地方立法中的地方特色

地方立法中的地方特色 地方立法中的灵魂---“地方特色” --------西北地区地方立法中地方特色的窥见 田杜国 (西北师范大学 政法学院，甘肃 兰州) 摘要:对于当下转型时期的中国来说，法的全方位的保障机制是不可或缺的。由 于先天的因素和后天主观性的相关政策的原因，已使得我国各个地区及各个省份 的发展显现出了极为不平衡的现状。以往的“鸵鸟政策”式的中央立法已经不能 充分的照顾到各个地区及省份的衡平发展，甚至会加剧这种不平衡的状况。于是， 地方性的立法犹如雨后春笋一般应然而生，同时也尽显地方性法规的重要性。在 “不抵触、有特色、可操作”等相关地方立法的基本原则背后，我们不难发现， 地方立法的灵魂无疑就是“有特色”，这对于西北这个特殊地区来说更为重中之 重。 关键词:先天因素;后天因素;地方立法;地方特色;正外部性; The Local Features in the Local Lawmaking Tian Duguo (College of Politics and Law, Northwest Normal University, Lanzhou Gansu) Abstract: The guarantee from law is necessarily for China in transition. Due to innate and acquired factors, the development of provinces in China shows a kind of disequilibrium, which the “head in the sand approach” has not any helps and even picked up. So the local lawmaking was created and shown the importance. Under the “nonresistance”, “characteristic” and “operation”, we find that the soul in local lawmaking is just “characteristics”and it is more important for the northwestern region. Key words: Innate Factors; Acquired Factors; Local Lawmaking; Local Features; Positive Exterior 一，地方立法中“地方特色”因素的重要性 转型时期的中国已经进入全面发展的快车道，法的保障作用越发显的重要起 来。无论是中央立法还是地方立法都以惊人的速度出现在人们的面前。中央立法 对于我们来说并不陌生，相比较而言，地方立法对我们则是个新鲜的事物。地方 性立法之所以会进入到人们的视野中，本人认为最为关键的原因就在于一种不均 衡性，先天因素和后天因素不均衡性造就了地方立法的产生和发展的土壤。960 万平方公里土地上的各个省市中，自然环境、人文环境、资源配置各不相同，各 有各的特色，各有各的优劣，其带来的发展的先天条件也就不均衡，在这种不均 衡的先天条件的制约下，发展的程度也就会参差不齐，例如，兰州和上海两地相 比较，一个是内陆省会城市，一个是沿海的直辖市，两者的先天发展条件就存在 着显而易见的不均衡;国家为了全面的发展，会作出一些重要的政策，而这些政 ---------------------------------------------------- 作者简介:田杜国，西北师范大学政法学院09级硕士研究生，主要研究方向为法理学. 1 策的出台所带来的不利后果之一就是区域之间的经济发展不平衡性，发展的起跑线不相同，当然，本人并没有否定这些政策的意思，只不过每个政策的出台都会带来利与弊两个方面，这是任何人都无法否认的事实，例如，改革开放以来所提到的先发展东部沿海地区在发展内陆地区和先富带动后富等这些先关政策，实践证明东部沿海的发展要比西部的发展快上好几倍乃至十几倍。可见后天因素的影响也尤为重大。 