我国公共部门信息资源增值利用的定价问题及对策

11 情报资料工作 2011年第 1期 �本文系国家社科基金重大招标项目� 我国公共部门信息资源增值利用对策研究� (批准号: 09& ZD039) 的系列成果之一, 并获中央高校基本科 研业务费专项资金资助。 政府以及法律、救济、教育、卫生、地理等公共部门 在履行公共任务过程中,制作、收集了海量的信息。这些 公共部门的信息是宝贵的资源, 除了 �初始利用�外, 还 可被加工成各种信息产品供公众使用,如地理信息可被 加工成土地信息数据库用于土地开发、旅游设计; 保险 公司根据气象数据库生成风险预测模型等,国际上将这 种利用称之为� 再利用� ,或� 增值利用�。 公共部门信息的增值开发和利用将极大地刺激 信息产业和信息市场的发展 , 实现信息价值的增值, 从而产生巨大的经济潜力。2009年,欧盟发布了�公共 部门信息再利用 � � � 欧盟 2003/ 98指令的评估�,该报 告指出, 仅仅在德国, 其地理部门信息的市场价值就 大约有 15亿欧元, 比 2000年增长了 50% ; 在气象部 门, 欧洲市场在 2006年大约有 5. 3亿欧元的价值, 比 1998年增长了 60% [1]。可见, 公共部门信息蕴涵着巨 大的社会与经济价值。 我国公共部门的信息资源数量虽然巨大, 但目前 共享程度并不高, 多限于部门和行业使用, 信息潜在 的社会价值和经济价值未能得到充分的实现。中共中 央办公厅、国务院办公厅发布的 �关于加强信息资源 开发利用工作的若干意见�(中办发 [ 2004] 34号文) 认 为当前信息资源开发不足、利用不够、效益不高。特别 提出要 �加强政务信息资源的开发利用�、�规范政务 信息资源使用行为和社会化增值开发利用工作�。�关 于加强信息资源开发利用工作的若干意见�以及 2008 年 5月 1日起正式施行的 �中华人民共和国政府信息 公开条例�, 为我国公共部门信息资源的增值开发提 供了政策保障, 但与国际上公共部门信息资源的增值 开发规模相比,我国仍存在很大的差距。究其原因,存 在着许可机制、经营机制、绩效评估、法律保障体系等 我国公共部门信息资源增值利用的 定价问及对策 � 陈传夫 1 马浩琴 1 黄 璇 2 ( 1武汉大学信息管理学院 武汉大学信息资源研究中心 武汉 430072; 2 T�V南德意志集团深圳分公司 深圳 518048) 摘要 文章归纳了国际上公共部门信息增值利用的收费模式, 分析了我国存在的问题, 并结合国际 上的经验, 提出了我国公共部门信息资源增值利用定价问题的对策。 关键词 公共部门信息资源 增值利用 定价问题 收费模式 The Value- added Use of Public Sector Information Resources in China: Pricing and Tactic Chen Chuanfu 1 Ma Haoqin 1 Huang Xuan 2 ( 1 School of Information Management of Wuhan University, The Center for the Studies of Information Resources of Wuhan University, Wuhan, 430072) ( 2T�V S�D China, Shenzhen Branch, Shenzhen, 518048) Abstract This paper sums up the charging modes in Europe and America. Then the authors analyze the issues of charging in China. Finally, explores some countermeasures of the public sector information value- added exploitation. Keywords public sector information resource, value- added utilization, charging problem, fee model 专 题 研 究 12 情报资料工作 2011年第 1期 专 题 研究 诸多因素的制约, 其中公共部门信息在增值利用过程 中的定价问题是重要问题之一。