关系。 其次，具体到税收立法方面，既合理放权，又要科学制 衡，杜绝“一收就死，一放就乱”现象。美国税权实行联邦、州 和地方三级税制，州和地方拥有独立的自主权，政府一般不 过多地参与到经济建设和企业发展中，各级政府的财政开支 、大多为公共服务和社会管理，因此，中央和地方政府的事权 范围比较具体，税的征收和使用相对而言比较单一，有利于 各级政府进行税收立法。而我国作为单一制国家，在税收立 法权上，坚持“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中 在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平 等竞争”的原则，这与我国宪法精神相符。但也应适当放权， 58 即在国家制订了统一的税收法律之后，允许地方针对当地的 重大税种进行广义的立法。因为我国实行公有制为主体的 多种所有制共同发展，政府不仅承担着公共服务，而且还要 发展社会经济，这无形之中就增加了政府的事务管理范围， 体现在税收方面自然就比较繁杂。所以适当给予地方在具 体税种上的立法权，不仅可以分担中央政府的职能，而且还 可以促进法律实施。 最后，进行政府间转移支付专门立法。政府问转移支付 制度是旨在解决中央与地方财政之间的纵向不平衡和各地 区间的横向不平衡、补偿超出地域的“利益外溢”和中央政府 “加强国家凝聚力”的重要措施。究其实质就是一种财政补 助，然而，这样一种重要的制度，在我国并没有专门法律予以 规定，仅作为政府的一项财政预算加以提出，这无疑就加大 了操作中的不确定性与不可预测性，为官员牟利提供了可乘 之机，不利于经济社会的稳定发展。因此，可以学习美国，通 过立法规范转移支付制度的运行方式和基本方向，确定转移 支付应坚持的基本原则；对重要的项目，例如教育、社会公共 服务等等通过立法的方式确定下来，以确保教育和公共服务 资金的充足，防止转移支付资金的流失。 参考文献： [1]曾祥华．美国为什么强大——宪法学教学中的体会[EB／OL]．ht- 巾：∥huas432．f)彘．cr∥art／471610．htm． [2]寇铁军．政府间事权财权划分的法律安排：英、美、日、德的经验及 其对我国的启示[J]．法商研究，2006(5)． [3]杨蛟峰．中央与地方财权、事权关系研究[EB／OL]．http：／／qh． 1ib．xtll．edu．cn／kn850／detail．唧x?QueryID=3&CurRec=1． [4]梅春国、王逸．分散与统一：美国的分税制[J]．山东税务，2000 (4)． [5]财政部税政司．关于美国税权划分问题[EB／OL]．hltp：∥www． IrIof． 90v． cn／pub／8huizhengsi／dlen秽喇n彤gllojiji舯liu／200806／ t20080620_47660．html_ [6]陈征．关于美国税收立法情况(赴美国考擦报告)[EB／0L]．ht- lp；／／wenku．晡du．com／view／da7ef7c32cc58bd63186bdlb．html． [7]潘孝珍．加尼福尼亚州纳税人信息共享制度[J]．涉外税务，20“ (4)． [8]尹磊．财政转移支付：美国的做法与启示[J]．财政监督，2007 (23)． [9]徐小平、张启春．美国的政府间转移支付改革及启示[J]．中南财 经政法大学学报，2010(2)． 责任编辑：饶娣清 (下转第76面) 万方数据 里，可由农民集体自主确定农村住宅用地面积标准，标准内 可以免费，超标部分按等级收费，而其使用期限可与国有土 地使用权一样采用七十年，期满后由农民集体收回或依法继 续使用；允许农村宅基地使用产权自由流转，凡农村宅基地 使用权原主体放弃农村集体人员身份者、业已成为城镇居民 者、入城务工经商已具稳定住所者或现有农村宅基地产权超 标拥有者，均可将其宅基地产权通过市场自由平等交易，同 等条件下农民集体享有优先购买权。但流转后原有宅基地产 权人不得再次申请农村宅基地，仅当可在城市依照政策享有 保障性住房申请取得权；为了平等保护城乡居民房屋所有 权，国家应当取消城市居民在农村购买房屋的禁令，允许农 村居民在一定条件下将宅基地产权连同房屋出卖给城镇居 民，但农村元房居民不得进行此项转让，市民亦不得在农村 购买未建房屋的农村宅基地产权；提升农村宅基地产权流转 水平，完善农村宅基地产权流转制度，准允农村宅基地使用 权抵押，以提高农村社会融金能力，促进农村产业提升和农 民增收；允许农民宅基地及其房屋出租，取消承租人身份限 制，并铡除此等优先承租权，授予农村宅基地使用权可以继 承，城乡男女居民平等享有该类产权的继承权。 参考文献： [j]魏吉华．试论“责任性权力“及其建构【J]，理论与改革，20Q5(2)， [2]姜军松．农地产权制度演进及其优化配置的路径[J]．改革，2叭O (3)． [3]袁铖．农地产权与农村土地制度的变迁[J]．内蒙古财经学院学 报，2004(3)． [4]詹王镇．论新拆迁条例下的私权保护[J]．湖南大学学报(社科 版)，20ll(6)． 【5]陈±银．论耨农村建设与农村宅基地合理利用【j]．安徽农业科 学，2007，35(14)． [6]周志雄．农村宅基地制度的变革刍议[J]．现代经济探讨，2006 (8)， 责任编辑：廖文婷 AnalysisoftheNon—exdllsiVeR眦alLandProperty础ghtsinOur-Country JIANCJun—song，YANGJian—jun，LVMin (8璐f站啦sc‰f，妇强垂帆弧lt毪陋姆，x缸n毋口建。爿hMH4Ll105t c^讥口) Abstract：PIopertyisiⅡ_egIIlaramngementconcemingu6lization0fscarceresources’ri曲tbehavior．Itisms—cIedbythecap盯ityshuctllreofthesoci8l ri曲￡8．HoweVer。thecoreofr幽珊￡hepm】瑚ty五曲ts8y8lemisdral^，ingthebounddesofexdusived曲t，becauseifisthe一砸tyloacKevemecharIism emcienoy，The和蚵ngnlRdlandpTOPeTty5howswe8k咄clu8ivc。