日本地震灾害保险体制的形成及其问题

收稿日期 :2003 - 05 - 20 ; 　修订日期 :2003 - 08 - 06 　　作者简介 :滕五晓 (1963 - ) ,男 ,江苏金坛人 ,研究员 ,博士 ,主要从事都市防灾规划与灾害管理研究. 文章编号 :100424574 (2003) 042 00932 07 日本地震灾害保险体制的 形成及其问 滕五晓1 ,加藤孝明2 (1. 都市防灾研究所 ,日本 东京 105 - 0001 ; 2. 东京大学工学部都市工学系 ,日本 东京 113 - 8656) 摘要 :日本是个地震多发的国家 ,地震灾害给日本民众带来了巨大的生命和财产损失。为了减轻灾民 的经济负担 ,快速有效地进行灾后重建和复兴 ,日本建立了一套地震灾害保险体制。对日本的地震保 险制度建立的背景、地震保险制度的内容以及地震保险的普及状况等进行了系统的介绍 ,同时对日本 政府和地震再保险公司在地震保险中的地位、作用、各自的责任以及相互关系作了详细地介绍 ,最后 就日本地震保险制度中存在的问题以及今后的课题等进行了和讨论。 关键词 :地震灾害 ;地震保险体制 ;再再保险 中图分类号 : P315. 9 : F840. 64 　　　文献标识码 :A Introduction to earthquake insurance system in Japan TEN G Wu2xiao1 , KA TO Takaaki2 (1. Urban Disaster Research Institute , Tokyo 105 - 0001 ,Japan ; 2. Department of UrbanEngineering ,University of Tokyo 113 - 8656 , Tokyo ,Japan ) Abstract :Japan is a country with f requent occurrence of the earthquake. Earthquake disaster has brought about seriousthe loss of many people’s life and property. In order to reduce victim’s economic burden and promote post2disaster rehabilitation and reconstruction effectively ,a set of earthquake insurance system has been built in Japan. The background , contents of the earthquake insurance system and the popularization earthquake insur2 ance in Japan were introduced. The position , role and responsibility of Japanese government and reinsurance company and their correlation were described . Finally ,the problems and subject to be researched were discussed. Key words :earthquake disaster ;earthquake insurance system ;reinsurance 　　日本地震发生频繁 ,给日本民众带来了巨大的人员伤亡和财产损失。很多灾民因经济条件的限制 ,灾后 无力重建和恢复家园。日本政府为此采取了很多 ,以促进灾后恢复的顺利进行 ,其中包括建立灾民生活 重建支援体制 ,以国家和地方政府的财政来资助受灾民众。地震保险制度也是日本政府利用社会保险体系 来进行地震灾后重建的灾害对策体制之一。本文就日本地震保险体制的建立、地震保险制度的内容 ,以及日 本政府在地震保险制度中的地位和作用等进行系统的分析和讨论 ,并就日本地震保险的现状和今后的课题 等进行了阐述。 