本文在分析国际上公 共部门信息增值利用收费模式的基础上, 借鉴国际上 的经验,结合我国实际需要,提出一些对策建议。 1 国际上公共部门信息资源增值利用的收费模式 1. 1 欧盟模式 欧盟 2003年 �公共部门信息再利用指令�第 8条 第 1款规定: � 公共部门可允许无条件再利用文献, 或 在恰当情况下通过颁发处理相关问题的许可证来施 加条件� [2]。该指令对收费底线是以制作成本为原则, 规定 �当需要收费时, 总收入不应超过收集、生产、再 生产和传播文件的总花费, 以及在适当情况下一些公 共部门机构自给自足的现实要求。��收回成本包括合 理的投资回报率, 符合适用的会计原则和相关公共部 门机构的成本计算方法, 一起构成一个收费的上限, 任何过高的价格都应排除在外。� 同时鼓励成员国降 低收费, � 本 �条令�所规定的收费上限并不损害成员 国或公共部门只要求更低的收费或者完全免费的权 利, 成员国应鼓励公共部门机构对于可利用文件的收 费不超过再生产和传播这些文件的边际成本。� 欧盟各国纷纷依据指令的规定建立其国内的许 可机制。其中, 英国公共部门信息办公室 ( OPSI) 所管 理的在线点击许可模式最具代表性。点击使用许可主 要分为三种类型 � � � 公共部门信息许可、增值许可、 议会许可, 相应颁发三种许可证 �� � 公共部门信息许 可证、议会许可证、增值许可证(见表 1)。这三类许可 的收费方式不同。 表 1 点击使用许可证类型 公共部门信息许可覆盖了一定的王室版权信息 和公共部门信息 [3], 议会许可的范围主要覆盖威斯敏 斯特议会上院和下院产生的所有资料, 这些资料受议 会版权保护 [4]。公共部门信息许可证和议会许可证的 颁发都是免费的, 由国家财政支撑。增值许可范围包 括公共部门信息许可证覆盖范围之外的增值信息 [5]。 与公共部门信息许可以及议会信息许可所不同 的是, 增值信息许可需要适当收取一定费用。收费标 准主要取决于以下三个因素: 第一, 申请者希望获取 和利用的信息种类。例如, 对照片的收费就和对文本 收费执行不同的。第二, 申请者如何使用这 类信息。例如, 将影印文件进行内部发行和将该文件 用于公开出版发行所遵循的收费标准也不同。第三, 申请者申请的信息量。收费的方式主要有两种: 按版 税提成和固定收费方式。如果采取前种收费方式, 通 常是按照 10%的版税率 (翻译作品为 7. 5% ) 进行征 收,每年度征收 1次。如果是后者,则采取一次性付清 或在协定的时间段交付的方式。不同类型的信息所征 收的费用不同。譬如,对于文字信息的使用, 1000字内 免费, 1000字以上 2000字以下征收 60英镑, 2000字 以上 3000字以下征收 120英镑;对于图表和照片的使 用,第 1张免费,以后每增加 1张征收 50英镑 [6]。 2009年欧盟发布了 �公共部门信息再利用 �� � 欧 盟 2003/ 98指令的评估�, 报告中, 荷兰已经宣布它将 按照指令的序言所推荐的方法, 只收取边际成本甚至 更少。在其他成员国中, 个别公共部门已经走向边际 成本制度, 如奥地利测绘局对于某些特定的数据降价 幅度高达 97%。结果,信息被最大限度的使用,有时增 长率高达 7000%。在中小型企业和新的再利用部门 (如健康和农业部门) 出现了新的使用者。费用上的减 少被信息需求量的巨大增加所抵消了, 并且奥地利测 绘局的总营业额保持了稳定。关于下一步行动中, 报告引用了剑桥大学最近的一个研究来进一步说明, 不收费或只收取边际成本(即生产、发行文献的成本)会 使公共部门信息的再利用最大化, 而且这样产生的社 会价值和经济价值远超过成本回收的财政价值。因此, 对边际成本经济案例的持续分析是未来委员会与成员 国和股东合作实施所要优先考虑的事情 [1]。 1. 2 美国模式 美国 1976年�版权法�的第 150条规定: �联邦政 府信息无版权。�美国 1986年的信息自由法案探讨了 关于定价机制的问题, 美国的价格哲学是 �公共部门 应该认识到增值仅仅是一个提高内在效率的工具, 而 不是以营利为动机� [7]。20世纪 90年代初, 美国又提 出了 �完全与开放�的数据信息共享政策, 因此, 在联 邦政府层次将政府数据通过商业方式许可给私营机 构是受严格限制的, 除非法律规定中的例外, 联邦机 构不能以超过分发的边际成本来进行数据的许可。 