thtis。池d曲tdp0吕船ssion-u8e．di8positionandu8血ctindicat髑thetroubk0fex— clusivenessinsu岱ciency．TDimprovepropenyrelation$oftherumll卸d．wemuslcleBrthegIlideline9andthe球f细way。weshoulda180diminaleinall respectsthenon—exclusivebundleofpr叩erty1．ightofthemr8llandandmakee丑．0nstocompletethedwne瑙hipsygIemofthen】r8llarId，reconstmctthe ownership8n11cture0fthenlral18nd． Keywords：ihenlral18nd；exclu蠡v#pr。pe竹y西曲t；econamic硪icie舱y；change$inpro弘rtyright 越酗￡砖￡d酗5d6．昱缄蹦蹦￡越5d￡．S“s￡砖E．昱E越￡砖hS蹦E．毫E越￡．毫￡．昱5dE砖E．毫￡．毫E心￡越E．皇“S￡心￡砖￡．曼￡心￡．昱￡越“SE心缄￡．昱￡·S“S￡．曼hSE (上接第58面) TheLegalBalanceMechanismofAmerican GovernanceDi、risionPowersandTaxationPowers LIULi．ZHANGBin {融啦万缸埘，‰啦玮踟娩堪扛y。x泌愕勰n．执滟耳4lll05。繇f∞{ ‘ Abstract：Ame^cangovemmentshllcmreisdividedintothr∞levelg：f胡eral、statea11d10cal，thedivision0f90vem锄cedi、，isioncomplies埘ththeeon- stitIItionaIi8mp^nciplefit∞umeratesthescopeof90ycmancedivi8ionpowers，翮dresen℃dpow蹦fothestatesandloe矗lgoyem胂ents，tl】e豫bytheyhave 缈atindependenc。；theta]cationp口we舟8i2e0fthemi3basedondivi3ionofgovemancedivisionpow屯髓Irnatching“fhtherel8tionshipof90、，eman忧di、ri— sionpowBrsandlaxationpdwers，whichinVDlveingthepdwer0fusinglaxation．theyfocuseonpubljcs∞iceaIldman89ement，8ndlessinvolvedininfh一 8tn】ctI】reconstnlction；asthereVenue0fthestateandlocalgovemmentisnotenou曲tomal(eupf打thevac跚cyof五nanciale砷enditllre，thef甜eralgov． emmentwillu8etheintergoVenlmental咖sfe。payment9y8temtosolveit．ThereforeT theoIganicunionofabove8ystemsmakesallgoveⅡIment寻topedb皿 their凇雌ctiveduties，{heycancomPle啦nteacholh盯bymutu缸c。opeT矗on．Thel礤s‰ions矗ndpTa以ce导ofAm蕊ca，e印eci越y如ose：thed试缸on ofthegovem粕cediVisionpdwersandt眦donpow啪；thele舀slationsof6nancialexpenditureandtr蚴sferfinancialonthepowProfusingt麟a吐on，have import矾tenlighterlH砖ntsforour，forex龃币le：theb8I卸eeofthecen打d—local耐atio船h主P舳dr晒on8ldevel叩珊ent鹪8whole．翻vethep珊blems0f mi咖8Iching∞姒lti∞powe玛andta矾tionpower8wh记h砸en1e8dt0th890vem讯ent8丑b8ent岛【【II exceed蛐dmistakenthdrduties． KeywOrds：AmeIicangovemment；伊vemallcedivisionpawersandta，Cationpowe瑙；theF制eIalConstitutioni矗nancialexpenditure；t眦1sferpaymems 76 万方数据 美国政府间事权、税权的划分及法律平衡机制 作者： 刘丽， 张彬， LIU Li， ZHANG Bin 作者单位： 湘潭大学法学院,湖南湘潭,411105 刊名： 湘潭大学学报（哲学社会科学版） 英文刊名： Journal of Xiangtan University (Philosophy and Social Sciences) 年，卷(期)： 2012,36(6) 参考文献(9条) 1.曾祥华 美国为什么强大——宪法学教学中的体会 2.寇铁军 政府间事权财权划分的法律安排:英、美、日、德的经验及其对我国的启示[期刊论文]-法商研究 2006(05) 3.杨蛟峰 中央与地方财权、事权关系研究 4.梅春国;王逸 分散与统一:美国的分税制 2000(04) 5.财政部税政司 关于美国税权划分问题 6.陈征 关于美国税收立法情况(赴美国考擦报告) 7.潘孝珍 加尼福尼亚州纳税人信息共享制度 2011(04) 8.尹磊 财政转移支付:美国的做法与启示 2007(23) 9.徐小平;张启春 美国的政府间转移支付改革及启示[期刊论文]-中南财经政法大学学报 2010(02) 本文链接：http://d.g.wanfangdata.com.cn/Periodical_xtdxshkxxb201206012.aspx