联合国安理会的改革doc

联合国安理会的改革doc 联合国安理会的改革:一种新的 ——兼论关于联合国改革的几个原则问 ,提要, 安理会的改革是联合国改革的重点和难点，原因在于它涉及到各国、特别是各大国的切身利益。一个切实可行的改革方案必须至少满足三点要求:第一，现有五个常任理事国的权力不能遭到过多削弱;第二，改革的成败应以是否提高安理会的效率为标准;第三，最终方案应综合考虑几个既有的有代性方案的主张。按照以上三点，作者构思出一种新的安理会改革方案。此外，主权平等原则、地域和南北平衡原则、贡献与效率原则等都是需要深入思考的问题。必须指出，任何图谋抛弃联合国或把中国排除在外的改革方案都必将是失败的方案。 ,关键词, 联合国安理会 改革方案 原则 引 言 要求联合国进行改革的呼声由来已久。事实上，自联合国成立之日起，对其组织结 ?构不满、尤其是对其安全理事会(以下简称安理会)的不满声音就一直不绝于耳。时至 ?今日，在“必须对联合国及其安理会进行改革”这一点上，国际社会已达成广泛共识。根据《联合国宪章》，安理会负有维持国际和平与安全的责任，是唯一有权采取行动的联合国机构。因此，安理会是联合国的核心权力机构，也是联合国的灵魂机构。无论是安理会成员国数目上的增减，还是安理会决策模式、特别是否决权问题上的重大变化，都意味着联合国范围内国际政治权力的重新洗牌，“„„实质上是一种权力的再分配，整个 ?改革过程是一场争夺大国地位的斗争„„”。在大国中间，有的要维护自己的既得权力，有的要争取自我界定的“应得”权力，甚至还有的要扩大自己的既得权力。更多的国家、主要是中小国家，在努力维护、甚至扩大自身权力的同时，也在试图限制或削弱大国的权力。正是由于这些错综复杂的权力之争，使得安理会的改革长期以来一直是联合国改革的重点和难点。 联合国安理会的改革重点主要有两个:其一是安理会成员国的增加问题，其二是安理会的决策模式、主要是否决权的使用问题。目前，国际社会围绕这两个关键问题提出 ?的安理会改革方案已有近十种。从各国关于安理会改革的基本立场看，赞成增加常任理事国数目的国家不在少数，但在具体方案上各国间却存在着较大的分歧:?、美、英、法等现任常任理事国原则上赞成增加新的常任理事国，但同时申明，此种增加不应对现有常任理事国的地位带来任何影响;?、德国和日本出于自身利益需要，明确要求增加 ? 关于国际社会早期对联合国、特别是对其安理会不满的情况，可参见李铁城:《世纪之交的联合国》，人民出版社，2002年，第240,243页。 ? 参见钱文荣:《论联合国改革与联合国的未来》，《世界经济与政治》，2000年第3期;李东燕:《对安理会改革及其方案的比较分析》，《世界经济与政治》，2001年第11期。 ? 李铁城:《世纪之交的联合国》，第240页。 ? 有关已有方案的介绍和讨论，除参见注释2所列文献外，较为详细的介绍还可参见吴毅所著的《世界各国关注安理会改革》，载于《国际纵横》，1995年第7期，经51,53页。 1 ?具有完全地位的常任理事国;?、印度、尼日利亚等地区大国则以维护发展中国家利益为由，为自己谋求常任理事国地位，但不强烈坚持要求拥有完全的否决权;?、意大利等中等发达国家坚决不赞成扩大具有完全地位的常任理事国，主张设立“准常任”理事 ?国，以防德、日成为常任理事国后将严重影响这些中等发达国家在西方诸国的地位。正 ?不能就此达成一致意见，因此尽管提出是由于这些严重分歧，特别是由于世界主要国家 的改革方案不少，改革的实际工作却仍然举步维艰。如果我们能够充分理解“当前的国际政治仍然是权力政治”这一基本事实，就不必对联合国的改革举步维艰感到困惑。各国都是从最有利于自己的角度出发提出改革主张的，大国更是如此。