美国之所以对于联邦政府信息实行免费商业利 用政策, 其中一个重要的考虑因素是免费商业利用可 以促进私营企业的积极投入, 而私营企业的参与可以 使得国家获得更多的税收, 从整体上可以提高国家来 源于政府信息的收入。 当然, 美国对申请人还是适当基于信息分发成本 收取一定费用。根据�信息自由法�规定, 信息申请人 所支付的费用以处理其申请的部分或全部成本为限, 不得按信息的市场价值向申请人收费。1986年以前, 信息自由法只允许政府机关对收集与复制文件确定 合理的收费。根据 1986年的修正法案,一共有三类收 费标准, 适用于不同类型申请人。其中对于商业用途 申请人,要收取信息的复制费、寻找费与审查费。所谓 复制费, 主要指复印费、磁盘费、照相费等; 所谓寻找 13 情报资料工作 2011年第 1期 费, 按照 1996年修正案的定义, � 寻找�是指以手工或 自动的方式查阅机关的材料, 以发现申请人需要的材 料; 所谓审查, 是指对文件进行甄别, 以确定是否有不 可公开的部分。 以上基于成本模式主要适用于联邦政府信息。美 国�版权法�的法律效应并不延及州及地方政府, 因此 对于州和地方政府而言, 他们在法律上可以宣称自己 对所拥有的政府信息享有版权并向申请人收费。尽管 他们拥有出售政府信息的权利, 但实际上大多数地方 政府机构也仅仅是有限的施展该权利。从上个世纪末 开始, 部分地方政府为了收回信息投资成本, 增加财 政收入, 对政府公共信息的商业利用进行收费, 但是 最终效果不太理想, 主要原因是执行费用和法律成本 比较高, 较大的抵消了收费带来的收入。从以下几个 案例可以清晰地看到这一点。 案例一:明尼苏达州的Hennepin郡 明尼阿波利斯/ 圣保罗地区及其附近地区从 20 世纪 90年代开始试验一种付费服务模式。他们的地 下铁道地理信息系统组织以每小时付费方式出售定 制的地理信息系统服务。然而, 这一运作无法收回所 有成本, 地下铁道地理信息系统逐渐由付费服务模式 转为通过网络免费分发数据。 案例二:马里兰州自然资源部 马里兰州自然资源部在 1992年至 2002年间为私 营部门许可地理数据。在这一计划执行的最后一年, 自然资源部获得约 7000美金的销售收入,但为了支撑 销售及分发支出了 1万 3千多美金的费用。而且这期 间销售额一直下降。在这一许可结束的前七个星期, 对数据的使用提高了 117% , 员工现在有更多时间从 事其他活动 [8]。 此外, 还有一小部分联邦层次的机构实施过信息 商业利用收费政策,效果也不太理想。例如,美国联邦 海事委员会 ( FMC) 创建了自动关税文件和信息系统 ATFI。该系统收集、管理和传播有关关税的数据,包括 货物种类、运达地和服务条款等。在 1992年 11 月, 国会通过了 �公海飘网捕鱼实施法案� ( High Seas Driftnet Fisheries Enforcement Act) , 该法案要求 FMC对 任何直接或者间接获取 ATFI数据的人收取用户使用 费。目标在于通过三年时间收取每分钟 46美分的直 接和间接的信息检索费用, 收入达到 8. 1亿美元。然 而,实际上收集到的用户使用费是 43. 88万美元,仅仅 是原来计划的 0. 05% , 其目标远远未达到 [9]。美国地 质调查局 ( USGS) 在 20世纪 80年代也试图通过提高 包括地图在内的数据产品的价格来收回成本。结果, 需求急剧下降, 以至于 USGS被迫迅速降低价格去夺 回原先的市场。在将收费降低到原来的水平之后, 销 售量用了 3年的时间才回到了原来的水平 [10]。 2 我国公共部门信息资源增值利用在定价上存在的 问题 与欧美明确的收费制度和具体的收费模式相比, 我国在这一方面存在很大的差距, 归纳一下主要有以 下几个问题。 2. 1 针对公共部门信息增值利用的定价政策缺失 美国早在 20世纪 50年代就开始了公共部门信息 再利用的步伐 , 欧盟也于 1999年开始相继通过了一 系列的指令来推动公共信息再利用的发展, 而在我 国, 本世纪初才开始重视信息资源的开发利用。