消防-谈未经消防审核验收合格建筑工程法律适用问题

消防-谈未经消防审核验收合格建筑工程法律适用问题 1998年4月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中 华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》），这是我国消防立法和消防工作 的一个里程碑，对于预防火灾和减少火灾危害，避免和遏制重、特大恶性及群死 群伤火灾事故的发生发挥了重要的作用。但是科学技术和信息高度发展，带来国 民经济的迅猛发展，新的情况、新的课题不断出现，有些新的立法亟需出台，原 有的消防立法也需及时进行清理和修订，以不断适应并促进我国的经济发展。《消 防法》相关条款存在的缺陷也逐渐暴露出来，特别是对于建筑工程未经消防审核 验收合格的法律适用问题，存在模糊的地带，既不利于基层消防机构的监督执法， 也为社会埋下了隐患。在此，本文就该问题展开分析以及就如何进一步完善进行 探讨。 一、未经消防审核验收合格建筑工程法律适用存在的问题 从广东省近两年来的消防信访案件来看，建筑消防安全问题方面的占90％ 以上。这些被投诉存在消防安全问题的建筑物，大多数未进行建筑工程消防设计 审核验收。这类建筑物一般可分为以下几种： 1.《消防法》实施（1998年9月1日）以后违规建设的建筑物； 2.经济快速发展时期建设如雨后春笋出现的建筑物，即《消防法》实施以前，介 于上世纪80年代末、90年代初之间； 3.《中华人民共和国消防条例》以下简称《消防条例》）及《建筑防火#设计#》 （1983年版）等相关建筑消防技术出台以后，改革开放早期建设的老建筑 物； 4.《消防条例》及《建筑防火设计规范》（1983年版）等其他建筑消防技术标 准出台以前的旧建筑物。 由于历史问题，这些建筑物存在许多不符合消防技术标准的现象，消防安全 状况确实令人堪忧。但是，这些建筑数量庞大，涉及到的单位、人员数量也特别 多。如果对这类建筑物不进行整改，一旦发生火灾，有可能造成非常严重的后果。 但如果直接适用现行消防技术标准进行整改，不仅对社会经济生活产生巨大影响， 而且很多都难以达到要求，甚至不可能。特别是涉及到防火间距、消防车道、安 全疏散、消防给水、自动灭火、防排烟、耐火等级、消防电源等问题，很难通过 整改达到要求，或者根本无法进行处理。 （一）《消防法》实施后违规建筑物的法律适用问题。 《消防法》第十条对于建筑工程的消防审核验收方面问题作出了明确规定“按 照国家工程建筑消防技术标准需要进行消防设计的建筑工程，设计单位应当按照 国家工程建筑消防技术标准进行设计，建设单位应当将建筑工程的消防设计图纸 及有关资料报送公安消防机构审核；未经审核或者经审核不合格的，建设行政主 管部门不得发给许可证，建设单位不得施工。经公安消防机构审核的建筑工 程消防设计需要变更的，应当报经原审核的公安消防机构核准；未经核准的，任 何单位、个人不得变更。按照国家工程建筑消防技术标准进行消防设计的建筑工 程竣工时，必须经公安消防机构进行消防验收；未经验收或者经验收不合格的， 不得投入使用。” 但是对于未经消防审核验收合格的建筑工程，其所承担的法律责任适用问题 存在着两种分歧意见：一种是根据《消防法》四十条规定“违反本法的规定，有 下列行为之一的，责令限期改正；逾期不改正的，责令停止施工、停止使用或者 停产停业，可以并处罚款：1.建筑工程的消防设计未经公安消防机构审核或者经 审核不合格，擅自施工的；2.依法应当进行消防设计的建筑工程竣工时未经消防 验收或者经验收不合格，擅自使用的；……单位有前款行为的，依照前款的规定 处罚，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处警告或者罚款。”； 一种是根据《建筑工程消防监督审核管理规定》（公安部30号令）第二十八条规定“ 建设单位和个人违反本规定有下列情形之一的，由公安机关责令改 正，并可以对直接责任人员和主管人员处以一千元以下罚款。对拒不改正或者限 期不改正的，责令停止施工，已经完工的，责令停止使用：1.按规定向公安消防监督机构送审建筑工程消防设计图纸，即开工兴建的；2.施工中擅自改动消防设计，违反国家消防技术标准规定的；3.