消除种族歧视的政策

消除种族歧视的政策 第二条 — 消除种族歧视的政策“一.缔约国谴责种族歧视并承诺立即以一切适当方法实行消除一切形式种族歧视与促进所有种族间的谅解的政策又为此目的子缔约国承诺不对人、人群或机关实施种族歧视行为或习例并确保所有全国性及地方性的公共当局及公共机关均遵守此项义务行事丑缔约国承诺对任何人或组织所施行的种族歧视不予提倡、维护或赞助寅缔约国应采取有效措施对政府及全国性与地方性的政策加以检查并对任何法律规章足以造成或持续不论存在于何地的种族歧视者予以修正、废止或宣告无效卯 缔约国应以一切适当方法包括依情况制定法律禁止并终止任何人、任何团体或任何组织所施行的种族歧视辰缔约国承诺于适当情形下鼓励种族混合主义的多种族组织与运动以及其他消除种族壁垒的方法并劝阻有加深种族分野趋向的任何事物。二.缔约国应于情况需要时在社会、经济、文化及其他方面采取特别具体措施确保属于各该国的若干种族团体或个人获得充分发展与保护以期保证此等团体与个人完全并同等享受人权及基本自由此等措施于所定目的达成后绝不得产生在不同种族团体间保持不平等或个别行使权利的后果。”现行的法律体制2.《基本法》第三十九条第一款全文载于附件1订明《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会与文化权利的国际公约》适用于香港的规定继续有效并通过香港特别行政区的法律予以实施。《基本法》第三十九条第二款订明香港居民享有的权利和自由除依法规定外不得限制此种限制不得与先前的第一款抵触。《基本法》第四十一条订明在香港特别行政区境内并非香港居民的其他人士依法享有《基本法》第三章规定的香港居民的权利和自由。3.确保人人在法律前平等且受法律平等保护无所歧视对保障人权至为重要。因此《公民权利和政治权利国际公约》第二条第一款要求公约缔约各国尊重和保证在其领土内和受其管辖的一切个人享有公约所确认的权利不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身分等任何区别。该公约第二十六条亦保证人人在法律前平等且受法律平等保护。此外该条又禁止任何歧视并保证人人得到平等和有效的保护以免受基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产出生或其他身分等任何理由的歧视。香港已凭借《基本法》第三十九条给予上述条文宪制文件上的保障。4.本第I部第32段阐述了适用于香港的各条国际公约包括人权公约所享有的法律地位。《香港人权法案条例》5.正如我们在第I部第33段所述《香港人权法案条例》《人权法案条例》香港特区法例第383章 使《公民权利和政治权利国际公约》中适用于香港的条文在本地法律中生效。《人权法案》第一条第一段和第二十二条使《公民权利和政治权利国际公约》第二条第一段和第二十六条的相关条文得以在香港施行。《人权法案条例》对政府和公共主管当局以及对任何代表政府和主管当局行事的人均具有约束力。现有的反歧视法例6.我们在第十三次报告1的第15段中指出香港当时一九九五年并无禁止私人歧视行为的具体法例。鉴于禁止歧视法例是一个较新的法律范畴而香港在这方面的经验尚浅因此政府采取的方针是首先由较局限的范围手把重点放在有明确需要及公众要求采取行动的范畴。这个方针至今仍然没有改变。7.在提交第十三次报告时我们正手制定具体法例禁止私人和公营机构基于性别及残疾理由而作出歧视。现在我们欣然告知委员会其后我们已制定了三条反歧视的条例分别是《性别歧视条例》在一九九五年七月通过并在一九九六年全面实施、《残疾歧视条例》在一九九五年八月通过并在一九九六年十二月全面实施和《家庭岗位歧视条例》在一九九七年六月通过并在同年十一月全面实施。 平等机会委员会见第I部第44段是负责执行上述条例的机构。8.其他针对歧视行为的法律保障于下文第四条第67至第70段w述。