党领导下的村级民主自治机制的创造性实践——关于河南省邓州市“四议两公开”工作法的调查与思考

党领导下的村级民主自治机制的创造性实践——关于河南省邓州市“四议两公开”工作法的调查与思考 党领导下的村级民主自治机制的创造性实践——关于河南省邓州市“四议两公开”工 作法的调查与思考 2011年5月 第3期总第205期 甘肃理论学刊 GansuTheoryResearch May,2011 No.3Generai205 一? 党领导下的村级民主自治 机制的创造性实践 关于河南省邓州市”四议两公开”工作法的调查与思考 陈东辉 (河南省社会科学院党建与政治研究所,河南郑州450002) [摘要]2005年以来,中共邓州市委在全市农村全面推行”四议两公开”工作法.”四议两公开”工作法把党的领导机 制,”两委”协调机制,党内民主决策机制,村民自我管理机制和权力制约监督机制这五个机制融为一体,融在一个程序中,在 实践中取得明显成效,对于完善党领导下的村级民主自治机制具有重要的示范意义. [关键词]”四议两公开”工作法;党的领导;村级民主自治机制 [中图分类号]D267[文献标识码]A[文章编号]1003—4307(2011)03—0064—05 2005年以来,中共邓州市委在结合当地农村经济 社会文化发展状况,认真分析研究农村基层组织建设 与村民自治内在关系的基础上,在全市农村全面推行 “四议两公开”工作法.这一工作法实现了党的领导, 人民当家做主与依法办事的统一,是经得起实践检验 的加强农村基层党建的好做法,好机制,在实践中取得 了显着成效.胡锦涛针对”四议两公开”工作法作出重 要批示,强调要在总结各地实践经验的基础上,进一步 完善符合中国国情的农村基层治理机制,包括建立健 全既保证党的领导又保障村民自治权利的村级民主自 治机制.习近平,贺国强,回良玉,李源潮等中央领导 也认为”四议两公开”工作法是基层建设的制度创新之 举,是党领导的村级民主自治机制的有效实践形式,要 求将这一好经验在全国农村推广,并在推广中不断完 善.群众称赞这个工作法是”支部提议好,体现党领 导;’两委’商议到,决策科学了;党员审议清,完善要补 充;代表决议行,公正又透明;事事公布到,群众不会 闹;’四议两公开’,和谐真法宝.” 一 ,背景与动因 改革开放以来,邓州市农村同全国各地一样发生 了历史性巨变.生产方式由计划到市场的转变,生活 方式由封闭到开放的转向,治理模式由人治到法治的 转换,思维模式由传统到现代的转型,使党的农村基层 组织建设和村民自治面临诸多新情况新问,给党在 农村的工作带来了新挑战,提出了新要求.这些现实 要求可以概括为”四个需要”. 1.需要探索党的农村基层组织建设新机制.基层 党组织是基层工作的领导者和推动者,农村能不能发 展,实现什么样的发展,关键在组织.然而,面对日新 月异的农村社会,农村基层党组织出现了不适应症状. 一 是党组织自身发展出现不适应.城镇化进程使大量 农村剩余劳动力转移到城市,一些年富力强的农民进 城务工,经商或创业,农村党组织的自我更新和发展受 到不小冲击.尤其是在经济发展相对落后,交通又不 便利的农村,党员发展缓慢,支部后备人才短缺.二是 党组织的服务能力出现不适应.农村实施税费改革 后,村党组织的主要任务由过去的”催粮催款”向”服务 群众”转变.由于”村提留”被取消,又不准向农民摊派 [收稿日期]201lO1O6 [作者简介]陈东辉(1974一),男,河南沈丘人,河南省社会科学院党建 与政治研究所助理研究员. 收费,村党组织缺少可控资源.巧妇难为无米之炊. 在不少地方,修桥铺路农田水利之类的基础设施建设 常常受到资金匮乏的困扰.三是党组织的引领作用出 现不适应.一些党员干部知识陈旧,思维狭隘,技能单 一 ,很难成为致富典范,甚至被群众戏称为”三不如干 部”(讲政策不如上访户,讲技术不如专业户,讲发展不 如个体户),无法引领群众共同致富.2005年,邓州市 农村建制村党组织578个,其中”后进村”37个,占6. 