12 卷 4 期 2003 年 11 月 自 　然 　灾 　害 　学 　报 JOURNAL OF NA TURAL DISASTERS Vol. 12 ,No. 4 Nov. , 2003 1 　日本的地震和地震灾害特征 1 . 1 　日本的地震分布 　　日本位于环太平洋地震带上 ,同时又是处于四大板块的接触带 ,所以日本是地震多发地区 ,年均有感地 震达 1000 次以上。世界上的地震大约有 10 %是在日本及其周边地区发生的 ,这对于陆地面积不到世界陆 地面积 0. 3 %的日本 ,确实是一个非常惊人的数字。图 1 为日本及其周边地区地震活动的分布特征 ,右边为 1995 年以来发生于日本的 3 级以上地震的震中分布 ,左边为 1885～1995 年间日本及其周边地区发生的深 度 100km 以内、7 级以上地震的分布图。由图可知 ,在日本及其周边 ,地震活动相当频繁 ,其中很多地震给日 本造成了人员生命和财产的巨大损失 ,如 1995 年日本大阪神户地区发生的里氏 7. 2 级的兵库县南部地震 , 共造成 6432 人死亡 ,3 人失踪 ,43792 人受伤 ,倒塌房屋 105000 余栋 ,直接经济损失高达 10 万亿日元 ,是日 本战后最严重的灾害之一。 图 1 　日本的地震活动分布 (据日本气象厅地震资料) Fig. 1 　Seimicity distribution in Japan 1 . 2 　日本的房屋结构及震害特征 　　日本的民用住宅仍以传统的木结构房屋为主 ,且多为独门独户型建筑 ,其抗震和防火性能相对于非民用 建筑要弱得多。为此日本政府近年来不断通过提高建筑物的抗震和防火设计标准、提高建筑材料的耐火性 等措施来推动建筑物的抗震、防火水平。尽管如此 ,日本目前仍然存在大量的非防火木造住宅和老朽住宅。 根据日本 1998 年的《全国住宅、土地统计调查》资料 ,防火木造住宅和钢筋混凝土住宅的比例虽然有了很大 的提高 ,但非防火木造住宅仍然高达 31. 1 % ,所以 ,一旦地震发生 ,除了一部分建筑会因振动而倒塌外 ,地震 火灾引起的蔓延 ,也将烧毁大量的木造建筑。如 1923 年的关东大地震 ,倒塌烧毁房屋 576000 多栋 ,死亡 142807 人 ;1995 年的阪神大地震 ,也有 111000 多栋房屋 (186175 户)被震塌或烧毁 ,部分受损的住宅更高达 40 万栋之多。20 世纪日本主要的震害如表 1 所示。 ·49· 自 　然 　灾 　害 　学 　报 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　12 卷 表 1 　20 世纪日本主要地震灾害 Table 1 　Major earthquake damage in Japan during 20st century 地震名称 发生时间 震级 M s 受 害 状 况 死者人数/ 人 倒塌烧毁房屋/ 栋 关东大地震 1923 - 09 - 01 7. 9 142 ,807 576 ,262 北丹后地震 1927 - 03 - 07 7. 3 2 ,925 12 ,629 三陆地震·海啸 1933 - 03 - 03 8. 1 3 ,064 6 ,067 鸟取地震 1943 - 09 - 10 7. 2 1 ,083 7 ,736 东南海地震 1944 - 12 - 07 7. 9 1 ,251 19 ,367 三河地震 1945 - 01 - 13 6. 8 2 ,306 5 ,539 南海地震 1946 - 12 - 21 8. 0 1 ,443 13 ,119 福井地震 1948 - 06 - 28 7. 1 3 ,769 40 ,035 新泻地震 1964 - 06 - 16 7. 5 26 2 ,250 宫城县海域地震 1978 - 06 - 12 7. 4 28 1 ,183 阪神大地震 1995 - 01 - 17 7. 