根据《人权法案条例》检讨现行法例9.正如我们在第十四次报告2所述自《人权法案条例》于一九九一年六月生效后政府已根据其条文检讨本地法例。截至一九九九年十二月三十一日为止当局已通过了41项修订条例和附属法例藉以使现行法例符合《人权法案条例》和凭借该条例而得以在香港施行的《公民权利和政治权利国际公约》的规定。该等修订法例的一览表现载于附件3。为了符合《基本法》第三十九条的规定政府会继续确保每项提交立法会审议的新立法建议都符合《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利的国际公约》和各条国际劳工公约适用于香港的有关规定。10.这项法例检讨工作仍在进行而目前我们正检讨《华人庙宇条例》第153章以确保其条文符合《人权法案条例》的规定。有关条文涉及庙宇的注册、选址的限制和规管庙宇收入的规定而这些规定只适用于华人庙宇。该条例早于一九二八年制定而当时社会确有充份理由订立这些规定。但这些理由在二十一世纪香港的社会和经济情况下是否仍然成立则须详加考虑。消除种族歧视的政策11.香港特区政府致力促使人人享有平等机会并确信一切形式的歧视 — 包括种族歧视 — 都是错误的。同时我们认为由于每种歧视都有本身的特性包括其可能存在于香港的形式所以打击歧视的策略必须切合所拟处理的歧视问题。因此就性别、残疾和家庭岗位的歧视而言我们认为立法是适当的做法。至于种族和性倾向方面的歧视我们进行过深入研究和公众谘询后认为现时行政措施和公众教育双管齐下是最佳的处理方法。12.为此我们于一九九七至九九两个年度期间动用约700万元用以推行措施推广性倾向和种族方面的平等机会。有关措施包括举办大型宣传活动和社区参与计划以及为雇佣双方编制实务守则等。立法持续辩论的问题13.在我们拟备报告期间陆恭蕙议员提出订立一条名为《种族歧视条例草案》的议员条例草案。该议员条例草案的内容与黄钱其濂议员于一九九七年所提出的议员条例草案见序言第3b段类似。在本报告定稿时我们正在研究陆议员对该条例草案所作的修订。14.委员会在有关第十三次报告的审议结论第35段中建议修订《人权法案条例》以扩大条例的适用范围使任何个人、团体或组织基于种族理由而作出的歧视行为也在禁止之列。此外委员会在有关第十四次报告的审议结论第20段中重申其关注并补充说“公约第二一卯条规定缔约国有责任采取措施包括制定法例禁止“任何人、团体或组织”施行种族歧视。”15.部分论者也对此表示关注。他们认为我们单靠公众教育来打击种族歧视的做法忽略了保障少数人免受大多数人歧视的需要。他们也表示我们在这方面的谘询工作一向是迎合“主流”意见这就等如问歧视别人者是否需要立法禁止他们歧视别人一样。此外论者又认为如不立法禁止种族歧视我们便未能履行《公民权利和政治权利国际公约》第二十六条和本公约第二和第五条所订明的责任。16.我们同意政府应该保障少数人士免受歧视。这是《人权法案条例》的一项基本原则该条例对公共机构、政府及其代理人均具约束力。政府有时确实须走在群众之前引领他们达成共识不过政府同时也必须留心聆听巿民大众的意见。对于某时某地应该采取什么做法才最为适当的问题政府必须在各方互有冲突的压力和判断中力求取得平衡。凡会对社会造成广泛影响的法例必须得到巿民大众的支持否则便不能奏效。反歧视法例密切影响到一般巿民的日常生活我们尤其需要小心处理。17.我们曾就性倾向歧视和种族歧视的问题分别于一九九六年六月及一九九七年六月进行研究和谘询以确定香港是否存在该两种形式的歧视如其存在则其性 质和程度为何。两种歧视的研究和谘询结果均显示超过80受访者反对制定反歧视法例但却一致支持采用教育措施去处理歧视问题。一九九七年六月前行政局在审议政务科现称民政事务局所进行的研究和谘询结果后决定在当时的阶段来说当局不应立法禁止种族歧视而应该采取立法以外的措施去促进平等机会。