公民的监督权与政府的克制义务

第 10卷第 3期 2011年 3月 广州大学学报 (社会科学版 ) Journa l o f Guangzhou Un iversity ( Socia l Sc ience Ed ition) Vo.l 10 No. 3 M ar. 2011 � � � 收稿日期: 2010�12�01 � � 作者简介: 郭道晖,广州大学人权研究中心学术委员会主任,研究员, 从事法学理论学、立法学、人权理论等研究。 � � 主持人语:本期 �公民的监督权与政府的克制义务 一文针对近年经常发生公民行使监督 权批评揭露政府及其官员在公务行为中的积弊,而被以侵犯名誉权为由非法问罪, 指出其实质 是如何正确对待公民的公权利与政府公权力的公法关系问题, 有重要的理论与实务价值。另 一篇 �论科学技术发展与基因权利的产生 论证了人权与科学技术发展之间的内在关系, 指出 基因科技的迅速发展导致了基因权利的产生, 人们对于基因权利的诉求随着基因科技的发展 而越来越迫切。 ! ! ! 广州大学人权研究中心 � 李步云研究员、郭道晖研究员 公民的监督权与政府的克制义务 郭道晖 (广州大学 人权研究中心,广东 � 广州 � 510006) � � 摘 � 要:研究公法,重在研究其核心 ! ! ! 公权力,特别是如何规范公权力的赋予和运行, 把日益 扩张膨胀、专横霸道的公权力关进适当的笼子里。其中一个重要问题是如何运用公民的公权利来 制约国家的公权力。公民的公权利, 核心是政治权利。近年时有发生公民行使公权利批评揭露政 府及其官员的弊案,与政府的公权力发生矛盾冲突而被非法问罪。该问题的实质是如何正确对待 公民和社会组织的公权利 (舆论监督权 )与政府公权力的克制义务的公法关系问题。政府及其官 员在事关其公务行为上无权提起名誉权诉讼。 � � 关键词:公法; 公权力; 公权利; 克制义务 � � 中图分类号: D 08� � � 文献标识码: A � � � 文章编号: 1671�394X ( 2011) 03�0019�04 � � 一、公法关系的核心: 公民的公权利与政府的公权力 � � 公法是同私法相对应的法律, 是法学的一种分 类。想想上世纪 80~ 90年代,这种分类还被视为离 经叛道。长期以来,由于受前苏联法学观点和 ∀左 # 的思想的影响, 我国法学界普遍否认在社会主义国 家中存在公法与私法的划分, 把这种划分作为资产 阶级法学和资本主义法制的特有现象。其根据是列 宁 1922年说过的一段话: ∀我们不承认任何 ∃私人 的 %东西,在我们看来, 经济领域中的一切都属于公 法范围,而不是什么私人的东西。#由此而在中国法 学界进行过一场大争论。其实, 列宁在此论述的是 国家对违法的私人经济关系进行干预的政策问题, 并非谈论公、私法的划分问题。我国在实行市场经 济以后,这个争论就自行解决了。私法和公民的私 权利日益受到社会各界的重视。 可是, 随着现代知识经济、信息社会的迅猛发 展,市场经济中垄断与竞争的激烈化、复杂化, 以及 经济的全球化态势, 一方面要求政府公权力对经济 以及社会生活 ∀从摇篮到坟墓 #加以全方位的干预, 由 ∀最好政府、最少干预 #的原则, 变为 ∀最好政府、 最多服务#的新原则;另一方面, 为了防卫政府的过 度干预和权力的膨胀和专横, 又要求对政府权力加 强控制。于是,行政法、经济法等公法的地位与作用 日益突出,如何促使其背后的权力运作更加民主化、 法制化,也日益成为法治国家迫切的任务。对公法 和公权力的研究也越来越成为热点课题。 在我国,由于 ∀依法治国, 建设社会主义法治国 家 #的目标和治国方略的提出和入宪, 以及鉴于行 政权力和司法中的专横腐败现象日甚,我国理论界、 包括法学界对公法和公权力的研究也成为热门话 题。如果说,过去关于权力的研究多属于政治学界 和社会学界的 ∀专利 #, 那么, 上世纪 90年代后期 起,不只是权利,而且权力, 已开始为法学界所特别 关注, 多数学者认为它们是法与法学的一对核心范 畴。法理学界提出法理学或整个法学的基本范畴应 当是权利与权力;宪法学界则把国家权力和公民权利 作为宪法和宪法学的基本范畴;行政法学界进而提出 行政权力与相对人的权利统一的 ∀平衡论#;刑法学界 也在刑事诉讼中强调惩治犯罪与保障人权并重。 笔者认为, 研究公法, 应当重在研究它的核 心 ! ! ! 