“公租房租金应与市场挂钩”

“公租房租金应与市场挂钩” 陈杰 9月19日召开的国务院常务会议再次明确提出，要以公租房为主大力推进保障性安居工程建设，并针对公租房的融资、质量、监管、规划等方面提出了四条。这与2010年以来国务院总理温家宝、副总理李克强等在多个场合对公租房的多次表态一脉相承，也标志着中国住房政策体系中公租房地位的再次提升。可以说，公租房已经在中国公共住房体系的发展战略中占据了中心地位。 公共住房体系基石 住房政策不能仅盯着有本地户籍的中低收入家庭，而需要把“夹心层”等更广大群体的住房利益统筹考虑，否则很可能“按住葫芦起了瓢”。 笔者一直在很多场合力图用公共住房体系这个概念，来涵盖传统的住房保障体系，因为后者一般仅限于中低收入住房困难家庭的住房“解困”，而且往往还仅限于户籍人口。但在如今的中国住房体系下，满足不了基本住房需求的并不只是有本地户籍的中低收入家庭，广大中间收入群体以及外来务工人员等所谓“夹心层”，都缺乏对正常住房消费的支付能力。 住房政策不能仅盯着有本地户籍的中低收入家庭，而需要把“夹心层”等更广大群体的住房利益统筹考虑，否则很可能“按住葫芦起了瓢”。为此，我们需要构建面向广泛大众、开放性的公共住房体系，而保障房是服从于公共住房体系发展大局的子体系。 1998年以来，中国在住房市场化过程中最主要的失误是，忽视了住房的基本生活资料属性和消费属性，过度强化了住房的商品属性和投资属性，忽视了住房的社会功能;过度开发了住房的经济功能和对国民经济的拉动作用，没有对住房领域的市场失灵做出有效纠正。为此，需要大力发展可供租赁的公益性质住房，尤其是面向广泛社会公众的公益性租赁住房。 大力发展公租房，一方面，可以较低的社会成本较快地实现人人“住有所居”。另一方面，通过提供安定的租赁住房，鼓励人们尤其年轻人租房，有利于扭转住房市场的投机炒作风气，还原住房消费本质，形成住房首先是用来居住的观念，形成健康的、多元化和可持续发展的住房市场，并由此促进金融与国民经济的稳定。 公共租赁房制度具有灵活多样、覆盖面大、可持续发展的多种优势，势必将成为中国公共住房体系的基石。从这个角度，发展公租房不是权宜之计，而是中国城镇住房制度中需要长期坚持的制度。 “更应关注外来人口” 外来人口不仅平均的住房支付能力差，而且流动性大，收入变动也快。显然不适合用产权方式来解决住房问题。 公租房在中国还是新生事物，最早也不过2008年前后，才在深圳、无锡等一些城市自行探索中萌芽。但就像1990年代房改中的住房公积金，这个本是地方实验性质的制度创新，因为其蓬勃的生命力和创造力，迅速在全国走红，并短短两三年内就上升为国家层面大力推行的公共住房发展模式。这绝非偶然。 笔者以为，对于公租房，不能仅停留在一般意义上针对中低收入家庭的住房保障层面，也不尽是关系整个中国住房制度重构的顶层，甚至要放到国家建设的战略层面上来看。 未来10-25年中国将迎来社会整体变迁的关键时期，在快速城市化进程中，外来务工人员等城市“非正规”移民在住房、社保等方面“非市民”待遇对内需产生严重抑制，是中国经济发展中的一大阻碍。 近年来广东和江浙爆发的“民工荒”显示，沿海地区已经在渐渐失去对中西部中低端务工人员的吸引力，主要在于沿海地区较内陆对这些人群的工资很难拉开差距，但生活成本却高很多，而最大的生活成本差别就是在住房成本。 以上海为例，“两个中心”的建设不仅需要大量高端顶尖人才，同样也需要大批普通劳动者支撑，特别在餐饮、酒店、零售、家政、物流快递等与日常生活密切相关的传统服务业，否则城市运行成本将过于高昂，再高精尖的产业也将成为沙滩之塔。 公租房的着眼点其实更多是要放在外来人员、非户籍人口。外来人口对上海经济的贡献巨大。 外来人口不仅平均的住房支付能力差，而且流动性大，收入变动也快。显然不适合用产权方式来解决住房问题。而且对他们的住房问题，如果由每个企业和用人单位自行负责解决，效率低，效果差。为此必须由政府出面统一组织向社会开放的、公共性质的保障性租赁住房。