同月较后期政务司现称民政事务局局长在前立法局就黄钱其濂议员提出的《平等机会种族条例草案》进行二读辩论时发表演说公布了这个决定。政务司解释政府的政策是透过不断宣传、公众教育和自我规管去处理种族歧视问题。18.我们在把这个决定告知立法局时承诺会于一年后重新研究种族歧视问题。为此我们在一九九八年七月向立法会民政事务委员会提交文件。在文件中我们重申自我规管比强制措施可取。不过我们也承诺会重新研究这个问题。我们最近已完成谘询个别地区和各领事馆谘询结果显示香港的情况并没有改变以致有需要立法。19.民意谘询结果显示至少在现阶段来说政府仍未能取得公众支持就这个范畴立法。根据我们在各项谘询工作所收集的意见不少人担心引入这项法例可能引起大多数人的不满结果可能弄巧反拙以致对法例原拟保护的少数人造成不利。香港予人的感觉是个国际都会市民充分了解到不分种族地与所有人建立和维持良好的关系最符合他们的利益实在毋须立法强制他们这样做。20.香港是世界上人口最密集的地区之一不过香港一直是一个包容的国际大都会无论任何种族、肤色和国籍的人都和洽共处种族歧视并不是一个严重的问题。不过我们会抱开放的态度而且会密切留意情况的发展。在情况未有任何重大转变之前我们会继续致力提高市民对有关问题的认识并会继续透过推行教育措施在社会进一步培养互谅互让、互相尊重的文化。为此我们已遵照前行政局在一九九七年发出的指示积极推行行政和教育措施。下文会对这些措施加以论述。行政措施21.政府致力消除雇佣范畴内一切形式的歧视包括种族歧视。《消除种族歧视的雇佣实务守则》附件4鼓励雇主在雇佣范畴的各个领域例如招聘、、晋升及解雇等采用一套划一的准则。除非某些工作“因为需要逼真”4 而必须由特定种族的人士担任否则这些准则不应以种族作为考虑的因素。教育措施22.政府在消除种族歧视方面所采取的教育措施一览表载于附件5。特殊组别人士23.在本部分我们会论述备受本地和国际社会关注的四个组别人士包括从外地到香港特区工作的人士海外家庭佣工和外来劳工、内地新来港定居人士、尼泊尔人社群、越南难民及船民。其实香港还有其他众多少数族裔社群例如人数众多和历史悠久的南亚裔人社群、东南亚裔人社群和日渐壮大的非洲裔人士社群特别是尼日利亚裔人。接数段概述上述四个组别人士的情况并尝试剖析他们所面对的特殊困难。对于大部分问题我们还是留待论述第五条时才在该条项下第91至159段对各有关问题进行详细讨论因为这些问题均与第五卯和辰条所载的公民、经济和社会权利有关。不过有些问题是我们认为应该在这里讨论的因为这些问题不是对了解该等组别人士的情况非常重要便是与法律之前人人平等这个原则有关而这个原则与第二条的讨论息息相关。从香港特区以外地方来港工作的人士24.为免各界有所误解我们首先在此澄清在短暂移居香港的少数人士之中企业家和公司高层管理人员即雇主和创造就业机会的人士为数不少。与来港受雇的海外人士一样他们来自多个不同的国家和种族。他们在香港社会中备受重视而公约适用于香港一般市民的条文也同样适用于他们。不过我们在这部分所论述的会与经济和社会权利有关的相应部分一样公约第五条下文第91至159段都是集中论述那些来港工作的雇员当中包括 —a„外籍雇员?这些专业人士、学者、技术专才以及具备行政和管理技术的人士 在香港十分罕有所以备受重视。他们来自多个国家。他们的薪酬、聘用条件和福利是透过与雇主协商而厘订的。对于这类来港人士工作政府只要求他们整套薪酬福利条件必须订于合理的水平以免影响具有同等资历的本地人士的就业机会并且不会对香港的福利服务构成负担外籍家庭佣工在来港ぷ鞯暮,馊耸恐型饧彝ビ豆ふ剂俗畲蠖嗍敝屑负跞慷际桥浴,饧彝ビ豆な歉荼曜己显继蹩詈推赣锰跫锤凼芄偷募挛挠泄氐谖宄教?款下第127段。香港早于一九七零年代初实行输入外籍家庭佣工的随着香港的经济不断增长外籍家庭佣工的数目也持续上升在一九九七年年底时有170971人一九九八年年底时有180604人而到了一九九九年年底则有193700人及c外地劳工这些技术劳工是根据补充劳工计划获准从外地来港受雇的公约第五条下文第131段。