也正是基于这个原因，我们有必要将中央立法同地方立法进行一下粗略的比较:中央立法同地方立的法，在一定意义上都称为国家立法，都是为了社会、经济、文化、政策等服务的，也就是为人服务的。地方立法是相对于中央立法而言的立法，它是国家整个立法的组成部分。所谓的地方立法，是指特定的地方国家政权机关，依法制定和变动效力不超出本行政区域范围的性法律文件活动的总称。两者之间最重要的不同点就是其辐射的范围和审视的层面不同。中央立法辐射全国及其国家权力所辐射的一切范围，它的审视层面是从宏观上把握整个国家的全面发展，对国家的全面发展保驾护航，对于局部地区的审视程度稍有偏失;而地方立法的辐射范围则为本地区或者是本省，它的审视层面从某种意义上来说则是从微观上把握本地区或本省的全面发展，为本地区或本省的全面发展站好岗。正是这样的差别，使得地方立法的产生和发展具有了一定意义上的重要性。换句话说，地方立法之所以重要就在于它的’“地方特色性”，能够充分的与本地区的特色紧密的结合，尽可能的通过自身的特点来弥补中央立法的不足，以立法的形式创制性地解决国家立法不可能解决的问题，同时也是地方立法必须需要解决的问题，那种“鸵鸟式”的中央立法已经在一定的程度上无法促进和保障这些地区或省市的均衡发展，其弊端日益凸显出来。这样一来，就需要有一种来弥补这种不足和尽量纠正这种不均衡性，所以在与上位法不相抵触的前提下，地方性立法产生和发展的空间应运而生。 二，地方立法中“地方特色”因素体现的现状 地方性立法的产生和发展有其一定的客观依据，它的地方特色元素的重要性不容忽视。所谓“地方特色”，就是指地方立法中所体现出来的本地的特殊性。更近一步地说就是:首先，地方立法能够与本地的特殊性相结合，能够充分地满足本地经济、政治、法制、文化、风俗、民情等发展的需要，同本地实际情况相匹配;其次，就是地方立法要具有具体的和较强的针对性，注意并解决本地突出的而中央立法却不能或者不便解决的问题，将地方规范性法律文件的制定同本地实际问题的解决紧密地结合起来。然而，面对这种新起点、数量多的地方性立法的时候，我们不难发现，在地方立法中的“地方特色”的体现并不是令人满意的，归结起来，存在如下问题: 第一，“地方特色”并没有在地方性立法中有所体现。现实的立法中，人们一味的追求地方性立法中的法理因素，完全忽视了“地方特色”因素的存在。正如前面所述，地方性立法的特点就在于它的“地方特色”，如果失去了这种特色，地方立法于中央立法就没有差别了，造成的结果就是，所立的地方性法规只是重复着体现出相关的中央立法，并没有充分的体现出地方性立法的真实价值和意义。 第二，“地方特色”并没有充分地在地方性立法中有所体现。地方立法者认识到了如果不想让地方性立法不再重复中央立法的模式，地方性立法中必须要具有“地方特色”这一元素，同时也是必须要具备的元素，于是，他们将立法法理 2 性因素于“地方特色”相结合起来，便造就了所谓的地方性立法，但是，这种地方性立法中所体现的“地方特色”并没有完全充分的展现出来，它所体现的只是一部分或者一小部分，而这样的做法所带来的结果就是，此地方性立法并不能充分的于当地的特色紧密结合，并不能充分地保障当地社会、经济、文化的全面发展，使得这些发展在一定程度上受到了限制。 第三，纯粹带有“地方特色”的地方性立法同其上位法相冲突。地方立法中的“地方特色”重要毋庸置疑，可是，如果光一味的追求这种特色而忽视了它在整个国家法体系的地位，那就有些可悲了。一旦出现这种情况的话，本人认为，此地方性立法并不具有存在的必要性了。因为，地方性立法是国家立法中的一个重要的组成部分，一旦与国家立法中相关的法存在冲突，任其自行运作的话，那么其运行和作用的发挥也会受到限制，同时也存在着割裂国家法整体体系之嫌。 以上三种情况中，以第一种和第二种最为突出，那么，什么样的地方性立法才不会形同虚设呢,什么样的地方性立法才能满足我们的要求呢,我们又应该怎样做才能使的地方特色这一属性从分得在地方立法中体现呢,这些问题，对于当下我国地方立法的建构和发展是不可回避的。 三，地方立法中如何体现“地方特色” 本人认为，地方立法在不与中央立法相矛盾的这个前提下，其最重要的一点，也是首要的一点就是要充分的与地方特色相结合，也就是要充分的体现当地的特色，只有这样地方立法才不会形同虚设，才会充分的为本地区的社会, 经济，文化，环境的持续发展而服务，要想充分地体现地方特色，地方立法工作者需要在地方立法中注意如下几个方面，为了更加有利的阐明这几个方面，本人将以西北地区这一特殊的场景为范例来进行粗浅的探讨。 (一)实事求是、从实际出发原则 地方立法者应该立足本地，坚持实事求是、从实际出发的原则来制定地方性法规，充分地、全面地了解和掌握当地的人文地理、民情风俗、经济、文化、法制、政治等状况，挖掘出当地存在的特殊问题。 西北地区是一个极为典型和特殊的场景，所谓的西北地区大致包括陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、青海省及青藏高原等地区。然而，西北地区约占我国面积的64%，人口却占4%，可谓是地广人稀。依据黄仁宇在《中国大历史》一中所提到的“15英寸等雨线”的理论来看，“15英寸等雨线”以西便是西北的地理位置所在，这也就意味着，西北地区平均每年的雨量要少于15英寸，我国的8大沙漠和4大沙地基本上都位于西北地区，那里的缺水问题、水土流失问题和土地沙漠化问题极为严重，生态环境相当脆弱。城乡结构不合理，农村人口比重大。产业机构正由畜牧业转向农业经济，人们不从事农桑作业，过着游牧的生活，经济发展比较滞后。少数民族众多，像回族，维吾尔族，土族，撒拉族，东乡族，保安族，裕固族等形成混居的形式。随之而来的就是各种宗教的大杂烩，在西北地区，宗教问题是个重要的，同时又是不可忽视的问题，它关系到国家稳定和发展。西北地区的法制建设也处于落后的阵营，中央立法在西北地区的实施受到了客观条件的极大限制。 同时我们还要看到，西北地区的资源同东南地区比较而言却不占下风，西北地区矿产资源丰富，种类多，储量大，已发现矿种130多种，其中已探明储量居全国第一的有30种，储量占全国1/2的有12种。煤炭资源20000亿t，占全国的34%.矿产主要有铜矿、钨矿、汞矿、锡矿、锑矿、铅锌矿，然而，这些资源 3 并没有被充分的开发和利用。此外，如果从中华民族文明这个层面来谈中国的特色话，西北游牧文化和中原农耕文化这两大“文化基因”就显得尤为突出，这两种文化共同缔造了我国的文化底蕴，西北游牧文化的产生和繁荣给予了中原农耕文化的产生和繁荣的沃土，换句话就是说，西北游牧文化是中原农耕文化的“生命阀”，只有西北游牧文化的存在，才会有中原农耕文化的存在。但是，中原农耕文化的进化和侵略式的反扑反过来影响了西北游牧文化兴衰的发展。随着国家发展策略的不断调整，人们开始认识到西北游牧文化的重要性。“开发大西北”的号角吹响，西北地区的全方位发展蓄势待发。长时期以来的损己利他的正外部性困扰着西北地区的全面发展，面对受惠于西北水木的东南地区的高速发展，西北地区已经远远地被落在后面，其带来的结果就是地区之间的经济发展极不平衡的状况越发严峻，再加上上面所提到的“鸵鸟式”的中央立法的弊端和地方立法中存在的现状，制定出极有利于西北地区快速发展的地方性法规势在必行。 鉴于以上对于西北地区的粗略的介绍，本人认为，这对于西北地区的地方立法工作者来说，是必须要掌握和了解的，要想使得地方立法充分的发挥其应有的功效，西北地区的地方立法工作者必须要从实际出发，正确的认识到西北地区，充分地、全面地了解和掌握西北地区的人文地理、民情风俗、经济、文化、法制、政治等状况，挖掘出西北地区存在的特殊问题，这是不可逃避的现实问题，这也是实事求是、从实际出发制定地方立法的精髓所在，同时也是对其他地方的地方立法提出的一个刚性的要求。假设我们忽视了以上的西北地区的那些客观存在的状况，并没有从实际出发，那么，在西北地区所制定的地方立法只是一个空架子，徒有虚名而已。 (二)禁止不必要的照搬照抄、重复性的地方立法 在坚持实事求是、从实际出发这一原则的基础上，对于地方性立法工作来说，禁止不必要的照搬照抄、重复性的地方立法也同等的重要。地方立法工作中，一些地方为图省事和考虑到成本价值的问题，将其他地方的地方性法规或者中央所立的法规直接搬来运用到自己本地区，这样所带来的结果使得此项地方性法规与当地的实际情况在一定的程度上水土不服，造成了重复性立法情况的出现。 作为西北地区要塞的兰州在消防立法中就犯有这样的错误。