这样做可以大大降低外来人口在本市的生活成本，增强其安全感和幸福感，吸引大量多层次人才在上海工作和生活，持久保持上海的城市竞争力。 公租房发展路径 公租房不是解一时之急，而是将长期实行的住房制度，所以要可持续发展， 本身就要坚持自负盈亏、可循环运作，尽量不损耗公共财政资源，尽量不要财政直接负担。 公租房的重要意义如今已经得到普遍认识。但还是有很多地方政府对公租房发展存在疑惑，认为其虽然好，但难度很大，因此踌躇不前。这里可能还是因为存在对公租房性质和作用的认识误区。 值得细思的是，此次国务院常务会议对公租房第一次做出对象与租金等方面的指导意见:对象上不限中低收入家庭还包括新就业无房职工和外来稳定就业者，租金上略低于市场租金，融资上市场化，建设运营企业化，并有以商业配套设施来平衡资金的提法。 事实上，2010年秋上海市政府正式发布的《上海发展公共租赁房的实施意见》中，就已经体现了如上思想。笔者参与了这个的制定，深悉其中理念。 ——申请对象公众化 国务院此次已经明确说明，公租房不仅面向城镇中等偏下收入住房困难家庭，也面向新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员。这个范围其实是十分宽泛的，原则上只要在这个城市没有自己的住房，其实就可以申请公租房。公租房的重点定位在解决夹心层等各阶层群体临时性、周转性、过渡性、阶段性的住房困难。收入增长潜力小，长期存在住房困难的群体要通过廉租房、经适房等其他体系来解决。 笔者以为，公租房对各收入群体进行开放兼容是十分必要的，否则如果只有低收入家庭的聚居，会形成“贫民窟”、“问题社区”等长期后遗症，低收入居民会陷入恶性循环的“贫困陷阱”，社会代价惨重。这是西方公共住房政策发展历程中的深刻教训。 公租房的重要作用是弥补租赁市场的空白，引导私人租赁市场的理性规范发展，从而达到稳定住房消费市场的作用。为此公共租赁房的设计要适度，要重点提供符合“夹心层”特征需求的交通便利的中小户型房源。对过度需求的调节不能也无法靠收入或户籍划线，而要靠租赁住房的适度标准来自动筛选，使高收入者不会来问津。 ——租金市场化 9月19日召开的国务院常务会议明确提出，“租金标准由市县政府结合当地实际、按略低于市场租金的原则合理确定”。 需要指出，虽然公租房具有公益性和非营利性特征，然而公租房不是廉租房，也不是福利房，本身不是直接带有保障性和福利性。“租不起房”靠廉租房，“买不起房但租得起”靠公租房。某种程度上可以这么说，公租房本身不直接是保障房，只是实施住房保障的一个基础平台。 这里需要强调，公租房不是解一时之急，而是将长期实行的住房制度，所以要可持续发展，本身就要坚持自负盈亏、可循环运作，尽量不损耗公共财政资源，尽量不要财政直接负担。为此公租房的租金必须要能够实现保本，要能够吸引社会资金进入。 公租房租金与市场挂钩的必要性还在于，如果公租房租金相对市场租金过低，那么必然形成福利落差，变成了福利房，那么即使不考虑寻租腐败的发生可能，所租居民就不会有搬出的动力，公租房资源就会沉淀，达不到滚动循环利用、救急援助的作用。香港的公屋也为此困扰很大，很多公屋居民其实收入已经超标，但因为公屋租金只有市价的三成，就是不肯搬出去。如果强搬，容易引起反抗，政治上敏感，只能姑息。 诚然，公租房的租金要求较高，必然与相当一部分租客尤其最低收入群体的支付能力产生冲突。为此需要配合针对这部分群体的货币化住房补贴。货币化住房补贴的来源要讲究群策群力，共同分担的原则。中间收入的专业技术人才，应该由主要用人机构负责提供住房补贴，而政府主要对低收入、低保户提供住房补贴。住房补贴提供的标准以(合理标准)公共租赁住房的租金与需补助家庭的最高可承受租金(一般为家庭收入的25%,30%)之间的差额，随补助家庭的收入变动而线性递减。 公共住房政策目标的长期目标——以面向全社会的公共租赁住房和针对中低收入家庭的货币化租金补贴相结合的方式，来推进公共住房体系的建立。