3 6 ,435 111 ,054 　　　　　　注 :表列数据引自日本内阁府《地震灾害对策》。 2 　日本的地震保险制度 　　地震灾害是所有自然灾害中破坏最严重的灾害之一 ,尤其是城市直下型地震 ,更会造成大量的人员伤亡 和房屋财产损失。一次地震 ,常常使很多灾民家破人亡 ,很多人失去了重建家园的经济能力 ,如果灾后重建 全部依靠国家 ,则将是一笔非常大的财政开支 ,政府常常也不堪负重 ,因此将在很大程度上影响灾后的重建 和复兴。地震保险制度的建立则可以将这种风险和财政负担分散化 ,这既能确保灾民灾后的家园重建 ,又大 大减轻了政府的财政负担 ,从而能尽快地恢复灾区的社会稳定和生产活动。 日本的地震保险体制是以 1964 年新泻地震灾害为契机 ,于 1966 年国会审议通过而建立的。与此同时 , 日本还颁布了地震保险相关法律和地震再保险特别会计法案 ,以确保地震保险制度的顺利实施。该制度规 定以各保险公司出资成立日本地震再保险公司 ,作为专门负责地震再保险业务。之后 ,日本的地震保险制度 在使用过程中还作了多次修改 ,特别是在 1995 年阪神大地震后 ,对地震保险的内容、保险费率的确定以及政 府和保险公司各自的等方面作了较大的修改。本章将对日本地震保险制度的内容作详细的介绍。 2 . 1 　地震保险的内容 日本地震保险的内容主要包括地震保险签约内容、地震保险的对象、能获得赔偿的损害的内容、保险金 的支付、地震保险加入方法以及地震保险金额等 ,具体如下 : (1)地震保险签约的内容 :地震保险是以资助受灾灾民安定生活为目的 ,以政府的再保险为前提的高公 共性的灾害保险。政府对民间保险公司 (日本地震再保险公司) 承担的地震保险责任的一部分进行再保险 , 并为此制定了“地震保险相关法律”、“有关地震保险法律施行令”等相关法规。 (2)地震保险的对象 :根据地震保险法 ,地震保险的对象是指用于居民居住的住房和用于居民生活的家 用财产如家具、衣服等日常生活用品。不过价值超过 30 万日元的贵重物品 ,如珠宝、字画、古董、有价证券等 不包含在被保险的范围内。 (3)能获得赔偿的损害 :指直接遭受地震、火山、海啸以及由此引起的火灾、损坏、掩埋或流失等造成的房 屋建筑及财产的损害。损害程度包括全部毁坏、半毁和一部分损坏。 (4)保险金的支付方法 :根据日本地震保险法 ,如属于全部毁坏 ,将获得全额的地震保险费全额支付 ,但 不超过地震保险理赔的上限 ;如属于半损的情况 ,将获得地震保险金额的 50 %的赔偿 ;但如果只是一部分损 坏 ,则只能获取地震保险金额的 5 %的赔偿。 (5)地震保险加入方法 :目前日本的地震保险是附加在房屋火灾保险中的。根据地震保险法 ,原则上在 房屋及其他生活用物品加入火灾保险时自动加入地震保险。不过 ,由于地震保险金额较高 ,且地震的风险随 着地区的不同而不同 ,在一些地震少发地区 ,人们加入地震保险的意识相对较弱 ,而购买地震保险对一部分 ·59·4 期 　　　　　　　　　　　　　滕五晓等 :日本地震灾害保险体制的形成及其问题 人来说会是一种经济负担 ,所以在保险购买申请表中有一栏可选项目 ,如果本人不愿意加入地震保险 ,可以 选择[不加入地震保险 ]一项 ,这样就可以只购买火灾保险。 (6)地震保险金额 :根据地震保险法规定 ,地震保险金额为主保险金 (房屋火灾保险) 的 30 % - 50 % ,同 时规定房屋的保险金额上限为 5000 万日元 ,生活用品的保险金额上限为 1000 万日元。 2 . 2 　地震保险费率的确定 (1)标准费率 日本的地震保险费率是根据损害保险费率算定机构的相关法律 ,被定为标准费率的。在日本 ,能成为标 准费率的保险种类为根据地震保险法制定的地震保险和根据汽车损害赔偿保障法制定的汽车赔偿责任保险 两类 ,这是因为这两种保险都具有较高的公共性而通过法律规定了其保险内容。 (2) 保险费率 地震保险费率是根据被保险的建筑物以及所容家财的建筑物的结构、所在地区等决定的。