因此，如何全面综合地考虑、平衡主要国家的利益，是解决这个问题的关键。因此，笔者认为，任何一种改革方案要想切实可行，它必须至少满足以下三点: 第一、现有五个常任理事国的权力不能遭到过多削弱。如果削弱过多，它们直接反对，则任何方案都将变得不可行; 第二、以是否提高安理会和整个联合国的工作效率为标准。如果新的方案没能改变安理会和联合国系统的低效状况，甚至还进一步降低它的效率，则有违改革的初衷，改了不如不改; 第三、最终方案应综合考虑几个既有的有代表性方案的主张。它应是各方相互妥协的结果，而不应是、也不可能是零和博弈的结果。 基于以上三点，笔者设计了一种与既有方案不同的安理会改革方案。笔者的出发点是:一方面，新方案要努力满足各方、特别是主要国家的利益;另一方面，笔者也深知，面面俱到、尽善尽美是不可能的，所以本方案遵从的首要原则便是要增强安理会的能力和资源，为提高安理会的运作效率服务。当然，任何一种方案是否真的可行，最终要靠实践来检验。 一种新的方案 这个新方案的基本内容如下: ?、现有的五个常任理事国仍各有一张反对票～并相当于一张否决票, ?、增加德国和日本为常任理事国～它们各有一张反对票～但只相当于半张否决票, ?、增加三个发展中国家为常任理事国～它们各有一张反对票～但只相当于三分之一张否决票,这三个新的常任理事国应分别从亚洲、非洲和拉丁美洲三个地区产生, ?、非常任理事国的数目从目前的十个增加到十一个～仍按地域原则由选举产生,分配办法见下文,,非常任理事国可连选连任一次～各有一张反对票～但无否决权, ?、安理会的决议被否决的最低条件是:八张反对票,或两张反对票～其中至少包含一张否决票。 ? 德、日两国所谓的“完全”地位，就是指在权力上与既有的中、美、英、法、俄五个常任理事国完全一样。 ? 张向前:《浅析联合国安全理事会改革》，载于《中山大学学报论丛》，1999年第6期。 ? 这里所说的“世界主要国家”是指:安理会现有的五个常任理事国;目前争当常任理事国呼声最高的德国、日本、印度、巴西等国;对世界或地区事务有较大影响或对联合国有较大贡献的中等发达国家如意大利、加拿大、澳大利亚、和欧洲的其它发达国家;对地区事务有重要影响的发展中国家如韩国、印尼、墨西哥、南非、尼日利亚、埃及，等。无庸讳言，这些国家对国际关系的影响比较大，它们的态度及相互之间的关系决定着每一个改革方案的命运。 2 在这个方案中，维持五个现有常任理事国(以下简称五大国)的全票否决权是极为重要的。没有它们的首肯，任何方案都难以行得通。而保证它们的既得利益不受实质性损害是获得它们首肯的必要条件。通过增加一张反对票来提高否决权生效的门坎，则对五大国和新增常任理事国的权力构成了一种制约，在一定程度上抵消了由于否决权的增加而造成的效率降低的可能性，同时也能满足那些要求对否决权进行限制的广大中小国家的愿望。 对常任理事国的否决权进行分级处理，最根本的原因仍是出于对效率问题的考虑。如果新增常任理事国拥有与现有的五个常任理事国同等的权力份额，使得否决票的总数急剧升至十张，势必造成安理会工作效率下降的局面，这就违背了改革的初衷，不如不改。而且，从自身利益出发，现有的五个常任理事国也不一定同意新增常任理事国拥有与自己同等的权力。很难想象，一个西方超级大国会乐意看到有更多的非西方发展中国家同自己平起平坐。 在新增常任理事国的候选资格问题上，国际社会表面上还没有形成高度一致的意见。但如果要增加常任理事国，德国和日本必是首选。这既是当前国际社会的“最大公约数”，也是由这两个国家的综合国力、在全球事务中的实际影响、对联合国的贡献大小等客观现实条件决定的。