2004 年 12月 13日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了 �关于加强信息资源开发利用工作的若干意见�, 意见 的第八条指出: � 对具有经济和社会价值、允许加工利 用的政务信息资源, 应鼓励社会力量进行增值开发利 用。有关部门要按照公平、公正、公开的原则,制定政策 措施和管理办法, 授权申请者使用相关政务信息资源, 规范政务信息资源使用行为和社会化增值开发利用工 作。�但从 2008年 5月 1日起施行的�政府信息公开条 例�中可以看出, 我国现在仍然处于推进政府信息公开 阶段, 尚未将政策的重点转移到政府及其他公共部门 信息的增值开发方面, 尚未制定明确的政策或颁布相 关的条文来规范和推动公共部门信息的增值开发, 而 定价政策是增值利用政策中的重要部分, 增值利用政 策的缺失直接导致了定价政策的缺失, 这种缺失使得 中国存在政府信息闲置和政府垄断开发并存的局面。 有关增值开发制度的建构应该引起充分重视 [11]。 2. 2 现有政策的不确定性 2001年 12月 21日, 中国气象局发布了 �气象资 料共享管理办法� [12], 2006年 7月 1日起施行了�地震 科学数据共享管理办法� [ 13], 2007年 6月 1日起施行 了�中华人民共和国水文条例� [14], 这些条文的发布许 可了公众对公共部门信息的使用, 但对于信息的增值 开发存在着很大的限制, 例如在 �气象资料共享管理 办法�中, 第十条规定: �除各级气象主管机构负责共 享气象资料提供工作的单位之外, 各级气象主管机构 所属的其他单位和个人不得从事或变相从事气象资 料提供工作。�第十三条规定: �用户不得有偿或无偿 转让其从各级气象主管机构获得的气象资料, 包括用 户对这些气象资料进行单位换算、介质转换或者量度 变换后形成的新资料, 以及对其进行实质性加工后形 成的新资料。�第十四条规定: �用户不得直接将其从 各级气象主管机构获得的气象资料, 用作向外分发或 供外部使用的数据库、产品和服务的一部分, 也不得 间接用作生成它们的基础。�第十五条规定: �用户从 各级气象主管机构获得的用于非经营性活动的气象 资料,不得用于经营性活动�。类似的规定在之后发布 的 �测绘科学数据共享实施办法�、�林业科学数据共 专 题 研 究 14 情报资料工作 2011年第 1期 享管理办法�、�农业科学数据共享管理办法�、�水文 水资源资料共享管理办法实施细则�中均有出现。这 些规定禁止了公共部门、商业投资者以及用户对公共 信息的增值开发, 阻碍了我国公共部门信息资源增值 利用的发展, 不利于公共部门信息增值利用中定价制 度的形成和统一。 2. 3 收费限额不明确 由表 1可以看出, 英国对增值信息许可制定了非 常明确的收费标准, 还按照信息的种类和数量制定了 不同的收费政策。我国的 �农业科学数据共享管理办 法�的第七条规定: � 为企业、事业单位从事的经营性 活动提供所需的农业科学数据, 除收取资料复制和交 付成本外,可以补偿性收取资料加工处理费。�类似的 条文在 �林业科学数据共享管理办法�、�气象资料共 享管理办法�、�水文水资源资料共享管理办法实施细 则�中都有规定。从这些条文中可以看出,我国对于政 府信息的增值利用, 仅笼统的规定可收取资料复制和 交付成本, 另外还可补偿性收取资料加工处理费, 但 具体价格如何制定, 何谓 � 补偿性� 都没有明确的规 定, 这就使得政府信息增值利用在收费问题上缺乏可 操作性。这种不明确的收费机制不利用政府信息增值 利用的公平、公正、公开。 3 我国公共部门信息资源增值利用的定价对策 我国公共部门信息资源数量巨大, 为了充分发挥 公共部门信息蕴含的经济价值和社会价值, 应鼓励公 共部门及其他的社会力量对公共信息进行加工利 用。鉴于我国关于信息资源增值开发的制度严重缺 失, 有关部门要按照公平、公正、公开的原则, 制定明 确的公共部门信息资源增值利用的政策措施, 发布相 关的管理办法或实施细则来规范管理我国公共信息 的增值开发, 促进我国公共信息增值开发的健康有序 的进行。 3. 1 坚持公益性原则 将政府信息进行增值开发, 然后对其开发出的信 息产品进行定价, 这种服务虽不完全属于纯公益性的 服务, 但应注意到, 政府信息增值服务仍属政府公共 服务范畴, 因此其公益属性仍然存在, 这就要求在定 价政策中体现出有关主体的非营利政策目标 [15]。