日本地震再 保险公司和相关研究机构 ,通过对日本的地震发生规律和震害特征分析研究 ,对日本各地的地震危险性作了 评价 ,并根据地震危险性大小 ,将日本划分为 4 个等级 ,即 1 等地、2 等地、3 等地和 4 等地 ,并按此等级确定 地震基本保险费率 ,即 ,购买 1000 日元/ a 的地震保险 ,需交付相应不等的保险金额。地震危险性等级的划 分和各自的基本保险费率如表 2 所示。 表 2 　不同地区、结构的地震保险费率 ( 保 1000 日元/ a) Table 2 　Earthquake insurance premium for different regions and structures(for insuring 1000 Japanese yuan/ year) 地区级别 基本费率/ 日元 非木造 木造 区 1 等地 0. 50 1. 20 北海道、福岛县、岛根县、冈山县、广岛县、山口县、香川县、福冈 县、佐贺县、鹿儿岛县、冲绳县 2 等地 0. 70 1. 65 青森县、岩手县、宫城县、秋田县、山形县、茨城县、枥木县、群马 县、新泻县、富山县、石川县、山梨县、鸟取县、德岛县、爱媛县、 高知县、长崎县、熊本县、大分县、宫崎县 3 等地 1. 35 2. 35 琦玉县、千叶县、福井县、长野县、岐阜县、爱知县、三重县、滋贺 县、京都府、大阪府、兵库县、奈良县、和歌山县 4 等地 1. 75 3. 55 东京都、神奈川县、静冈县 　　此外 ,由于日本的建筑规范标准进行过多次修改 ,建筑物的新旧程度不同 ,其抗震性能也不同 ;同样 ,即 使同一建筑年代的建筑 ,也具有不同的抗震等级。所以 ,地震保险费率在标准费率的基础上 ,根据住宅的建 筑年代和建筑物的抗震等级 ,要再进行一定比率的折扣。根据 1995 年阪神大地震房屋破坏的分析研究结 果 ,1981 年 6 月 1 日修改的建筑抗震标准颁布以后建的住宅 ,比该标准前的建筑物有较强的抗震性 ,所以 , 修改后的地震保险条款规定 ,1981 年 6 月 1 日以后建成的建筑 ,投保时享受 9 折优惠 ;同时 ,对建筑物按照 日本“住宅品质确保的促进的相关法律规定的日本住宅性能标准等级”进行评定 ,符合该标准的抗震 3 级的 享受 7 折优惠 ,符合抗震 2 级标准的住宅 ,享受 8 折优惠 ,符合抗震 1 级标准的住宅享受 9 折优惠。 2 . 3 　再保险及责任准备金 由于地震可能带来巨大的财产损失 ,而民间保险公司是以短期保险收支平衡为经营特征的 ,这种风险巨 大的保险 ,民间保险公司很难经营 ,所以 ,为了将低频度发生的大地震的高风险分散化 ,必须建立一个超长期 的保险收支平衡。为此 ,日本的地震保险制度最终由政府对地震再保险公司进行再再保险 ,以分担保险公司 地震保险的风险。投保人可以到属于日本地震再保险公司成员的任何一家普通的保险公司购买地震保险 , 各保险公司再将本公司卖出的地震保险到日本地震再保险公司全额购买地震再保险 (称为“A 特别签约”) , 以减小该保险公司的地震保险风险。而日本地震再保险公司则将所有保险公司购买的地震再保险分成 3 个 部分 ,一部分反向各普通保险公司购买地震再再保险 (称为“B 特别签约”) ;一部分向日本政府购买地震再再 保险 (称为“C 签约”) ;最后一部分作为自己承担份额保留 (自己保有份额) 。这样 ,一个风险巨大的地震保险 ·69· 自 　然 　灾 　害 　学 　报 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　12 卷 最终由各保险公司、日本地震再保险公司和日本政府三方来分担。整个地震再保险的流程如图 2 所示。 图 2 　日本地震再保险相互关系图 Fig. 2 　Correlation of earthquake re2insurance in Japan 2 . 4 　保险公司与政府的责任分担 一次地震后的保险金 ,日本地震再保险公司与政府各自的责任分担和责任限度额 ,在日本地震保险法的 实行令、施行规则中有明确的规定。现阶段下 ,日本地震再保险公司和日本政府各自的责任分担如图 3 所 示。