这样，廉租房也可以兼并到公租房体系之中。国务院常务会议这次也专门提到，“逐步实现廉租房与公租房统筹建设、并轨运行”。这应该就是两者并轨的发展路径。 ——可考虑先租后售 在明确前两点之后，就可以按照租赁性住宅物业的自身规律，来投资建设和运营公租房了。 关于公租房的融资、建设与运营、监管、规划等，此次国务院常务会议有较详细表述。这里只单讲一下公租房发展初期如何筹措和兴建。 公租房的筹集要两手抓，既要从现有存量中筹措，也要新建一批。公租房任务急，规模大，首先要着眼 从现有住房存量中动员挖潜，比如通过“公租房中介公司”把居民和各个单位零散的闲置房源组织起来提供给“夹心层”和中低收入家庭，贵州和杭州等地包括上海的张江园区已经开展这方面探索实践，值得肯定和鼓励。或者也可以对废弃厂房、“进三退二”工业园、科技园闲置用房进行改造。 但公租房还是需要新建足够批量来缓解住房供应压力。笔者以为，新建的公共租赁房，除了30%的高标准公共租赁房和10%的永远性质的永租房(类似廉租房性质)“只租不售”外，中间水平60%保障性住房可考虑“先租后售”。这样大多数公租房可以通过BOT方式(建设-经营-转让)公开招标获得，政府对居住土地出让不收取出让金，但以评估价入股，企业对提供公租房房源总量、服务质量、租金标准、财政补贴要求进行竞标，综合评分最优的中标。 在企业提供事先约定的15-20年公共租房服务之后，该项目可以自由转为出售(届时实际承租人有优先购买权)，或者在符合市政规划的前提下重建改造成商业项目等其他类型物业，项目出售收入企业与政府按项目创立股份分成。服务期间的租金运营商需要按照BOT合同约定租金定价法则执行，调整需要政府审批，租金原则上以基本可以达到回收建筑投资成本、但不显著高于同期银行贷款利率的回报要求为标准，要强调公益性。 企业除了靠租金回收建筑投资成本外，项目资产升值对会计账目报表的贡献、未来预期售出收入分成，都是激励企业参与公租房的内在动力。 ——社区化发展 在市中心提供公租房，靠大批新建不太现实，而且新建公租房标准有限制，在将来可能造成资源浪费。中心城区的公租房应该以存量房挖潜为主。新建公租房选择主要在城郊接合部和新兴卫星城区。 既然公租房对象以夹心层为主，他们对居住地选择余地要比中低收入家庭大得多。通过公租房的布局引导人口从市中心向卫星城区转移，壮大卫星城区人气，带动卫星城区的就业与经济发展。公租房需要分散与集中相结合，但单个公租房项目规模不宜太小，不然无以发挥规模经济。 在公租房项目通过BOT招标建设时候，还可以将公租房用地与商业用地出让混合出让，运营企业同时经营小区物业与周边商业，人气互动，形成一个具有规模效应的新兴社区。如此次国务院意见那样，“公租房项目可以规划建设配套商业服务设施，统一管理经营，以实现资金平衡”，也就是实现“以商养租”。香港公屋在这方面有很好的经验可以借鉴。 ——与住房公积金的结合 除了土地，公租房的融资是最大挑战。需要负责汇集财政专项资金(房产税的全部、土地增值税和土地出让金等的一定比例、中央财政专项补助资金)、住房公积金、房地产产业基金、保险基金等多渠道的公共住房发展资金，引入专业金融机制对这笔资金进行管理运营，包括进行REITs和实施贷款证券化，为大规模的公共住房开发提供长期低息贷款支持或担保，实现住房保障资金在公共住房体系内部长期循环多元利用。住房公积金在支持公租房发展方面大有可为。 但笔者建议，住房公积金不宜直接贷款公租房项目，那样风险太大。应由各地住房公积金中心自行将闲置资金汇总购买财政部发行的公共住房专项债券或公租房企业债券，这样既安全，也灵活，积少成多，流动性好。 另外，应当鼓励公租房租客用个人公积金余额支付租金，这样既保障了公租房项目的资金回收，也解决了公积金不能买房就只能闲置、“逆向补贴”的问题，还原了住房公积金支持住房消费的本意。 (作者系复旦大学管理学院住房政策研究中心执行主任、副教授;文章有一定篇幅删减，标题、小标题、提要为编者所加，原文标题为《公租房的战略意义与发展路径》。)