同时，针对日本“入常”问题，我们认为，日本必须在历史认识、靖国神社、战争赔偿等问题上作出适当的表态，以回应相关国家的关切。这应当成为日本“入常”的必要条件。 为满足发展中国家的要求，若增加了德、日两个发达国家为常任理事国，就必然要接着增加发展中国家。由于发展中国家的经济和社会发展程度普遍较低，人口规模、国土和资源状况、在本地区的影响力、在某些特定群体(如不结盟运动、伊斯兰世界或阿拉伯国家)里的影响力或代表性等因素，就成为考虑发展中国家资格问题时的重要参考依据。亚洲的印度、印尼和巴基斯坦，非洲的埃及、尼日利亚和南非，拉美的巴西、墨西哥和阿根廷等国，都能较好地满足以上条件，所以新增的发展中国家常任理事国应主要从它们中间产生。考虑到许多国家主张的地域平衡原则，亚洲、非洲和拉美三个地区应各有一名。其产生方式可通过地区内选举，也可由地区内两到三个国家轮流担任。如果轮流担任，这类理事国就不能再被称为“常任”理事国了，而可称其为“准常任”理事国或“轮桩”理事国。 非常任理事国问题相对于常任理事国问题来说，表面上看来没有前者重要;实际上由于它涉及到占联合国成员绝大多数的中小国家的切身利益，所以对任何一种改革方案的成败来说，如何处理非常任理事国问题也是至关重要的。同时，相对于常任理事国，非常任理事国是由选举产生的，能最大限度上体现公平性和代表性原则。本方案把非常任理事国的数目从十个增加到十一个，又把现行方案中的地域划分作了调整，并进一步 ?细化，具体分配方法见下表: ? 截止2006年7月，联合国已经有192个会员国，具体名单可参见联合国网站: 。梵蒂冈不是会员国，但它在联合国总部设有常驻观察员代表团。另外，表中的“所含国家数”是已经排除了该地区所有常任理事国的数值。 3 新方案中的各地区组所包含的国家分别为: 中东-中亚组:埃及以东、阿拉伯半岛、波斯湾沿岸的所有国家，还包括土耳其、塞浦路斯、阿富汗及高加索地区三国和中亚五国等共24国; 东欧组:原东欧社会主义国家所在地区的所有国家、波罗的海三国及白俄罗斯、乌克兰、摩尔多瓦等共18国; 西欧及其它组:除上述东欧组和俄、英、法、德以外的所有其它欧洲，以及加拿大、澳大利亚和新西兰，共24个国家; 拉美组:除美国、加拿大和另外一个常任理事国以外的所有其它南、北美洲，共32个国家; 非洲组:除一个常任理事国外的所有其它非洲，共52个国家; 亚太组:除上述中东-中亚组和中国、日本及另外一个常任理事国以外的所有其它亚洲，以及除澳大利亚和新西兰以外的其它大洋洲，共32个国家。 组别 所含国家数 分配席位数 亚非组 99 5 现 拉美组 33 2 行 东欧组 18 1 方 西欧及其它组 37 2 案 合计 187 10 亚太组 32 2 非洲组 52 3 拉美组 32 2 新 方 西欧及其它组 24 2 案 东欧组 18 1 中东-中亚组 24 1 合计 182 11 把分组进一步细化，能增加各地区小国当选的机会。例如，在现行方案中，由于亚洲、非洲共处一组，虽然该组有5个非常任理事国名额，但由于亚洲有影响力的国家多于非洲有影响力的国家，所以，尽管非洲国家总数比亚洲多，但非洲国家当选非常任理事国的机会却低于亚洲国家。新方案明确分配给非洲国家3个非常任理事国名额，再考虑到已经有至少一个非洲国家将成为常任理事国，所以其它非洲中小国家当选非常任理事国的机会大大增加了。 再看一下亚洲的情况。尽管它的非常任理事国名额只有两个，且要与除澳大利亚、新西兰以外的大洋洲国家分享，但由于原来最具竞争力的日本和另外一个发展中大国将成为常任理事国，中东-中亚地区又被划分出去单独列为一组，该地区其它国家当选的机 4 率就增加了。