即每一次地震后 ,保险理赔金额在 750 亿日元之内部分 ,全部由民间保险公司负担 ; 750 亿日元以上 10774 亿日元以内部分 ,民间保险公司与日本政府各承担其中的 50 % ;而超过 10774 亿日元 ,直到一次地震 保险理赔金额的上限 45000 亿日元部分内 ,民间保险公司承担 5 % ,日本政府的地震再再保险公司承担 95 %。同时规定 ,每一次地震保险的支付总金额的上限为 45000 亿日元。也就是说 ,在一次地震后的 45000 亿日元的地震保险金额中 ,民间保险公司总共需要承担 7473. 3 亿日元 ,而政府的地震再再保险则必须承担 其中的 37526. 7 亿日元。 图 3 　日本地震保险理赔责任图 Fig. 3 　Compensation responsibility of earthquake insurance in Japan 3 　地震保险的加入及理赔状况 　　由于现阶段日本的地震保险为非强制性购买 ,所以民众有较大的自主性 ,人们可以根据自己对灾害保险 的认识和对本地区的地震危险性等进行综合判断后 ,考虑是否购买地震保险。由于日本全国不同地区 ,地震 危险度有很大的差别 ,同时房屋建筑特征也存在较大的地区差异 ,所以 ,地震保险的加入也因地区的不同而 出现较大差别。根据日本地震再保险 2002 年度资料 ,在日本的 10 个地区中 ,南关东地区 (东京都、琦玉县、 千叶县、神奈川县)的地震保险购买率最高 ,达 22. 95 % ,这是由于日本关东地区东海地震、南关东地震等危 害性大地震发生的可能性较高的关系 ,民众的地震保险意识也相对较高。相反 ,在日本海一侧的北陆地区 , 由于地震活动相对平缓 ,该地区的地震危险度较低 ,所以地震保险加入率最低 ,仅为 9. 89 %。尽管如此 ,日 本民众购买地震保险相对来说还是比较积极的 ,全国的地震保险平均加入率为 16. 41 %。各地区地震保险 加入情况如图 4 所示。 ·79·4 期 　　　　　　　　　　　　　滕五晓等 :日本地震灾害保险体制的形成及其问题 图 4 　日本各地区地震保险加入率 (据日本地震再保险公司 2002 年资料) Fig. 4 　Earthquake insurance2participating rate in areas in Japan 日本地震保险制度建立以来 ,已在多次地震灾害中为投保的受灾户提供了地震灾害保险的赔偿 ,为地震 灾区民众迅速投入灾后重建和生活的恢复起到了积极的作用。最大一次的地震保险金的赔偿是 1995 年的 阪神大地震 ,该次地震日本地震再保险公司为 65427 户地震保险客户支付了总额高达 783 亿 4700 万日元的 赔偿金。表 3 为地震保险制度建立来以支付的保险金额居前 10 位的地震及其赔偿情况。 表 3 　赔偿金额占前 10 位的地震保险状况 Table 3 　Highest ten damages in earthquake insurance 地震名称 发生时间 地震震级 理赔客户数 赔偿总金额/ 亿日元 阪神大地震 艺予地震 鸟取县西部地震 北海道东方海域地震 三陆 HARU KA 海域地震 云仙普贤岳火山 钏路海域地震 日本海中部地震 鹿儿岛县萨摩地方震源地震 有珠山火山 1995 - 01 - 17 2001 - 03 - 24 2000 - 10 - 06 1994 - 10 - 04 1994 - 12 - 08 1993 - 04 - 28 1993 - 01 - 15 1983 - 05 - 26 1997 - 05 - 13 2000 - 03 - 29 7. 3 6. 7 7. 3 8. 2 7. 6 - 7. 8 7. 7 6. 1 4. 3 65427 23966 4044 4103 4172 216 3627 703 1033 322 783. 47 166. 88 28. 48 13. 33 12. 38 11. 34 9. 90 6. 51 5. 31 4. 20 　　　　注 :据日本地震再保险公司资料整理 4 　地震保险的课题 　　日本是一个地震多发的国家 ,地震保险制度的建立 ,为地震灾后重建和减轻灾民的经济负担起到了很 好的作用。