农民工问题

摘要：农民工为城市创造了巨大的社会效益和经济效益 但他们大多数仍处于社会保障体制之外 本文通过分析农民工社会保障的现状形成原因及解决农民工社会保障的现实意义，对农民工社会保障的现状与原因、必要性及现实意义、建立农民工社会保障的有利条件等方面进行论述，并在此基础上提出一些针对性的建议和政策。 关键词：农民工 社会保障 必要性 农民工的由来： 从20世纪50年代开始，农村的劳动力重心开始向城镇倾斜，农民变身为城镇人，数据显示每年至少增加一个百分点。20世纪60年代，由于经济发展较慢，因此国家制定政策限制农民工转城镇人的人数，直到20世纪80年代，十一届三中全会的召开彻底发展农村经济的政策的不断出台，使得农民工向城市聚集越来越多，据不完全统计，至今为止农民工数量已经接近2亿，形成了一个庞大的群体。 据统计，1980年之后农民集体向城市涌入，为社会做出巨大贡献，形成了巨大的“民工潮”。在城市中具有农民身份的工人大多是农村富裕劳动力的表现。他们相比较城镇人民，完全没有什么优势，文化水平也不高，直接导致了他们在城市中的地位不高，城市的二元社会结构又使得农民工的社会保障得不到支持，农民工问题也因此受到广大群众的关注。 农民工社会保障现状： 一、农民工社会保障现状   据调查数据显示：农民工参加养老保险的约占参保总数的30%左右，医疗保险约占参保总数的15%左右，工伤保险约占参保总数的25%，失业和生育保险的参保不足10%，而外地农民工参加社会保险的几乎为零。农民工社会保障制度不健全的不利影响：首先，农民工社会保障现状是社会稳定的隐患。农民工绝大部分处于中低层职业，还面临着失业风险，所以在陷入生活困境时容易铤而走险，从而积蕴社会不安定的因素；其次，不利于统一的劳动力市场的建立。进城农民工如不能为相应的城镇体系所吸收，就不能平等地分享经济与社会发展成果，由此会带来一系列问题。因此解决好农民工社会保障问题，不仅涉及到农民工个人，而且关系到农民工家庭，更关系到社会和谐稳定和社会发展。社会保险是社会保障体系的核心，主要包括工伤保险、失业保险、医疗保险、养老保险。从总体上来看，农民工普遍社会保险意识不强，处于严重缺乏状态，具体来说主要存在以下问题：   （一）农民工工作存在工伤事故隐患，缺乏工伤保险   工伤保险是劳动者在生产劳动和工作中遭受意外伤害，或因长期接触职业性有毒有害   因素引起的职业病伤害后，由国家或社会给予负伤、致残者，死亡者本人及其家属提供物质帮助的一种社会保障制度。按劳动保障法的规定，工伤保险采取无过失责任的原则和损害赔偿原则，并适用于任何用工形式的职工，且不论其劳动期限长短。从我国工伤死亡和职业病情况看，形势不容乐观。一些研究结果显示，80%以上的工伤者是农民工。城市职工的工伤保险比较完善，他们工伤后都会得到及时的治疗。2006 年，全国参加工伤保险人数为 10268.5 万人，享受工伤待遇人数为 77.8 万人。城市农民工参加工伤保险的比重较低，他们工伤后相当多的雇主推卸应该承担的责任，不负担医疗费，给农民工及其家庭带来较大的经济损失，甚至会造成其终身的残废。农民工工伤问题占全部工伤事故的较大比重，由于大部分农民工都没有工伤保险，使得农民工的基本权益不能得到保障。特别是在一些工伤事故发生后，只能得到企业的一部分补偿。   （二）失业风险严重，缺少失业保险   改革开放后，由于市场机制的作用，我国的隐性失业逐步显露出来，失业保险制度开始建立。1999 年 1 月我国开始实施《失业保险条例》。从该条例的实施范围看，它包括了所有的城镇企的职工。