超期限作出的行政行为之效力认定

超期限作出的行政行为之效力认定 ====================================================================== 虽然许多法律、法规规定了行政机关作出行政行为的期限，但是对该行政行为超过法定期限作出后的效力应如何认定没有明确规定。 例如，《中华人民共和国执业医师法》第十三条规定，受理申请的卫生行政部门，应当自收到申请三十日内准予注册，并发给国务院卫生行政部门统一印制的医师执业证书。劳动部的《企业职工工伤保险试行》第十一条规定了劳动行政部门在接到企业的工伤或职工的工伤保险待遇申请后，应当组织工伤保险经办机构进行调查取证，在七日内作出是否认定为工伤的决定。特殊情况可以延长，但不得超过三十日。我国行政复议法第三十一条第一款规定行政复议机关应当自受理复议申请之日起六十日内作出复议决定。情况复杂，可以经复议机关负责人批准延长，但延长期限不得超过三十日。这三部法律文件都对行政行为的作出时间予以规定，但对超过规定的时间作出的行政行为的效力问题没有做出规定。 再如有的法律文件对行政行为作出的时限没有进行规定，致使有些行政行为的作出可能拖很长的时间，严重影响了行政管理相对人的合法权益。 对于超过法定期限作出的行政行为，笔者认为，一般情况下应认定其效力。理由有三: 第一，行政是一种国家行为，是行政主体依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动。作为一种国家行为,行政是基于对公共利益的管理而进行的，因此，如对超过法定期限作出的行政行为认定为无效，势必对公共利益造成一定的损失。所以对此种情况不能认定为无效。 第二，法律文件没有规定超过法定期限而做出的行政行为无效。 第三，一般认为行政行为无效应当符合以下五个条件:一是行政行为具有特别重大的违法情形或具有明显的违法情形。二是行政主体不明确或明显超越行政主体职权范围的行政行为。三是行政行为的实施导致犯罪。四是没有可能实施的行政行为。五是行政主体受胁迫作出的行政行为。因此，从理论上来说，超过法定期限作出的行政行为也并非无效。 对于行政主体超过法定期限作出的具体行政行为，应当根据案件的具体情况具体，而不应当以法律没有规定为由一律认定为有效。笔者认为，对超过期限做出的行政行为在司法审查中应当注意以下两个方面: 一、对超过法定期限作出的具体行政行为不应撤销的情况，即程序违法，实体上并未对相对方的合法权益造成侵害，即程序违法而实体正确的。对超过法定期限作出的具体行政行为看其是否侵犯了行政管理相对人的合法权益或者有无可撤销的内容。 根据某些行政行为的特点，如果法院在行政诉讼中一律以违反法定程序为由予以撤销不仅不会更好地保护行政相对人的合法权益，反而会损害其合法权益。如行政许可行为，行政许可是指行政机关根据相对人的申请，以书面证照或其他方式允许行政相对人从事某种行为，确认某种权利，授予某种资格和能力的行为。从行政许可的概念我们可以看出行政许可是一种准许、容许行为，如果相对人以行政主体违反法定程序，侵害了其合法权益为由诉至法院，若法院以违反法定程序为由予以撤销，只会对相对人的合法权益造成更大的损害。 例如，《中华人民共和国执业医师法》第十三条规定:“受理申请的卫生行政部门应当自收到申请之日起三十日内准予注册，并发给国务院卫生行政部门统一印制的医师执业证书。”如果行政机关无法定理由或者正当理由延误给行政管理相对人颁发医师执业证书，势必侵害了相对人的合法权益，对于此种情况下，如果相对人起诉，人民法院如以被告违反法定程序为由予以撤销，同时判决行政主体重新做出具体行政行为，只会给相对人造成更大的损害。 再如，对于超过时限作出的具体行政行为设定的权利义务已经实施完毕，已无可撤销内容的。笔者认为应当判决确认其具体行政行为程序违法，而不能判决撤销。 二、对超过法定期限作出的行政行为应予撤销的情况，即程序违法，实体上也直接损害相对方的合法权益，即程序违法，实体也违法。对于该种情况，笔者认为主要应当看该具体行政行为的撤销是否侵害了行政相对人的合法权益。 如果在行政诉讼中具体行政行为的被撤销只能减轻对行政相对人的合法权益的侵害，而对国家、集体和其他人的合法权益不会加大损害的，应当坚决予以撤销。如，某行政机关在对违法行政相对人做出行政处罚时，采用了证据先行登记保存后，长时间不作处理，只是扣押了相对人的财产的做法，虽然行政处罚法第三十七条规定证据先行登记保存的期限是七日，但对超过七日应如何处理没有作相应的规定，这种情况下，笔者认为不仅只是撤销，而且还应当对行政相对人进行国家赔偿。 卢新伟 康雪萍