把中东-中亚地区单独列为一组并分配一个非常任理事国名额，是考虑到中东地区在全球能源供应方面的巨大贡献，以及阿拉伯-伊斯兰世界(中亚-高加索地区同中东地区一样，是世界上穆斯林最重要的聚集地)在当代国际政治中的重要地位。 新的西欧及其它组里的国家总数大大少于现行方案，但仍然分得了两个非常任理事国席位，这可以看作是对它们在战后以来对国际社会所作的突出贡献的肯定。特别是由于德国地位的升迁，该组里的国家当选非常任理事国的机率也有了大幅的提高，在一定程度上能满足该地区以意大利为代表的中等发达强国的要求。 这个方案对拉美地区的好处也是显而易见的。拉美地区、特别是加勒比海地区的袖珍岛国较多，考虑到本方案已给该地区一个常任理事国名额，其它小国有望更经常地出现在联合国安理会的会议中。只有东欧组的名额没有发生变化，不过还可以考虑通过其它手段如减少会费份额等进行补偿。 规定非常任理事国可连选连任一次，同样是为了加强非常任理事国的权力，从一定程度上制衡常任理事国的权力;同时，这一规定对那些愿意对国际社会做出更大贡献的中小国家来说，也是一种鼓励。 这个方案尽最大努力综合并吸取了现有几个有代表性方案的合理主张，其最鲜明的特点有两个:一是把安理会成员国的权力明确分成四个等级;二是在保持现有五个常任理事国的绝对优势的前提下，通过增大非常任理事国的权力来制约常任理事国。当然，仅有这些是不够的，还必须辅之以其它一些配套措施，如:明确规定安理会成员国在会费负担、维和行动、国际救援、发展援助等方面要承担更大责任;非常任理事国要加强同自己所代表的地区内其它国家的协商;采取实质行动促进安理会工作的民主化和透明度;通过适当方式加强联合国大会的权力，等。 关于原则问题的几点思考 在本文引言的结尾处，笔者提到了以上方案遵从的原则问题。事实上，许多国家的政府、资深政要和学者都已提出了不少有关联合国及其安理会改革应该遵循的原则，总体看来提得较多的有主权平等原则、地域平衡原则、南北(即发展中国家与发达国家)平衡原则、贡献原则和效率原则，等;中国学者李铁城更是提出了联合国改革必须处理 ?好的十大关系。笔者在这里仅就以上提到的几条原则谈谈自己的粗浅看法。 首先是主权平等原则。主权平等可以说是自现代民族国家体系诞生以来各国人民和政府一直不懈追求的崇高目标。但残酷的历史与现实告诉我们:国际社会的成员从来就没有真正平等过。由于各国在领土面积、人口规模与素质、自然资源多寡、经济社会发展程度、参与国际事务的意愿与程度、对国际事务的实际影响力等主客观条件方面存在着极大差异，把它们作为绝对平等的实体对待是不现实的，也是不可能的。面对全球化时代的各种严峻挑战，国际社会需要放弃某些不切实际的教条，坦率承认差别，不刻意追求平等，按照类似于“能力、权利与义务相平衡”的原则，提倡“能者多劳”，既体现多数国家的意见，又照顾好少数国家的利益，这样才能调动国际社会成员的主动性和积 ? 详细论述参见李铁城:《世纪之交的联合国》，第260-269页。 5 极性，有效利用国际社会的各种资源，缓解集体行动的困境，提高联合国及其安理会的工作效率。在这方面，世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行和欧洲联盟等国际组织成功运作的制度基础应该对人们有所启示。当然，完全照抄照搬不可取，关键的是体现在其中的指导思想和组织原则。主权平等原则应更多地体现在国际法意义上的权利与义务相平衡上。 其次是平衡原则，包括地域平衡和南北平衡两个方面。安理会现行体制中的五大国有三个是欧洲国家，四个是八国集团成员，因而被指责为有失地域公平、南北公允。目前的这种局面既有历史的原因，更有现实的依据。