该条例规定了城镇企事业单位按照工资总额的 2%缴纳失业保险费，城镇企事业单位职工按照本人工资的 1%缴纳失业保险费。但是，该条例也同时规定，城镇企事业单位招用的农民合同制工人本人不缴纳失业保险费，农民合同工失业后也不能和城镇职工一样享受失业保险待遇。   2006 年，全国参加失业保险的人数为 11186.6 万人；年末领取失业保险金人数为 326.5 万人，这些数字主要体现的是城镇单位职工的失业保险情况，不包括进城务工的农民工，流动性大的农民工还被排斥在失业保险制度之外。从社会保障最核心的失业保险方面看。城市居民在失业期间有失业补助，但农民工却没有，在失业期间，他们多数是靠自己过去的积蓄生活，靠向亲友、老乡借钱生活，也有一小部分人不得不离开城市回家去。据学者调查，前者占77．2％，后者仅占14．6％，并且无一例得到劳动单位或地方组织的帮助。   （三） “大病小治，小病不治”，缺乏基本医疗保险   我国医疗保险制度建立于建国初期，传统的医疗保险制度分为城市医疗保险和农村医疗保险制度两部分。拥有城市户口的公民只要获得就业，其生病的医疗费用则全部由单位负担；农民则通过合作医疗获得最基本的医疗保障。2006 年，参加城镇职工基本医疗保险的人数为 15731.9 万人，其中，职工是 11580.3 万人，退休人员是 4151.5 万人。现阶段，大多数城市居民都享有医疗保险，可以减少一部分看病负担。但是，在城市中的农民工却并不享有同城市劳动力相同的医疗保险，他们看病主要还是靠自费。在城市中的农民工所从事的职业大多危险性大，每天工作的时间长，收入较低，因此，很容易患病，却难以支付高昂的医药费。大部分农民工患病后都是能忍就忍，不到万不得已是不会到医院救治的。他们生病以后有59．3％的人没有花钱看病，而是仗着年轻，体质好，硬挺过来的。当然另有40．7％的人不得不花钱看病，但看病支出绝大部分是自费，用人单位为他们支付的不足实际看病费的1／12。据国家统计局最新数据显示，已市民化的外来农民工参加医疗保险的比例只有 2.7%，而尚未市民化的农民工更不可能进入社会保险范围。   （四）农民工养老保险工作严重滞后   工伤保险是劳动者在生产劳动和工作中遭受意外伤害，或因长期接触职业性有毒有害因素引起的职业病伤害后，由国家或社会给予负伤、致残者，死亡者本人及其家属提供物质帮助的一种社会保障制度。按劳动保障法的规定，工伤保险采取无过失责任的原则和损害赔偿原则，并适用于任何用工形式的职工，且不论其劳动合同期限长短。从我国工伤死亡和职业病情况看，形势不容乐观。一些研究结果显示，80%以上的工伤者是农民工。城市职工的工伤保险比较完善，他们工伤后都会得到及时的治疗。2006 年，全国参加工伤保险人数为 10268.5 万人，享受工伤待遇人数为 77.8 万人。城市农民工参加工伤保险的比重较低，他们工伤后相当多的雇主推卸应该承担的责任，不负担医疗费，给农民工及其家庭带来较大的经济损失，甚至会造成其终身的残废。农民工工伤问题占全部工伤事故的较大比重，由于大部分农民工都没有工伤保险，使得农民工的基本权益不能得到保障。特别是在一些工伤事故发生后，只能得到企业的一部分补偿。 总之，农民工的参保存在很多问题：一方面一些企业主为了降低成本，不愿给农民工缴纳社会保险；另一方面农民工参加社会保险的积极性不高，退保频繁。据对部分非公企业的调查，90%以上的农民工不愿意参保。由于农民工的参保率不高，特别是工伤和医疗保险覆盖面还比较小。农民工患职业病，工伤、生病后，多数人只能回家养病，出现了不少因伤残致贫的家庭。 