建筑消防设施未经验收合格，擅自接收使 用的”，同样的行为，依据法规不同，造成在处罚的幅度上的明显区别。 《消防法》是经全国人大常务委员会通过的法律，具体实施时间为 1998 年9月1日，《建筑工程消防监督审核管理规定》是公安部制定的部委规章，具 体实施时间为1997年3月1日。上位法优于下位法，新法优于旧法，这是法律 效力等级的一般原则。同时《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《处罚法》） 也明确了“国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政 处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”，在《消防法》与公安部《建 筑工程消防监督审核管理规定》有关条款不相一致的情况下，应以《消防法》的 法律责任适用为主。这里需要指出的是，国务院《关于取消第一批行政审批项目 的决定》（国发〔2002〕24号）已经取消了公安部30号令内有关建筑消防设施检测和维修保养资格许可证的行政审批项目，但是根据公安部《关于保留修改废 止部门规章及规范性文件的通知》精神（公通字〔2004〕71号），30号令实体 并没有作出任何修改而直接予以保留。综合上述情况，建议公安部应当尽快对 30号令作出修改，删除与《消防法》不相一致的规定内容。 （二）《消防法》颁布之前，《消防条例》及相关建筑消防技术规范标准出 台后违规建设建筑物的法律适用问题。 现已废止的《中华人民共和国消防条例》（以下简称《消防条例》的实施时 间为1984年10月1日，废止于1998年9月1日。《消防条例》第五条规定“新建、扩建和改建工程的设计和施工，必须执行国务院有关主管部门关于建筑设计 防火规范的规定”，第二十六条规定“县级消防监督机构有下列职权：……四、 监督检查建设项目在设计和施工中执行有关建筑设计防火规范规定的情况，参加竣工验收……”。当时的条例虽然没有明确公安消防机构对建筑工程的消防审核和验收，但消防机构参与工程的竣工验收的行政行为应当视为公安消防机构明确履行对建筑的消防审核验收的行政许可，也既是说《消防条例》颁布后，新建、扩建和改建工程应当通过消防审核。 虽然《消防法》并没有明确规定对在其施行前违反《消防条例》的建筑工程 遗留问题的具体处理办法和原则，但是从《消防法》第十条的精神我们可以得出，违规建筑物只要符合“按照国家工程建筑消防技术标准需要进行消防设计”，当事人仍应可按现行规定申办消防审核验收手续。鉴于这些未经消防审核、验收的建筑物目前存在基数大，继续存在给国家和人民生命财产带来巨大威胁，如果完全听之任之，将会带来严重后果。本着行政处罚只是手段，其目的不是为罚而罚，而是在于纠正违法和防范再违法的行政处罚原则，消防机构应当鼓励违规建筑物的当事人主动申报消防审验，以合法合理的手段为社会消除这些建筑物存在的消防安全隐患。接受申报时，可根据国家《处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”，这里法律另有规定的除外指的是追溯期限，而无论是已废止的《消防条例》，还是现今的《消防法》均没有专门规定针对违反消防法的追究时效，故对于在《消防法》颁布之前，《消防条例》及相关建筑消防技术规范标准出台后违规建设的建筑物，其行为在当时未被发现，超过二年时限就不应再实施行政处罚，当然这并意味着违规建筑物可以规避法律的约束。对刻意逃避的违规建筑，消防机构可以根据《消防法》第二十五条“公安消防机构发现火灾隐患，应当及时通知有关单位或者个人采取措施， 限期消除隐患”。 （三）《消防条例》及相关建筑消防技术标准出台前的建筑工程法律适用问 题。 在《消防条例》及《建筑防火规范》（1983年版）等建筑消防技术标准尚 未出台，而根据当时的消防法律规定――《消防监督条例》（1957年11月30日国务院公布，1957年11月全国人民代表大会常务委员会原则批准），建筑并 不需要经过消防部门专门的消防审核和验收。鉴于有的建筑历史久远，如果1983年以后没有改建、扩建、改变使用功能，办理建筑工程消防设计审核、验收手续 也没有太大实际意义，一般可以不必办理建筑工程消防设计审核、验收手续。 