4%,工作勉强运转的村76个,占l3.1,个别村级组 织甚至线断人散,完全瘫痪. 2.需要探索增强”两委”班子合力新机制.”两委” 班子成员的团结状况对一个村子的经济发展,和谐稳 定具有重要影响.由于多种复杂因素的存在,不少地 方出现了村支部和村委会”两张皮”,”两条心”现象. 这些因素可以归纳如下.一是法律政策因素.《村民 委员会组织法》规定:中国共产党在农村的基层组织, 依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动,直接 行使民主权利.村委会据此认为,村里的事应有村委 会说了算,党支部的任务是”支持和保障”.《中国共产 党农村基层组织工作条例》规定:村党支部是农村各种 组织的领导核心,讨论决定经济建设和社会发展中的 重要问题.村党支部据此认为,党是领导核心,村里事 务应有支部拍板决定.二是思想认识因素.农村基层 民主建设的发展,尤其是村委会成员的直选,海选,使 农民的思想观念和思维方式发生了深刻变化,农民的 权利意识和民主意识觉醒,他们希望自己选出的村委 会能主导村里事务.按照法律规定,乡镇人民政府同 村委会的关系是指导关系而不是领导关系,乡镇党委 出于便于开展工作的现实需要,希望由其下属支部掌 握村子里的主导权.三是利益因素.既包括物质利 益,也包括非物质利益(如计划生育指标等).为了争 夺对村内各种资源的控制权,村委会和村支部会形成 不同派别.这些派别里还交织着家族势力,宗族势力 等复杂因素.这就导致”两委”关系成为基层组织建设 的一大难点.2005年,邓州市”两委”有严重分歧的村 就有86个,占15.在这些村子,支部的领导权力和 村委会的自治权力不断碰撞,”两委”好事争着干,难事 推着办,班子不协调,作用难发挥. 3.需要探索落实村民自治政策新机制.村民自治 尚处于初级阶段,尽管民主选举这一环节已全面落实, 民主决策,民主管理,民主监督还有许多地方不尽人 意.一是民主决策难度大.个别行政村”两会”制度不 完善,村级决策机制不规范,一些应由村民会议或村民 代表会议决策的大事,往往还是由村干部研究决定,甚 至由村委会主任或支部书记个人说了算,致使”村民自 治”变异为”村官自治”.二是民主管理渠道少.民主 管理有制度,但制度缺乏执行力,缺少具体规范,切实 可行的操作程序.村委会不召集,村民和村民代表就 无法找到正常渠道参与村务的管理.自上而下的行政 命令式管理模式仍在发挥作用,自下而上的村民自治 式管理模式尚未真正确立.三是民主监督漏洞多.法 律确立了村民的监督权力,但没有明确监督内容,监督 途径和监督手段.村务公开是村民监督的重要形式, 一 些农村却采取策略性公开,只公开鸡毛蒜皮的小事, 不公开群众关注的焦点问题.”写出来的都清楚,没写 的谁知道?”所以群众不满意.由于上述原因,对村民 自治,不少党员群众感到”想参与没途径,想管理没渠 道,想表达没平台,想监督没手段”,甚至害怕一不小心 被成为”NJL头”,”刁民”,遭另眼看待. 4.需要探索维护农村和谐稳定新机制.随着新农 村建设步伐的加快和国家各项惠农政策的实施,农村 土地政策出现新变化,农民利益格局出现新调整,农村 工作形势发生了深刻变化,不稳定因素日渐增多,一些 问题和矛盾凸显出来.一是源于农村内部的传统矛盾 依然存在.农村邻里纠纷,宅基地纠纷,水源纠纷,家 族矛盾,宗族矛盾等这些普遍性的矛盾没有根除.农 村的封建迷信和一些非正常的宗教活动搅和在一起, 有借尸还魂倾向.二是农村改革发展过程中产生的新 矛盾亟需解决.t:lfAn土地承包问题.在农村土地二轮 延包过程中,大部分地方是按照”大稳定,小调整”的原 则进行的,这种”小调整”程序简化,手续不够完备,导 致一些土地权属不清,界限不明,从而引发起承包地纠 纷.比如征地补偿安置问题.