二、农民工社会保障不完善的具体原因   农民工的社会保障问题并不仅仅是存在于某个省、地区或特殊行业，而是有农民工存在的地方就有农民工社会保障问题的存在，只是表现程度强弱而已。导致农民工社会保障问题的存在必然有其深层次的原因，这也是我国当前社会保障问题没有得到解决的症结所在。现阶段，我国农民工社会保障问题形成的原因包括以下几方面：   （一）制度因素   1、户籍制度。1958 年，我国颁布的《中华人民共和国户口管理条例》，将中国公民划分为“农业户口”和“非农业户口”两大类，将城乡之间人为的进行了分割，从根本上造成了城乡二元结构的断裂，阻碍了劳动力、资本的自由流动，同时也造成了今天城市农民工“身份”和“职业”的尴尬。现阶段，我国城镇社会管理是以户籍制度为基础的，并把城乡分割式的二元社会管理直接搬到城镇内部的社会管理，这在很大程度上损害了农民工作为工人本来应得的社会保障利益。由于受到户籍的限制，没有城市户籍的农民工被城市社会保障体系所排斥，虽然他们为城市现代化进程做出了不可忽视的贡献，但不能享受城镇居民同等的医疗、失业、养老保险和住房待遇。因此，户籍制度阻碍了农民工享有应有的社会保障。   2、就业制度。在就业方面，由于受到自身条件限制及就业制度的限制，农民工一直以来只能从事最脏、最累、最危险的工作。即使在城市农民工获准进入的领域，在薪酬和权益保障方面仍受到不公待遇，形成了“同工不同酬，同工不同权”的现象。《劳动法》规定，用人单位必须依法与劳动者签订劳动合同。实际上，许多用人单位并未依法与外来的农民工签订劳动合同，一旦劳动者与用人单位发生争议很难拿出切实可信的证据。另外，由于劳动力市场上巨大的供过于求的压力迫使农民工不敢对自己的工资、劳保等权益提出意见，从而不得不接受许多“不平等的条约”。此外，城市相关劳动监察、城管、公安、工商等行政执法人员对农民工也存在歧视，进而导致农民工合法权益得不到保障。   3、法律制度。我国尽管已经建立了城镇职工养老、医疗保险的相关法律，但关于农民工的社会保障问题却没有相应的立法。由于缺乏相应的法律保障，使农民工的社会保障工作难以实现强制性原则，这是造成现阶段侵害农民工社会保障权益现象存在的基本原因之一。现行的社会保险法规政策中，至今没有一部综合的关于农民工社会保障的全国性专门法律、法规或规章，全国性立法中对民工社会保险的规定也很少且很笼统。根据前面的农民工社会保障状况的分析可以看到。近几年，虽然中央和地方政府相继出台了一些有关农民工权益和社会保障的通知、规定，但是范围过于狭窄，社会保险只涉及到养老保险和失业保险，农民工最迫切需要的工伤保险和医疗保险，仍然缺乏相应的法律规范。再加上执法力量有限和执法不严，仅有的养老保险参保率并不高。   （二）非制度因素   除了制度因素对农民工社会保障的限制之外，还存在一些非制度因素束缚了农民工社会保障制度的发展。   1、缺乏足够的认识，对农民工歧视   我国经济时代形成的城乡二元社会结构，使城乡严重分离。农民与城镇居民在经济、政治、文化、心理方面具有隔阂，而且也造成了不同的身份制度、就业制度、教育制度、医疗制度、保障制度、公共服务制度的城乡差别。农民与城市居民二者被区别对待。城市居民可以享受包括社会保障在内的各种待遇，而农民却只能一切依靠自己解决，不能享受同等待遇。一些城市居民和城市管理者歧视农民工，认为农民工没有享受社会保障的权利。进城的农民成为既被城镇社会所排斥的人口，又被城镇劳动就业制度与社会保障体系所排斥的对象。   2、农民工自身维权意识弱   首先，农民工对自身社会保障问题的认识不足，比较注重眼前利益而忽视长远利益。农民工文化程度不高，对各种知识掌握的程度很有限，自我保护意识淡薄。