二、解决《消防法》颁布之前未经消防审核验收合格建筑工程问题的建议 《消防法》没有明确规定对在其颁布前违规建筑的具体处理办法，本着遵从 法律、以人为本的原则，通过如下方法解决： （一）如果通过整改可以达到现行建筑工程消防技术标准的要求，可以补报 有关建筑工程消防设计审核、验收手续。 （二）如果不能通过整改达到现行建筑工程消防技术标准的要求，若改变使 用功能可以通过整改达到要求，可以建议改变使用功能，然后补报建筑工程消防 设计审核、验收手续。 （三）如果建设后未扩建、改建、改变使用功能，通过整改可以满足建设时 的消防技术标准，或进行整改可以满足扩建、改建、改变使用功能时的消防技术 标准，按照法律不溯及既往的原则，可以补报建筑工程消防设计审核验收手续， 以原消防技术标准作为审核、验收依据。 局部改建或改变使用功能的，整体建筑可以按照建设时的消防技术标准进行 处理，但改建或改变使用功能的部分应符合当时的消防技术标准。对于扩建部分， 应该将原主体建筑和扩建部分一起报建，并应符合扩建时的消防技术标准。 对于上述未经过消防审核、验收的建筑工程补报消防设计审核时，公安消防 部门应根据依法便民的原则，尽量方便群众，仅要求报建单位提供建筑防火、消 防设施必须的图纸资料及有关说明材料即可。鉴于有些建筑建设时间已经很长以 及其他原因，可能已没有相关设计图纸，可以由设计单位重新绘制现状图代替设 计图。验收时，以报建图和审核意见为准，必要时可做好相关取证工作并存档。 （四）通过上述方法仍无法达到消防技术标准要求的建筑物，应该当地 政府进行处理或由政府责令有关部门进行处理。对于法律法规明确应该向建筑部 门报建而未报建的，应属于违章建筑，由建设部门进行处理；《消防法》实施后 向建设部门报建，但建设部门在建筑工程消防设计未经消防部门审核同意情况下 违规发放或未发放《施工许可证》的，责任在建设部门，也应该由建设部门负责 处理。必要时，应按照有关法律法规（如《中华人民共和国建筑法》、《建设工 程质量管理条例》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》）追究建 设部门或有关单位（建设单位、设计单位、施工监理单位、监理单位）的责任。 （五）对于存在重大火灾隐患的未经消防审核、验收的建筑工程，应该及时 提请政府和安监部门采取果断措施，同时，发放《重大火灾隐患限期整改通知书》 责令当事人限期整改。 （六）对于建成时间比较长的建筑物，比如老城区建筑物，如消防安全状况 确实比较差，严重威胁到人民生命财产安全，必须进行整改的，应提请政府进行 规划，或提请政府按照城市建设的有关规定要求进行处理，如通过消防安全论证 或消防安全评估进行灵活处理，不必完全按照现行消防技术规范标准进行整改， 只要符合灾害经济学的基本原则，满足一定的消防安全基本条件即可。 三、对实际工作中涉及几个相关问题的建议 （一）对于未经消防审核、验收的建筑，在进行消防监督检查时，不应填发 列明具体火灾隐患种类或有关消防安全条件未达到《消防监督检查规定》（公安 部73号令）发布时的国家建筑消防技术标准要求的《责令限期改正通知书》， 而应按照《消防法》和73号令的规定，填发针对违法行为的《责令限期改正通 知书》，责令限期补报建筑工程消防设计审核、验收手续；不能用消防监督检查、 消防安全检查或建筑内部装修程序代替建筑工程消防设计审核、验收程序。 （二）对于已经消防设计审核、验收合格的建筑物，如果没有扩建、改建、 改变使用功能，即使不符合现行建筑工程消防技术标准要求，按照法律不溯及既 往的原则，不必按照现行消防技术标准进行整改，进行消防监督检查时不应发《责 令限期改正通知书》；但如进行扩建、改建、改变使用功能，应按现行消防技术 标准的要求申报建筑工程消防设计审核验收。 申报建筑内部装修的，该建筑应先办理建筑工程消防设计审核并经审核同意， 未经建筑工程消防验收合格，装修部分不得验收、投入使用。不能用建筑内部装 修审核、验收程序、消防监督检查程序或消防安全检查程序代替建筑防火、建筑 消防设施设计审核、验收程序。 （三）按照法无明文规定不得禁止的原则，如果没有法律法规明文规定没有 消防行政许可不得办理有关证照，工商、国土及其他部门不得将消防行政许可作 为本部门的前置条件。