首先 应支持和鼓励信息资源的公益性开发利用, 政务部门 要结合工作特点和社会需求, 主动为企业和公众提供 公益性信息服务, 积极向图书馆、科技信息中心等公 益性机构提供必要的信息资源, 要满足社会公众的基 本信息需求。制定政策时,应引导和鼓励企业、公众和 其他组织开发信息资源, 提供公益性信息服务, 或按 有关规定投资设立公益性信息服务机构, 对于公益性 信息机构要明晰公益性与商业性信息服务界限, 不能 为了商业目的而忽视公益性信息服务。在坚持公益性 原则的基础上,形成合理的定价机制。 3. 2 坚持成本原则 政府等公共部门信息增值利用的定价包含两个 层次: 一是政府等公共部门在向商业性增值利用者提 供信息资源时的定价, 二是信息增值利用者向市场提 供信息产品时的定价。对于前者, 国际上通行的做法 是采取基于成本的原则。譬如欧盟规定的是不超过收 集、生产、复制和发行文献的成本以及对投资的合理 回报; 美国对营利性申请者规定收取的是信息的复制 成本、查找成本以及审查成本。而实际上,这种低收费的 原则有利于信息产业的发展。根据荷兰联邦地理数据委 员会发起的一项研究表明, 对于地理信息产业而言, 降 低公共部门地理数据 60 %的价格将带来每年 40%营 业额的增长以及大约 800个工作岗位的增加 [16]。我国 的信息资源增值开发工作尚处于起步阶段, 公众的信 息资源意识还未深化, 因此, 政府等公共部门在向商 业增值开发者提供信息服务时, 更应坚持成本的原 则, 采用高于成本回收的原则收费会挫伤企业、公众 或其他组织开发利用信息资源的积极性, 使政府等公 共部门信息资源的增值开发停滞不前。 3. 3 坚持以市场为导向的原则 商业增值开发者从公共部门获取原始信息然后 开发出增值信息产品, 在给信息产品进行定价时, 要 计算信息的生产成本和交易成本, 还要综合考虑目标 利润、竞争地位和供需关系, 这些因素会随着市场竞 争的变化而变化, 从而给公共信息增值产品的定价带 来一定的难度, 企业要想使自己的价格策略紧跟市场 变化, 反映市场需求, 就必须以市场为导向, 建立灵活 机动的市场化定价机制。从我国已有的条文中对收费 的规定可以看出, 目前我国政府信息增值产品的定价 方面带有浓厚的行政色彩, 这既不利于增值信息产品 的价格反映其本身的价值, 也不利于一个健全的公共 部门信息增值利用市场的形成。 3. 4 坚持政府引导与市场竞争相结合的原则 我国公共部门信息增值利用尚处于起步阶段, 公 共部门信息增值利用的市场还不够成熟, 商业增值开 发者之间还未形成较为成熟的价格机制, 在这种状况 下, 容易出现市场被少数经营者控制, 导致信息增值 企业凭借其垄断优势进行掠夺性定价, 从而损害信息 消费者的利益。因此, 我国政府必须启动市场监控机 制, 对公共信息增值企业的产品定价进行一定程度的 引导和控制, 防止过高定价的出现, 为公共部门信息 增值利用的发展提供一个健康有序的市场环境。 参考文献 [ 1 ] Europe� s information society. 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[作者简介] 陈传夫, 男, 1962年生, 武汉大学信息管理学院院长, 教 授,博士生导师。 马浩琴,女, 1986年生,武汉大学信息管理学院硕士研究生。 黄 璇,女, 1978年生, T�V南德意志集团深圳分公司工程师。 收稿日期: 2010- 07- 04 图书、情报、信息、资料工作者自己的刊物 欢迎订阅�情报资料工作�全文数据库 中国人民大学书报资料中心现隆重推出�情报资料工作�回溯数据库。数据库以一张光盘形式提供。 1980年- 1994年数据报价为 340元。1995年后每季度更新数据,全年更新费为 130元。 该数据库可以全文检索,检索结果可以复制、拷贝、打印,或者根据用户的需求进行再编辑。 联系单位:中国人民大学书报资料中心 联系电话: ( 010) 62513184 82502720(传真 ) 户 名:中国人民大学书报资料中心 网 址: www. zlzx. org 地 址:北京 9666信箱市场部 邮政编码: 100086 账 号: 190101040000016 开户银行:中国农业银行东四北支行 专 题 研 究