兰州市呈东西狭长分布，黄河东西穿城流过，可谓天然的水资源极为丰富，这也就决定了在消防取水方面可以不用单纯地依赖于地下的供水网及消火栓，可以充分地利用黄河这个天然水体作为消防水源。可是现实的情况是，当地的立法工作者却忽视了这一先天的优势，不加思索地照搬其他城市的消防立法，在消防栓的数量上花费了很大的经历和成本。根据我国城市给水系统的现状来看，生产、生活、消防用水共用同一系统，而西北地区所面临的问题就是缺水问题极为严重，如果将消防用水也纳入到这一系统中来，那么对于生产和生活用水无疑就是一个巨大的压力，会大大地影响到这两方面的供水问题。同时反过来也会对消防用水造成影响，保证不了消防用水的充足量，所以，面对这一特色的问题，我们在消防用水这一块要根据兰州本地的特殊地理情况妥善的解决它。作为一种天然的水资源---黄河来说，对于兰州市的消防用水无疑就是一个莫大的恩赐，如果，当地的立法工作者忽视了这一点，而一味地照搬其他地方立法中那些条款的话，其结果只有一个，那就是浪费着资源的同时还不能解决问题。 这个例子告诉我们，在地方立法中照搬其他地区或城市的地方性法规极有可能带来的就是不切实际、有病乱投医的现象。当然，照搬也并不是都会带来不利的一面，有些时候，照搬其他地方的地方立法会给某一地区带来极大的好处的， 4 起码会减少立法的成本，但是，在照搬的同时，我们要注意的问题就是，要看看本地区同这个或者这些被照搬地区的相同性，该地方立法是否会在本地区发挥其应有的功效。如果不能，我们就要从本地的实际出发，做到前面所提到的一个重要的原则---实事求是、从实际出发，结合本特色下大工夫，不惜代价地制定适合本地区全面发展的地方性法规。因为这样，本地区的全面发展才会有有利的法制保障。 (三)坚持民主立法的保障机制 民主立法概括起来就是通过民主的方法来体现民意和广大人民群众的根本利益和诉求。在立法中坚持民主立法可以通过集思广益的方式来提高立法质量。地方立法中也不例外。民主立法所带给人们的是一种透明度和重视度，它会让当地的民众充分地了解即将在本地区所立的地方性法规，同时立法工作者也会通过这样的方式来在一定的程度上了解该地方性法规制定的必要性和可执行性。可见，民主立法对于地方立法的地方特色的体现具有一定的保障作用。 当前的民主立法的形式主要是通说座谈会及听证会向广大人民群众征求立法意见和建议，除此之外，就是通过信函的方式向有关单位组织和人员征求意见和建议，还有就是借助于网络和报纸等媒体来征求意见和建议。面对西北地区这一特殊的场景，要想做到民主立法还是存在一定的困难。西北地区的贫困地区、游牧地区和山区居住比较分散，交通不便利，通讯设备不健全，使得这里的人们在获得外界的信息或多或少的存在一些困难。这样一来，地方性法规的出台就很难做到民主，人们无法充分的参加到地方立法中来，地方立法者也无法了解当地人民群众的诉求。一些只有当地人才了解的情况就无法反馈到地方立法者的耳朵中，地方性法规也就无法充分地体现地方特色。所以，在西北地区地方立法中要想真实的体现地方特色，要想使得地方立法体现民主立法的特色，以上的各个方面的问题值得我们立法工作者关注。 四，结论 总之, 在当下处在快速发展中的我国来说，先天因素和后天因素不均衡性已经为地方立法的产生和发展营造出了一块热土，但同时，我们又要看到，地方立法之路并不是一帆风顺，在这个过程当中还是存在许许多多的问题急需我们去解决，可谓是任重而道远。本人认为，在“不抵触”的前提下充分的发挥地方立法工作者的积极能动性去真正的了解和挖掘本地特色，将这些特色完全的融合到地方立法工作中来，才会真正体现和发挥地方所立之法在保障本地区经济和社会发展的职能作用，也才会保证地方立法的生机与活力。同时，也要注意到，地方立法是国家整个立法中的一个组成部分，它的产生和发展过程也汇集了其自己的经验。只有充分地了解和掌握国家的发展路线和方针政策，通过自身的经验来弥补中央立法的不足之处，才是地方立法质量提高的一个合理的对策。 参考文献: ,1,杨景宇:《我国的立法体制、法律体系和立法原则》.2006年7月 ,2,刘海涛:《地方立法研究》.中国民主法制出版社.2002 年4月 ,3,王斐弘:《地方立法特色论》，《人大研究》2005年第5期. ,4,王勇/ 戴明刚:《有场景的法律和社会科学研究》. 甘肃人民出版社.2009年11月 5 6