尤其是对社会保障制度了解甚少或几乎没有多少相关知识。而且由于种种原因，农民工工会始终无法建立起来，使其组织化程度较低，也就决定了其表达和争取社会保障等合法权益的能力不足。他们对待自身保障的消极认识，也不利于问题的解决。   其次，农民工的法律素质有待提高。大部分农民工的法律意识仍然比较淡薄，法律知识也缺乏，往往使他们事先不能预见可能的风险而进行自我保护，在遇到权益受损害后往往不知道怎么样用法律武器来维护自己的权益。   3、资金问题   资金问题也是农民工社会保障问题的重要客观原因之一。近几年，国家和政府集中精力与财力加强城镇社会保障体制的改革，以确保经济体制改革的顺利进行，但是城镇职工养老保险、失业保险等又陷入资金困境，特别是养老保险面临巨大的资金问题。当城镇社会保障制度运行受到资金限制时，若再将庞大的农民工群体考虑在制度范围内，必然要面临更为严重的资金困难。而且要保障农民工子女正常入学，这对城镇现有的教育资源是一个挑战，教育经费需求的扩大也是个现实问题。   4、政府在保障农民工权益中缺位和错位   一些城市政府和管理部门在保护农民工权益的执法过程中，存在城市主位的倾向。尽管农民对城市改革和发展所起的作用日益突显，但是一些城市在对农民工的管理中仍然存在着明显的“接纳贡献性”与“排斥参与性”的管理取向。将农民工仅仅当作劳动力，而不是城市社会的一员。这就容易造成政府在保障农民工权益中存在政府角色职能的缺位和错位。例如，农民工的培训、教育缺位。城市里有下岗职工再就业培训中心，却少有针对农民工的教育、培训部门。农民工缺乏职业技能培训，劳动能力和所能从事的行业受限，劳动力素质与就业岗位之间形成结构性矛盾。农民工的职业技能培训既是政府职能的“盲点”，也是政府当前解决农民工权益保障的一个突破口。   总之，造成农民工社会保障问题的原因是多方面的，既有制度方面的原因，也有非制度方面的原因；既有主观思想方面的认识原因，也有客观资金不足等方面的现实原因。当然，农民工自身也存在一些问题。   三、解决农民工社会保障问题的对策   解决农民工社会保障难题，就要根据我国的实际国情和农民工的具体需要及他们的经济承受能力，找准突破口，真正做到“对症下药”。具体说来提出以下对策：   （一）建立农民工社会保障制度的总体框架   随着我国城市化进程的推进和经济社会健康有序的发展，我们要对农民工社会保障的必要性和必然性有充分的认识，我们要在整体推进社会保障体系完善的前提下，在现有的社会保障制度框架基础上，以分类建立农民工社会保障制度为重点，以保障项目的层级推进为基本手段，并制定相关的配套措施，从而加快建立统分结合、相对独立、分层分类的农民工社会保障制度的总体框架。农民工社会保障制度的建立应作为未来我国社会保障制度建设工作的一个重点，结合我国的国情，以保障农民工的权益为前提。   1.建立统分结合的农民工社会保障制度   统分结合主要表现在，一是农民工社会保障制度的建立要符合我国社会保障制度建设的基本理念和发展方向，也就是说要和低水平、广覆盖、可持续、多层次的基本理念，和城乡统筹一体化的发展方向相一致。二是农民工社会保障制度要自身构成一个体系，使其不论在具体的组织形式上有何不同，但各组成部门在本质上都是一致的，从而使其在体系构成上得到统一。三是要使农民工社会保障制度置于现有社会保障制度之中，而且能够充分运用现有的制度资源，特别是要以现行的城镇社会保障制度体系为基本模式，并结合实际，从而使其得到不断的改进和完善。总而言之，就是我们要从全局出发，承前启后，立足于当前，着眼于未来，从而在我国建立城镇劳动力与农民工平等享受社会福利的统一完善的社会保障体系。   