至于聘用条件方面下文第五辰条1款下的第132至133段会加以讨论。这些外地劳工是根据补充劳工计划5 于一九九六年实施、现已取消的一般输入劳工计划于一九八九年实施而于一九九五年结束和新机场及有关工程特别输入劳工计划于一九九零年实施而于一九九九年三月结束获准来港工作。随着各项工程相继竣工外地劳工的数目逐渐减少由一九九七年年底时的6697人下降至一九九八年年底的4092人而到了一九九九年年底更进一步下降至2557人6 。受法律平等保护25.来自香港特区以外的工人包括外籍家庭佣工及外地劳工均与本地工人一样享有劳工法例下的同样权利、福利和保障无分种族、肤色、血统、民族或人种。附件6载有这些权利的摘要。我们会在下文第五辰条项下第133至135段再论述雇员享有的保障。26.劳工处一直致力维护外籍家庭佣工和外地劳工应有的雇佣权利和福利。当局除调查外籍家庭佣工对雇主作出的投诉外又定期派员到外地劳工的工作地点或居所视察以确定他们享有法律及合约所赋予的一切权利7 。若发现雇主违反法定或合约责任劳工处会对雇主提出检控及或加以行政制裁。两星期规则27.假如外籍家庭佣工或外地劳工的雇佣合约提前中止该名 佣工或劳工只可在获准逗留期限未完结前或在合约结束日起计两星期内以较短时间者为准在香港特区逗留。这就是一般所称的“两星期规则”。28.委员会在有关第十三次报告的审议结论第21段中对“两星期规则”表示关注。在第35段中委员会建议“修改两星期规则使外地劳工在其雇佣合约中止后仍可在香港另觅工作”。关于这点委员会补充说 —“由于受两星期规则影响的人士绝大部分是来自菲律宾的女性家庭佣工所以按照公约的条文来说这项规定似乎带有歧视成分令佣工容易受到雇主剥削。”29.在有关第十四次报告的审议结论第21段中委员会重申对此事的关注并指出这项规则也可能“使有关的家庭佣工极易受剥削和陷入困境”。此外委员会在第29段中建议 “对于受“两星期规则”影响的海外劳工香港政府应该特别关注他们的情况并且应该采取一切必需措施包括修订或废除这项规则以确保他们在公约下的所有权利都得到保障。”30.部分论者同意委员会的看法并指出由于这项规则只适用于从发展中国家来港的工人因此这项规则有双重歧视之嫌。31.正如我们在《公民权利和政治权利国际公约》报告第141至144段关于该公约第八条所解释“两星期规则”于一九八七年初实施以遏止以前一些普遍的弊端包括外地劳工利用“跳槽”的做法故意终止合约藉以转换雇主和无限期留在香港。英国枢密院司法委员会在审理Vergara与Arcilla诉 Attorney General 〔1989〕1 HKLR 233一案前香港上诉法院的上诉个案时表示理解这个问题。英国枢密院司法委员会驳回该宗对上述“两星期规则”的有效性提出质疑的司法覆核个案。该委员会明白到香港先前容许外地劳工在合约终止后留港达六个月的政策已被滥用。该委员会作出裁决时 指出“有些人海外家庭佣工在该六个月期内的初期故意违约以便从事其他兼职或全职工作至该段居留期届满为止又或寻找另一名雇主。这个情况导致原先办妥一切手续并已支付有关佣工来港旅费的雇主提出投诉。至于有意兼职家庭佣工的本地工人也同样提出投诉因为他们须与原本只获准来港从事全职工作的海外家庭佣工竞争。此外上述情况也导致一些海外家庭佣工受聘于酒吧、会所等场所工作但根据一般政策外国人是不得在香港从事这类工作的。”32.我们一向反对任何指这项规则是基于种族歧视或造成种族歧视的说法无论从“种族歧视”一词的字面意义来看或从它在公约中所含的广义来看这个说法都不能成立。所有海外家庭佣工和其他外地劳工不论来自哪个国家都必须遵守这项规则。虽然受这项规则影响的人士大部分是菲籍家庭女佣但这项规则并无歧视成分因为它同样适用于来自其他国家的家庭佣工以及主要是来自内地的外地劳工。