公权力,特别是如何规范公权力的赋予和运 行,把日益扩张膨胀、专横霸道的公权力关进笼子 里。其中一个重要问题是如何运用公民的公权利来 制约国家的公权力。 什么是公权利? 这个概念在法学界、包括宪法 学界都还没有得到重视,甚至没有得到认知和确认。 这其实是马克思早在 �论犹太人问题 这篇文 章中提出的概念。在国家与社会一体化转变为二者 相对分离的二元化格局的时候, 按政治国家与市民 社会两分法,马克思把宪法上的人概括为 ∀私人 #与 ∀公人#的双重身份和人的 ∀私权利 # ( private right) 与人的 ∀公权利# ( poblic right)的双重权利。马克思 指出, 公民即 ∀公人 #, 是参与社会政治共同体即参 与国家公共事务的人, 是 ∀政治人 # ,他们参与国家 事务的政治权利就是公权利, 这种公民权是同政治 共同体相结合的权利,公民,也就是公民社会中的政 治人; 而 ∀私人 #, 即作为市民社会的成员的人, 是 ∀本来的人#, ∀即非政治的人,必然现为自然人 #, ∀这是和 c itoyen(公民 )不同的 homm e(人 ) #,他们所 享有的生命、自由、财产、平等和安全等权利, 是 ∀私 权利#,这种权利是建立在人与人、个人与社会共同 体相分离的基础上的权利,即作为封闭于自身、不受 社会 (国家 )干预的权利, 属于私人利益范畴; 而公 民权的内容则是 ∀参加这个共同体,而且是参加政 治共同体, 参加国家。这些权利属于政治自由范畴, 属于公民权利的范畴。#[ 1]简言之, 公民社会中的公 民对国家的关系是 ∀我要管你 #; 市民社会中的自然 人与国家的关系是 ∀你别管我#。 公民的公权利,核心是政治权利。政治权的实 质是使公民对于国家意志的形成能产生影响。 下面, 笔者拟就近年经常发生的公民行使公权 利与政府的公权力发生矛盾冲突问题, 来二者 的法理关系,这是一种十分重要的公法关系。 近年常常因为公民或新闻媒体、互联网、出版物 揭露了某些地方党政官员的专横霸道腐败的丑闻恶 行,就被该官员以侵犯其名誉权或其他莫须有的罪 名为由,擅自派公安人员跨省抓捕批评人、检举人。 如辽宁某县公安干警到北京拘捕 �法制日报 记者, 河南灵宝市到千里外的上海抓捕王帅; 最近又发生 ∀渭南案 #! ! ! 陕西公安人员到北京抓捕揭露三 门峡移民贪腐黑暗的 �大迁徙 作者谢朝平 (在社会 舆论的强烈抗议下, 已被取保释放 ) ; 前些年甚至有 深圳某基层法院作为原告, 起诉 �工人日报 和 �民 主与法制 杂志报道其判案不公、存在 ∀猫腻 #为由, 控告报社侵犯其名誉权。 这些事件涉及越权、侵权等违反法制程序和侵 犯公民言论自由、人身自由等实质权利问题。这里 暂置不论, 单就侵犯公民和媒体对党政机关和官员 的监督权问题, 说说如何看待公民、媒体的舆论监督 权同被批评、曝光的党政官员的所谓 ∀名誉权 #的 ∀矛盾 #。笔者认为,该问题的实质是如何正确对待 公民和社会组织的公权利 (舆论监督权 )与政府公 权力的克制义务的关系问题。 二、政府对公民的监督应有克制义务 在公民权利与政府权力的关系上, 应当以公民 权利为本位,党政机关及其官员的权力是人民赋予 &20& 广州大学学报 (社会科学版 ) 2011年第 10卷 � 的,应当为权利主体服务并受其监督。这个主从关 系不能颠倒。在公民和媒体行使舆论监督权利过程 中,党政机关与官员更要坚守这一原则。 公民和媒体在行使新闻与言论自由和舆论监督 权利时,固然应当力求真实、准确;但是,对官员和党 政机关而言,则首先应当自觉地把自己置于被监督 对象的地位, 虚心听取批评意见, ∀有则改之, 无则 加勉。#如果批评显然失实, 也完全可以运用政府权 力,作适当的澄清。作为公权力者,政府和官员本是 处于强势地位,公民 (包括媒体及其记者 )一般是弱 者,从政治伦理上说, 按照 ∀保护弱者 #的宪政原则, 法院在审判中也应加以区别对待, 以有利于对官员 的权力制约和对公民的权利保护。公民和媒体对党 政机关与官员的批评,即使有些失实,官员也应当有 宽容的雅量。何至一见批评就抓捕或诉诸法院? 问题更在于,从法理上说, 公民和媒体的言论自 由和舆论监督权利与政府官员或政府机构的 ∀名誉 权 #之间的冲突, 不应把它当成私人之间或私权利 与私权利的冲突,而应是公民的公权利与政府的公 权力的冲突。