2.建立相对独立的农民工社会保障制度   相对独立主要包括三方面：一是不把农民工社会保障直接纳入现有的城镇或农村社会保障体系，而是创新现行的城镇社会保障制度，从而建立一种与城镇社会保障制度相延续而又有所区别的新政策方案。二是农民工社会保障的独立性只是相对于城镇和农村社会保障而言的，不是相对于社会保障体系整体而言的，因而农民工社会保障体系只是社会保障体系的一个部分。三是这种独立性只是阶段性的，社会保障制度的城乡一体化将消除这种独立性。因此，未来，随着市场经济的不断完善和城乡二元社会结构消除，现阶段不同层面的社会保障制度必然消除，从而形成包括各类劳动者在内的统一的社会保障制度。   3.建立分层分类的农民工社会保障制度   “分层分类”指的是农民工社会保障的构建要符合我国现实国情和农民工的特点，在保障项目方面，不同地域、不同就业方式的人员要区别对待，逐步推进，增加制度的可行性。我们要分清主要方面和次要方面，有重点的逐层实现社会保障制度的建立。例如，我们可以将农民工分为正规就业人员和灵活就业人员两大类，分别来采取不同的保障办法。此外，我们还可以以加强工作指导的方式，比如说以沿海发达省份和大中城市为重点地区，探索建立农民工社会保障制度。   （二）遵循我国农民工社会保障制度的一般原则   我们要在尊重社会保障事业本身的发展规律，和切合我国经济建设和社会保障事业发展实际的基础上，建立和完善我国城市农民工的社会保障制度。这就要求我们既要考虑长远目标，又要考虑现阶段的实际情况，要充分把握城市农民工的特点和要求，把需要与可能联系起来。   1、坚持统一原则   社会保障制度是基于保障人的基本生活权利而和实施的一项制度，因此，不论是农民、市民还是农民工，都有平等享受国家提供的社会保障的权利。同时，社会保障制度为社会财富再分配的一个手段，强调的不是应该是效率，而应该是公平、平等、和统一。因此，在建立和完善城市农民工社会保障制度方面，我们应该遵循统一原则。统一原则还包括各地区社会保障制度的统一，这是因为农民工具有流动性，会从一个地区转移到另一个地区，因而要求各地区社会保障制度的统一。   2、坚持分类、分层次、分重点、逐步进行的原则   可以说建立城乡一体化的社会保障体系是解决农民工社会保障的问题的最终目标。建立城乡一体化的社会保障体系不仅能使管理简便化，而且还没有身份、户籍、职业的歧视，从而体现了社会的公平与公正。现阶段，由于财力、技术及相关制度等条件方面的约束，我国还不具备建立一元化社会保障体系的条件。因此，我国现阶段应该采取的是根据分层分类的原则，建立多元化的制度，以此作为过渡制度，逐步推进，等到条件具备的时候再将不同制度并轨，最终实现一元化的公平制度。根据现阶段我国农民工的情况，农民工社会保险应当包括养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险等险种，但现阶段的条件不允许我们对每个险种制度的建立同时进行和推进，因此，对于社会保障体系中各个险种的实施时间应该有先后次序的差别。   3、坚持灵活性原则   因为大多数农民工的流动性很强，所以灵活性对于农民工社会保障制度也是非常重要的，而其中我们尤其要注意的就是迁出地与迁入地的有效接续问题。例如，农民工社会保险的个人账户应该允许在全国范围内转移，这样就方便了农民工参加社会保险。灵活性可以使农民工没有顾虑地迁移到各个地区，更好的为城市建设、城市经济发展做出贡献。   5.坚持广覆盖原则   社会保障的本质特点就是靠众人来分化风险，实行互助共济，参保的人数越多，积累的资金规模也就越大，而抵御风险的能力也就越强。