在建设道路,南水 北调工程,城镇规划建设中,一些农民的土地被征用, 房屋被拆迁,但后续的补偿安置问题由于各种复杂因 素没有得到妥善解决.这些问题都需要探索”由村民 参与,使村民信服”的民主解决机制. 二,内容与程序 “四议两公开”工作法有着特定的内容和程序,即 农村所有村级重大事项都必须在村党组织领导下,按 照”四议”,”两公开”的程序决策实施,”四议”:党支部会 提议,”两委”会商议,党员大会审议,村民代表会议或 村民会议决议;”两公开”:决议公开,实施结果公开. 1.”四议两公开”工作法涵盖的内容.邓州市规定 凡是与农民切身利益相关的重要事项,都必须按照”四 议两公开”工作法的程序运行.他们把这些事项分为 三类.一是村民自治范畴之内的重大事项.包括村民 自治章程和村规民约的制定,新农村建设发展规划和 一? 年度的制定,农村产业结构调整和支柱产业 的规划落实,村集体土地承包租赁,公益事业经费筹 集,组织实施与管理,集体经济项目立项,承包及公益 事业的建设承包,集体资产购建与处理,村机动地和林 果基地及”四荒”地承包经营,林权确认,村组建设规 划,土地征用及补偿分配,宅基地的申报,集体土地出 让,农村文化事业的建设,上级财政转移支付资金和集 体资金的支出等.二是市乡两级党委政府确定的中心 任务.包括农田水利基本建设,农综开发,土地整治, 村庄整治,沼气,太阳能推广,村内社会治安的综合治 理,农村党员干部现代远程教育和农村信息化建设,新 型农村合作医疗等.三是各级党委政府有关政策的落 实.包括生育证的发放,节育的贯彻落实,社会抚养费 征收,农村优抚对象的抚恤补助,农村低保户对象的确 定,”五保户”的确定及供养,政府下拔和社会捐赠的救 灾,救济,扶贫,助残款物的分配发放,移民物资发放, 两免一补,种粮直补,农资综合补贴发放等. 2.”四议两公开”工作法的实施程序.对”四议两 公开”工作法的具体操作,是按照以下流程进行的. “四议”首先是村党支部(总支)会议提议.这是”四议 两公开”工作法的启动环节,所有村级重大事项的决策 实施,都必须由村党组织提出初步意见和方案.提议 要坚持”三个原则”,即”提议符合中央和省市委的要 求,提议符合本村发展实际,提议符合群众意愿”.接 着是村”两委”会商议.”两委”班子成员对提议事项进 行充分讨论,科学论证,并通过口头,举手或无记名投 票的方式进行表决,按照少数服从多数的原则,经到会 人员2/3以上同意并签字后形成协商意见.然后是党 员大会审议.一般是在每月10日的党员活动日(若有 紧急情况可随时召开党员大会进行审议),将”两委”的 协商意见交党员大会审议表决.党员大会可对”两委” 的商议意见进行修订完善,与会人员的2/3以上同意 并签字后形成审议意见.最后是村民代表会议或村民 会议决议.村民代表会议有效召开的前提条件是2/3 以上村民代表到会,会议所作决议必须经2/3以上到 会人员同意才能通过对一些村民代表会议无法研究 决定的重大事项,要召开村民会议.村民会议所作决 议必须经到会人员的过半数同意方可通过.”四议”程 序走完如果形成决议,接下来就是”两公开”.先是决 议公告.这是”一公开”.公告时问不少于7天,目的 是就议定事项听取意见,接受监督.公告期间,如发现 决议存在重大问题,必须重新召开党员大会,村民代表 会议或村民会议,说明情况,宣布决议无效.公告期间 没有发现决议存在重大问题,决议内容就要付诸实践. 待决议实施结束后,实施结果要公示.这是”二公开”. 在村务公开监督小组,民主理财小组等组织审核通过 后,实施结果由村委会负责公示.公示内容要详实,准 确,全面,要设置意见箱.村委会负责解答群众的质疑 和提问.村委会不能解决的问题,由村支部组织党员 大会审核,然后把审核结果提交村民代表大会表决,表 决结果为村级最终处理结果. 三,配套制度 为了确保”四议两公开”工作法取得实实在在的效 果,邓州市还设计了完备的配套制度. 