但是由于地震灾害的特殊性 ,地震保险制度中还有很多需要解决的课题 ,主要表现在下列几个方 面 : (1)无法适用的大数法则 :由于地震是突发性的灾害 ,其频率相对于其他灾害而言 ,还是相当小 ,且震害 程度还取决于地震发生的季节和时间。比如 ,同样规模的地震 ,发生在冬季傍晚时分的受灾程度远远大于发 生在其他季节和时间段 ,这是因为冬季的取暖和厨房用火引起地震火灾的几率高于其他任何时间。这种地 震灾害的不确定性 ,使得无法用统计的方法来确定保险费率 ,所以保险业中的大数法则很难适用于地震保 险 ,这对合理地制定地震保险的风险机制带来了很大的困难。 (2)巨大的损失的课题 :地震灾害对比于其他灾害 ,发生的次数虽少 ,但一旦有大地震发生 ,造成的损失 将是非常巨大的。如何降低保险公司的风险是个很大的课题。日本现在的地震保险制度很大程度上是通过 国家再保险方式来分散和降低地震保险公司的风险。当像阪神大地震这样的地震灾害发生时 ,政府承担的 ·89· 自 　然 　灾 　害 　学 　报 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　12 卷 部分同样也会成为巨大的财政负担。所以 ,如何更好地通过地震保险市场来调节和控制灾害的损失 ,进一步 降低国家的财政负担 ,是地震保险中又一个需要解决的课题。 (3)大量保险客户的确保 :地震保险制度必须在长时间内稳定运营 ,所以 ,只有在确保有大量的客户加入 的情况下 ,其风险才能分散。如何确保大量的保险客户 ,是地震保险中需要解决的课题之一。正如前文所 述 ,地震保险的购买率集中在地震风险度高的地区 ,地震危险性低的地区相对地震保险的购买率就较低 ,所 以要真正达到保险所追求的“一方有难 ,八方支援”的理念和效果 ,还需要大量保险客户的加入。 因此 ,如何解决地震保险中存在的问题 ,成为很多研究者的研究课题。阪神大地震以后 ,日本的学者提 出了很多有建设性的建议。比如 ,有的研究者提出建立地震保险基金 ,在个人建房或购买房子时 ,按一定比 例缴纳地震保险税 ,政府用这笔钱做为基金运作 ,当有地震发生时 ,就用该基金来帮助灾民重建家园 ,这将大 大减轻政府的财政负担 ,同时又能快速有效地进行灾后恢复和重建。具体地说 ,按平均每户建房费用 1500 万日元计算 ,如果收取 5 %的地震保险税 ,那么每户新建户或购房户都将会按规定缴纳 75 万日元的地震保 险税。而现在日本的住房市场年均大约新建 140 万户左右 ,那么 1a 的地震保险基金将达 10500 日元 ,如此 , 10a 即达 105000 亿日元 ,50a 更高达 525000 亿日元。这是非常庞大的基金 ,设想毁坏性大地震 50a 左右发 生一次的话 ,52500 亿日元足以用来处理地震灾害的复旧复兴 ,国家就可以大大地减轻负担。当然 ,这只是 一个设想 ,到实现还需要经过各种论证和法制的保障。 5 　结语 　　日本地震保险制度的建立和实施 ,为日本地震灾后重建、尽快恢复灾区民众的生活和生产活动起到了一 定作用。在日本 ,地震受灾民众虽然可以不同程度地从政府获得一定数额的生活补助 ,但住宅的重建并没有 纳入国家或地区的灾后复兴规划中 ,私有住宅的修建和重建完全要依靠民众自身的力量。所以 ,地震保险制 度可以在灾区的重建中发挥很大作用。当然 ,地震保险在实施过程中涉及到很多问题 ,包括国家的政策、法 律、法规制度 ,以及国民的灾害保险意识。诚然 ,在提高房屋建筑的抗震性能 ,减少地震灾害损失 ,提高民众 防灾意识的基础上 ,建立一套可靠的地震灾害评价系统和较为合理的地震保险体制 ,依靠全社会的努力来减 轻灾害的损失 ,将是长期努力的方向。 参考文献 : [ 1 ] 　损害保险料率算定会. 日本の地震保险[ M ] . 日本东京 :损害保险料率算定会 ,2002. 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