所以，从减小个人风险的角度来看，我们应该努力扩大社会保障覆盖面，尽可能广泛覆盖各个地区、各个层次、各个职业、各个年龄段，涵盖所有农民工的社会保障体系，从而有效化解单个农民工的风险，实现互助救济。城市农民工的特点和要求，把需要与可能联系起来。   （三）优化农民工社会保障制度的运行环境   农民的社会保障问题不只是单纯的涉及社会保险、社会福利等具体的社会保障项目，它还涉及到政治、经济、社会、法律等很多方面。因此，要使农民工社会保障体系能够得到正常运行，我们还要通过以下方式来优化它的运行环境。   1、改革城乡二元体制，继续深化户籍制度改革   要解决农民工社会保障缺失的问题，推进对城乡二元分割体制的进一步改革是十分重要的一个环节，特别是对现有的户籍制度、劳动用工制度的合理改革，可以消除我国现有的社会保障体系和政策中存在的较为严重的制度歧视，而且这是建立与市场经济体制相适应的农民工社会保障制度的基础。因此，我们要逐步有条件地解决长期在城市就业和居住农民工的户口问题，可以由各地根据城市规划和实际情况自行制定具体落户条件。要不断地深化户籍制度改革，农民工可以通过拥有合法固定住所和稳定收入改变农民身份，实现户籍变更，成为城市人口，从而进入城镇社会保障体系。也可以通过以职业确定身份的户籍制度，从而消除在户籍关系上的差别对待，这样才能让农民工真融入到城市社会生活中。   2、实行网络化管理，建立农民工社会保险的异地转移机制   农民工社会保险的转移应分为同一地区内转移、不同地区转移和城乡转移等形式。同一地的区内转移是比较容易接续社会保险关系的。而不同地区转移时，由于各地区间经济发展不平衡，社会保险的层次不一样，管理水平的不同造成了各地保险对象待遇也不同，这就会导致有些农民工的社会保险关系、资金的转移复杂化，从而出现困难。针对这一问题，我们可以通过实行网络化管理，来实现农民工养老保险的全国统筹，还可以通过商业保险公司来运作，建立方便合理的社会养老保险跨省区转移机制。   （四）加强农民工培训，增强再就业能力   目前，不少国家已将失业人口的职业培训纳入法制化轨道。如美国颁布了《人力开发与培训法》、《就业机会法》、《就业培训合作法》、《再就业法案》等，要求全社会重视并支持职业培训。在瑞典等国，失业培训不仅是免费的，参加者还可得到培训补助。我国农民工群体的整体素质相对较低，此乃导致其在市场竞争中处于劣势的原因之一，因此，国家应加大对农民工的职业培训力度，通过技能培训，提升其劳动技能，使其在竞争中取得优势。   以上结论说明我国农民工的社会保障还存在很多问题，农民工社会保障制度还很不健全，因此针对我国农民工社会保障这一问题，政府应从现实条件出发，采取可行的决策，本文建议从建立农民工社会保障制度的总体框架、遵循我国农民工社会保障制度的一般原则、优化农民工社会保障制度的运行环境、增加农民工培训等几方面入手，从而不断地完善农民工的社会保障制度。通过以上努力，最终建立一套让农民工“参加得进来，转移得出去，接续得起来，享受到待遇”的社会保障制度，让农民工这个大群体享受到国家社会进步的发展成果，从而更好地建设我们的国家。   参 考 文 献   [1]王怀廉.中国农民工问题[M].北京：人民出版社，2005.   [2]杨云善、时明德.中国农民工分析[M].北京：中国经济出版社，2005.   [3]姜月.中国农民工劳动权利保护研究[M].北京：法律出版社，2006.   [4]李淘、李真.农民工-流动在边缘[M].北京：当代出版社，2006.   [5]陈吉元.中国农业劳动力转移[M].北京：人民出版社，1993.