党内情况通报和反馈制度.根据该项制度,”四议 两公开”工作法所议事项要首先向党内通报,做到重大 事项党内先知道,重大决策党内先发动.党员要及时 把社情民意反馈到党支部,保证党组织信息渠道畅通. 党员联户与党员活动日制度.党员按就近原则联 系一定数量的农户,所有农户都要有党员联系.党员 负责向联系户党的政策,及时掌握联系户的思想 动态及其对村级事务的意见和建议.每月10日为全 市农村党员活动El,党员在年度内三次无故不参加党 员活动日的,年终将被定为不合格党员. 村民代表推选与联系制度.5—15户推选一名组 代表.村民代表由群众从组代表中选举产生,每村代 表总数不少于3O名.村民代表任期三年,可连选连 任.不称职的代表由群众提议罢免并重新补选.村民 代表根据就近原则联系所代表的农户,负责反应他们 对于村级事务决策的意见. 外来人员权利保障制度.居住一年以上,年满18 周岁,户口不在本村的人员在涉及外来人员的公益事业 建设事项的决策中有表决权.组织关系已转入的流动党 员享有本村党员同等权利.但对于村集体财产处理,宅 基地分配等本村内部事务,外来人员没有表决权. 村务公开监督小组推选制度.村务公开监督小组 由5—7名村民代表组成,成员由村民代表会议选举产 生,任期三年,可连选连任.村”两委”班子成员及其配 偶和直系亲属不得成为监督小组成员. 民主理财小组推选制度.民主理财小组由3—5 名成员组成,由村民代表从监督小组成员中选举产生, 任期三年,可连选连任. 专业人员介入论证制度.在全市范围内确定一定 数量的规划设计,建筑工程,环保卫生,法律法规,科技 教育,种植养殖,工业发展,银行金融等方面的专业技 术人才,按专业分成不同的服务小组.每个专业服务 小组由3名以上人员组成,组长由具有中级以上职称 的技术人员担任.专业服务小组对村里需要论证的项 目提供免费服务. 责任追究制度.通过”四议两公开”工作法形成的 决议不得随意更改,如因情况发生变化确需变更的,要 在村党组织领导下,通过村民代表会议或村民会议讨 论决定.凡不按有关法律法规和程序进行决策,造成 的损失由责任人承担,构成违纪的给予党纪政纪处分, 涉嫌犯罪的移交司法机关依法处理. 管理制度.各乡镇,各行政村建立”四议两公 开”工作法档案,实行集中统一专人管理.村级组织建 立党支部提议形成过程档案,”两委”商议工作档案,党 员会议,村民代表会议或村民会议召开及表决情况记 录档案和公开内容记录档案,由村支部副书记或大学 生村干部具体负责. 四,特点与成效 “四议两公开”工作法具有以下鲜明特点:一是坚 持了党在农村的领导核心作用;二是将党的领导机制 和村民ih治机制紧密结合;三是充分尊重和保障党员 的民主权利和村民的ih治权利;四是以严格的法定程 序来保证民主决策和公开监督.总之,这一工作法把 党的领导机制,”两委”协调机制,党内民主决策机制, 村民自我管理机制和权力制约监督机制这五个机制融 为一体,融在一个程序中,融在一个工作法中,并在实 践中取得了明显成效. 1.完善了党的基层工作机制,巩固了党在农村的 领导核心地位.推行”四议两公开”工作法,村党组织 既是决策管理事项的发起者,又是整个流程的操控者, 也是决策实施的推动者,领导核心地位在制度层面上 得到确保,发展有了思路,决策有了底气,工作有了抓 手,创造力,凝聚力,战斗力显着增强.这就从根本上 保证了村党支部在领导本村工作中的主导地位.通过 推行”四议两公开”工作法,邓州市先后有46个”瘫,散, 软”的村党支部发生了积极的变化.1994年陶营乡徐 楼村发生了几名村干部共谋杀害上访村民的恶性事 件,曾经震惊全国.近年来经过推行”四议两公开”工 作法,村支部的领导核心作用不断得到强化,该村党支 部连续三年获得”红旗党支部”称号,该村也成为全市 新农村建设的示范村.目前,全市一类支部达到95, 二类支部降至5%. 2.