这里,私权利是指个人的生命、财产、 自由, 以及人格权、名誉权、隐私权、知识产权等人 权;公权利则特指公民与媒体的政治权利, 特称为 ∀公民权#,包括知情权、表达权、参与权、监督权等。 即他们之间的矛盾冲突不应简单地归于民事纠纷的 私法范畴,而是监督与被监督的公法关系。 在专制国家, 臣民批评官家, 被视为 ∀犯上 #, ∀大逆不道#,要受刑事处罚, 罪可处死。 ∀民告官 # 首先要受 ∀滚钉板 #刑的程序惩处。这种遗风流传 下来, 在我国曾经长期有所谓不许 ∀矛头向上 #、∀反 对领导 #。 ∀文革 #时期的 ∀公安六条#更将它法定为 ∀恶毒攻击罪 #。 新时期我国宪法已确认公民有言论自由和批 评、检举、控告国家机关及其工作人员的权利, 并规 定被批评者不得打击报复。 在民主法治国家,国家官员是经人民选举产生, 为人民服务,对人民负责的;其执行公务因而享有的 权威与名誉,也是人民赋予的。人民群众对他们进 行批评监督,从根本上说, 也旨在维护公权力的集体 权威与名誉。人民也可以撤销其授予政府的权力, 收回对他们在公职上的 ∀名誉#的信任 (即所谓 ∀公 信力# )。因而,面对人民群众对官员或官方执行公 务中的失职或不法行为的批评监督,后者的主要职 责是平等对话, 接受质询与批评,正确的虚心改正, 不实的加以解释, 而不是进行名誉权的诉讼。公民 在行使批评监督这一公权利时,不慎有失实之处,也 应享有免责权。 再则, 官员作为人民的仆人, 对主人应抱谦恭、 克制与宽容的态度。这在法国 �公务员总章程 中 称为 ∀克制保留义务 #, 即公务员因职业上的特殊需 要,其享有个人权利的自由度, 比一般公民要受更多 的限制 (譬如公务员, 特别是政务员在代表官方履 行公务时, 就不许有按个人意愿发表言论的自由;官 员在职期间不能经商, 在卸职后若干年不得担任某 些企业事业部门的要职;某些部门的公务员不许有 罢工或参加政治运动的自由;等等 )。 至于一般公民, 其自由度则只受法律的限制。 他们针对官员与官方的公务行为的批评,也应当比 针对官员的私生活行为有更多的保障。即使批评、 检举事涉官员个人隐私,有失实之处而伤害了官员 的私人名誉,其受责程度也应比一般公民私人之间 的名誉权纠纷为轻。因为官员作为公众人物, 其公 务活动固然应当公开化,其个人隐私权也应比一般 公民小。笔者在上世纪 80年初接待美国一位州长 来访, 他谈及某报因揭批某明星隐私,涉嫌毁谤, 被 判罚款 200万美元; 而批评某州长涉及其个人隐私 (非公务行为 )时严重失实, 有损其名誉, 法院却只 象征性地判处罚款 1美元。理由是如果批评官员受 重罚, 以后谁还敢批评政府? 三、在事关公务行为上政府 及其官员无权提起名誉权诉讼 � � 至于政府机构是否可以作为诉讼主体提起名誉 权的诉讼? 在美国,司法先例从未给予政府机构以私 法上的名誉诉权。 1923年芝加哥市政府起诉 �芝加 哥论坛报 诽谤它在证券市场上的信誉。州最高法院 判决说: ∀这一国家的任何最高法院从未认为或表明, 对诽谤政府言论的控诉在美国法律中有一席之地。# 1964年美国联邦最高法院在某案判决中更进而宣布: 诽谤政府的言论不能作为政府的制裁对象。 建国初期, 党中央曾作出了 �关于在报刊上展 开批评与自我批评的决定 ,规定 ∀对于人民群众对 党和政府工作的批评,在报刊上发表后, 如果完全属 实,被批评者应当在同一报刊上声明接受并公布改 &21&�第 3期 郭道晖: 公民的监督权与政府的克制义务 正错误的结果; 如果部分属实、部分不实,被批评者 应当在同一报刊上作出实事求是的更正, 接受批评 的正确部分;如被批评者拒绝表示态度,或对批评者 打击报复,则应受到党纪、政纪和国法的制裁。# 至于司法机关在舆论监督中的地位与作用, 列 宁早就指出,舆论监督必须同司法监督结合,以司法 监督为后盾,才能更好地发挥它的社会效果。一旦 报刊披露的问题严重到仅靠舆论得不到解决时, 就 要通过司法机关来起诉和判决。他认为报刊是司法 诉讼的重要来源。据此, 1919年 3月,俄共 (布 )的 八大党章规定,凡是人员或机关,其行为被报刊刊载 者,应于最短期内在同一报纸上作认真的合乎事实 的反驳,或者检讨已经改正的缺点错误。如果届时 不见这样的反驳或检讨, 革命法庭便对该人员或机 关提起诉讼。