对雇用非香港永久性居民的外劳实施特别限制是一项自然和正常的入境管制措施。我们认为这项限制是针对上文所述种种问题而采取的适当、合理且相称的措施。33.尽管如此当局亦已采取一切必需措施在保障海外家庭佣工的法定权益和雇主及公众的利益之间取得平衡同时尽力防止佣工受到雇主剥削。因此在特殊情况下特别是在有证据证明雇主剥削佣工或雇主因死亡、财政困难或移民而无法履行合约时有关佣工便可获准转换雇主而毋须先行离开香港及或就应有但未取得的权利向前雇主8 提出申索。事实上在一九九九年间所有这类申请之中约有80获得批准。尼泊尔人社群34.我们在撰写本报告前曾发表报告大纲以谘询公众的意见。在该份报告大纲中我们把尼泊尔人形容为“新社群”。有论者质疑这个说法因为尼泊尔人在香港已有悠久的历史。这个论点在技术上来说是对的长久以来香港的确有一小尼泊尔商人在这里经商。35.不过在香港的尼泊尔人以往主要是为服务英军的 EMBED PBrush ?? ?喀兵及其家属。正如其服务的英军部队这些 EMBED PBrush ?? ?喀兵都是住在与社会隔离的军营。此外根据尼泊尔、印度和英国三方所订立的 EMBED PBrush ?? ?喀兵及其家属会获提供适当教育和退役后的训练以便为他们稍后返回尼泊尔定居作好准备。不过在一九八三年一月一日前凡在香港出生的人不论入境身分均拥有香港入境权现在是居留权。结果服务英军的 EMBED PBrush ?? ?喀兵在这个日期前所生的尼泊尔裔子女均即时自动取得香港入境权稍后再进一步取得香港居留权。36.从下表可见在一九九?年代中期之前甚少尼泊尔人行使他们的居留权。其后或许由于香港日趋富裕和繁荣行使居留权的尼泊尔人数目因而大增在香港居住的尼泊尔国民人数年份计至年底永久性居民临时居民9 总计199016217834019919222131319926835342119931827279091994806112519311995325 922205479199655184490100081997758966921428119988434891717351199984209261 17681上述有关尼泊尔国民的数字并不包括所有在香港居住的尼泊尔裔人士。若干尼泊尔居民已取得不同形式的英国国籍可能还有其他国家的国籍所以他们属于在港英国国民的一部分。37.部分尼泊尔裔居民能操十分流利的中英文并过丰裕的生活他们有些在香港创业也有些是管理或专业人士。不过有很多或许是大多数尼泊尔裔居民由于本身的中英文都不流利而且没有本地认可的资格在求职及或深造以充实自己时便遇到困难。以上及其他的关注事项会在第五条项下第153至159段予以论述。38.香港特区政府很同情他们的困难并十分希望能与这个社群建立更密切的联系以便清楚了解他们的需要和采取最适当的措施去满足这些需要。然而要了解这个社的情况也有困难因为这个社群过于分散。我们希望现正进行的调查和二零零一年的人口普 查能有效地帮助我们改善这方面的情况。内地新来港定居人士39.这是指近年由中国内地来香港定居的人士。他们和香港大多数居民一样都是汉族人。然而其新来港定居的身分使他们成为独特的一群。他们是根据一个既定的配额制度申请来香港定居的。这个制度旨在让内地的家庭成员来香港与家人团聚但来港速度必须是香港的经济和社会基建所能应付不会对香港造成过度负担的。多年来内地来港人士的配额一直维持在每日75人即每年约27000人的水平。其后配额逐渐增加现时为每日150人即每年约54000人。下文第41及42段载有关于这方面的详细资料。40.习惯上循此途径来香港定居的内地人经过一段适应期时间长短因人而异便可逐渐融入香港的主流人口。事实上现时香港的人口主要包括在二次大战结束后的数十年间由内地移居香港的人士和他们在香港所生的后裔。然而由于配额有所增加加上《基本法》第二十四条又赋予合资格人士在香港的居留权结果导致来香港的内地人数目激增。这些新移民大多数是母亲和.