完善了”两委”协调机制,实现了党的领导与村 民自治的有效衔接.”四议两公开”工作法的第二个流 程是”两委”商议.”两委”商议的发起者和组织者是村 党支部.在”两委”商议过程中,村委会享有自主权,村 委委员和村党支部成员对提议事项享有同等的讨论, 修改,表决权利,能够充分发挥决策者的主体作用.党 支部要想形成商议意见,将提议事项推人下一个程序, 就必须与村委会进行充分的沟通协商.村党支部和村 委会两者之间的工作职责在这里得到进一步明确. “两委”只有各司其职,各负其责,才能形成合力,共同 推动全村又好又快发展.这不仅从根本上解决了两委 “两条心”的问题,而且还实现了党的领导与村民自治 的有效衔接和良性互动.该市罗庄镇冯坡村”两委”争 斗30多年,10年无法产生村支书和村主任,各项工作 无法落实,成为远近闻名的”瘫痪村”.实施”四议两公 开”工作法后,该村班子得到健全,”两委”关系逐渐理 顺,战斗力全面增强,现已成为”红旗支部”村和新农村 建设示范村. 3.完善了党内民主决策机制,保障了党员的主体 地位和民主权利.”四议两公开”工作法中的”党员大 会审议”程序使农村党员在村级重大事项的决策中真 正具有了表达权.每个党员都可以在党员大会上发表 自己的意见和建议,村”两委”要对党员提出的意见和 建议进行分析研究,并根据这些意见和建议修订和完 善具体事项的实施方案.对不能采纳的意见和建议, 村”两委”必须向提议党员说明原因和理由.党员大会 最后要按全体党员”一人一票”和少数服从多数原则形 成审议意见.这样,党员的知情权,参与权,决策权,监 督权就得到了有效落实,党员对党内事务的参与度切 实提高.通过实施”四议两公开”工作法,全市农村党 员行使民主权利的热情明显高涨,党员大会参会人员 平均比例达到95%以上.流动党员也主动与流出党支 部沟通联系,参与重大事项的决策管理. 4.完善了村民自我管理机制,有效地调动了村民 建设新农村的积极性.”四议两公开”工作法的最后一 个程序是”村民代表会议或村民会议决议”.村民可以 通过村民代表(或者亲自)参与村级事务的决策管理, 赞同或否决党员大会的审议意见,形成最终决议.这 样村民就可以对涉及切身利益的事情自己议,自己定, 自己干.通过这个程序,村民真正实现了依法直接行 使民主权利,管理村级公共事务和公益事业.实施”四 议两公开”工作法后,邓州市农民的权力主体地位得到 尊重,建设美好家园的积极性切实提高.他们主动要 求筹款,投劳,修路,架桥,建校.两年来,全市修筑”村 村通”公路2300公里,578个行政村全部实现了通油路 或水泥路,其中群众自筹资金l_6亿元.该市腰店乡 燕店村还通过”四议两公开”工作法集思广益,初步建 成了入驻企业31家,年产值2.9亿元的村级工业园区. 5,完善了权力制约监督机制,密切了党群干群关 系.”四议两公开”工作法的实施和运行,客观上形成 了党支部,村委会,党员和村民等各个权力主体之间的 相互制约,监督关系,使农村党员干部学会了讲方法, 讲程序,讲协商,讲民主.这一工作法的实施过程,其 本身也是党员干部与村民交流沟通,增进彼此了解的 过程.决议和实施结果的”两公开”,比较充分地发挥 了党员和村民的监督作用,使村民的监督权得到落实. 村务公开监督小组和民主理财小组等配套制度的设 置,还可以完成对村级事务的实时监控.这就形成了 一 个全过程公开的权力运行模式,收到了”给群众一个 明白,还干部一个清白”的良好效果.这样,村民的”气 儿”也就顺了,党群干群关系也就融洽了.实施”四议 两公开”工作法以来,该市农村信访量下降了74,集 体访,越级访下降了95,村干部,党员违纪违法案件 下降了95. 五,思考与启示 “四议两公开”工作法是党领导的村级民主自治机 制的创造性实践.这一创新实践带给我们以下几点思 考和启示. 1.发展和完善村级民主自治机制,必须以村党组织 为核心.”