这些要求表明了法院对新闻舆论监督 的支持立场。 众所周知,言论自由、新闻自由是舆论监督的前 提,是新闻媒体生存权之所系。联合国大会早在 1946年就宣布说: ∀新闻自由当为基本人权之一, 且 属联合国所致力维护的一切自由的关键。# 但是,某些地方党政部门对新闻自由还存在误 解乃至恐惧。当务之急是必须抓紧制定新闻法、出 版法, 保障公民、社会组织和媒体的舆论监督权, 规 范、保障公民、新闻记者行使公权利的行为, 尊重和 保障编辑、记者的采访、表达和传播等权利与自由, 制止某些地方政府和公安机关随意抓捕记者的违宪 行为。互联网是社会信息和公民意见的重要交流平 台,除确实涉及煽动暴力和宣传淫秽、泄露国家机密 和造谣、毁谤、侵犯公民隐私、名誉的言论之外,网络 管理部门不能随意删除网贴和跟帖。总之, 要使新 闻媒体切实享有知情权、参与权、表达权、监督权。 也要通过立法界定舆论监督与名誉侵权的界限, 规 范和保障公民和新闻记者行使公权利的行为。 总之, 笔者认为,研究公法,针对我国现实状况, 应当着重研究公民的公权利和国家的公权力的关 系,或者研究公民社会与政治国家的关系,公民社会 的社会权力与国家权力的互动、互控关系;同时研究 建立与保障公民的公权利和私权利为核心的公法体 系,推进我国依法治国的伟大事业。 � � (本文选自作者在广州大学公法中心成立大会 上的主题发言 ) ∋参考文献 ( [ 1] � 马克思.论犹太人问题 [ M ])马克思恩格斯全集: 第 1 卷.北京: 人民出版社, 1955: 436- 443. [责任编辑 � 吴震华 ] The supervision right and the restraint responsibility GUO Daohui ( Re sea rch C en ter for Hum an R igh ts, Guangzhou Un iversity, Guangzh ou, G uangdong 510006, C hina ) � � Abstract: The focus of the research of the public law lies in the research of pub lic pow er, especially how to reg� u late its bestowa l and implementation. Now adays the pub lic pow er tends to get out of contro l and one important prob� lem is how to use the c itizen% s public right to restra in this power. The key part of c itizen% s public right is po litical righ.t In recent years there have been several cases in wh ich people w ere charged w ith illegal act ions because they had crit icized officials% ma lpract ice. The essence o f such cases is how to treat the re lation betw een the superv ision right of the citizens ( including social organ izat ions) and the restraint responsib ility of the government public pow er. The government offic ials do no t have right to file a suit for their honorus w hen it comes to their offic ia l behav iors. � � Key words: public law; public pow er; pub lic righ;t restraint responsibility &22& 广州大学学报 (社会科学版 ) 2011年第 10卷 