四议两公开”工作法获得成功的关键因素,是 发挥了党组织在建设社会主义新农村中的领导核心作 用.要想真正确立村党组织的领导核心地位,必须加强 其自身建设.打铁还要自身硬.首先要完善村党组织的 领导机制.要选好村党支部书记,配好村党支部领导班 子,将”想干事,能干事,会干事,干成事”的优秀党员放到 重要位置.这样农村基层党组织才能切实增强自身的凝 聚力,战斗力,号召力,掌握村级事务的主导权.其次改 进村党组织的领导方式和工作方法.村党支部要组织党 员认真学习方针政策和法律法规,学会用民主的方式处 理与村委会的关系,用科学的方法带领群众干事创业,使 “两委”成员”扭成一股绳,心往一块想,劲向一处使”.最 后还要强化村党组织带领群众致富的能力.要注重将 “发展有思路,致富有门路”的党员培育成创业致富的典 型,让他们带领群众共同致富,使村民产生”党员能致富, 党组织帮致富”的心理认同. 2.发展和完善村级民主自治机制,必须以广大村 民为主体.”四议两公开”工作法获得成功的根本原 因,是最大限度地调动了村民管理村级事务的积极性. 村民是村庄赖以存在根本,是推动村庄发展前进的出 发点和落脚点.要想真正确立村民的权力主体地位, 激发村民的自我管理热情,首先要健全村委会班子,完 善村民会议制度和村民代表大会制度.要采取”海选” 等村民接受的方式,通过规范选举人提名,严格无记名 投票,公开唱票等程序将能力强,威信高,村民满意的 候选人推上村委会主任的岗位.其次要搭建好村民管 理村级事务平台.要在两委班子的带领下,通过村民 会议,村民代表会议,村民理事会,党群议事会等形式, 让村民在村务决策中发出自己的声音,表达自己的意 见,行使村级事务的最终决策权.最后还要畅通村民 监督村级权力运行的渠道.要完善村务公开机制,让 村级权力以村民看得见的方式运行,使村民能够”知村 情,议村政”,真正实现”给村民一个明白,还干部,个 清白”的良好效果. 3.发展和完善村级民主自治机制,必须以完善制 度为保障.”四议两公开”工作法获得成功的制度因 素,是建立了科学合理的配套制度.缺少完备的制度 体系,村级民主自治机制就无法正常运行.首先制度 设置要完备.村级事务牵涉到千家万户的利益,只有 建立健全制度才能防止决策的随意性,保证公平公正. 要建立党员联户制度,村民代表制度,民主理财制度, 村务公开制度,责任追究制度等各种制度,做到既有实 体性制度又有程序性制度,既有激励性制度又有惩戒 性制度.其次程序规范要严格.程序公正是实体公正 的重要保障,要严格按照程序办事.村级事务的决策 必须遵循村内各项制度,严格按照”党支部会提议,’两 委’会商议,党员大会审议,村民代表会议或村民会议 决议,决议公开,实施结果公开”等程序进行.最后制 度落实要到位.党员干部,特别是村支部书记和村主 任要带头落实制度,对经村民会议或村民代表会议决 议的事项要严格执行.对违反制度进行决策的现象, 上级组织要做到不予承认并追究相关人员责任. 4.发展和完善村级民主自治机制,必须以群众满意 为目标.”四议两公开”工作法获得成功的终极原因,是 取得了群众满意的实际效果.群众满意包括两个层面的 内容.一是物质层面上的满意.”四议两公开”工作法的 实施,使农村经济得到快速发展,村民的钱袋子鼓了起 来,生活条件大大改善.二是精神层面上的满意.”四议 两公开”工作法的实旎过程,使村民真正体验到了当家作 主人的感觉,体验到了享受公平,拥有尊严,体面生活的 精神愉悦.我们要发展和完善村级民主自治机制,必须 着眼于村民的”自由而全面发展”,以群众满意为最高目 标.要注重发展村组经济,采取各种有效措施使村民富 起来;要注重推进村级民主建设,着力提高村民的民主意 识和决策能力;要注重打造村级文化平台,丰富村民的精 神生活;要注重创新村级社会管理,构建和谐,平安,温馨 的生活环境;要注重保护村庄周边的生态,营造绿色,美 好,宁静的人居氛围. r责任编辑:马祺]