五大国作为二战中的战胜国，在击败法西斯集团、避免人类遭受更大更深重灾难的历史伟业中，做出了较之其它国家大得多的贡献，这是战后由它们主导国际事务的历史基础。在当今世界的近200个国家中，这五个国家在人口规模与素质、经济科技实力、军事能力、参与国际事务的意愿与程度、在全球与地区事务上的影响力等方面都名列前茅，有足够的能力担当维护世界和平、促进人类发展的重任，这是它们继续主导国际事务的现实依据。它们在安理会中的地位根本与地域公平、南北公允无关，而是对历史的继承和对客观现实的反映。因此，平衡原则只能更多地体现在新增的常任理事国中。而且，决不能为了实现绝对的地域和南北平衡而置历史、现实于不顾，牺牲安理会的工作效率。 再看贡献原则。联合国宪章规定，安理会成员国是对联合国维持国际和平与安全或其他方面有重大贡献的国家。这个原则的合理性是无庸置疑的。联合国要想完成宪章宗旨规定的崇高使命，它必须拥有强大的物质基础，所谓“巧妇难为无米之炊”讲的正是这个道理。设想所有会员国平均分摊联合国的运转成本也是不可能的;果真如此，占会员国绝大多数的小国、穷国恐怕将不得不仅仅因为资金问题而退出联合国。唯一的方法就是按照各会员国的能力大小，规定它对联合国的义务多少。而义务与权利相平衡的原则是现代法制社会的一条基本原则，经过合理修正后它应该同样适用于国际法领域。吸收那些对联合国有特殊贡献的国家加入安理会，能鼓励它们继续为联合国做出特殊贡献;重要的是，如此才可以增加联合国的资源，加强安理会的力量和效率。不少国家反对以财政贡献和实力大小作为衡量常任理事国资格的标准，反对安理会成为“富人俱乐部”，但试问:让一个连在联合国总部维持有限规模代表团都力不从心的国家出任常任理事国，我们能指望它对维护国际和平与安全的崇高事业做出多大的贡献呢, 贡献原则与效率原则是密切相关的。对联合国及其安理会的改革来说，真正重要的是效率原则。为什么要改革联合国及其安理会,最直接也最根本的原因就是它的低效率。一方面，二战结束以来，人类再也没有发生过像两次世界大战那样的惨剧，这与联合国的集体安全体制、特别是五大国在安理会、乃至在整个国际体系中的地位不无关系。但自二战结束以来，地区冲突从未间断，其中的许多冲突都与五大国直接或间接有关，有违联合国宪章的宗旨，应视为联合国低效的表现。只是在冷战的大环境下，人们期望的只能是美苏之间的和平、无战事，对联合国的效率问题则很少认真思考。冷战结束后，美苏对抗消失，联合国地位凸显，各国政府和人们都对联合国寄予了厚望。但冷战的硝烟尚未散尽，全球化的浪潮便汹涌而起，各种问题层出不穷，其复杂程度远远超过冷战 6 期间的地区冲突。面对这些问题，联合国的低效无能充分暴露出来。这个号称全球最大的国际组织既然能保持冷战时期美苏之间那怕是恐怖的和平，为什么却不能消除全球化时代的和平环境中出现的各种新问题带给人们的恐惧呢,一句话:联合国的组织结构、运作方式甚至某些基本原则已经远远不能适应当代日新月异的现实情况，才是问题的症结所在。这个症结的外在表现便是它的低效无能。解决这个问题的关键不是平衡原则，也不是抽象的公平正义原则;它要求我们正视客观实际，按国际社会权力政治的规律办事;它要求我们首先要遵从效率原则。“国际法的主要目的在于建立一个与其说是合乎正义、不如说是有秩序的国际关系体系。联合国的创始人并没有期望建立一个尽善尽美的 ?理想组织，而是要建立一个符合实际情况、在现实世界上能够行得通的国际机构。”这里所说的“能够行得通”的国际机构，明白地说就是能解决现实问题的国际机构，也就是有效率的国际机构。在所有原则不可能同时实现的情况下，应优先考虑效率问题。任何不能提高联合国及其安理会的工作效率、只为满足一己私利的偏执主张和改革方案，都将把联合国的改革引向死胡同。 结 语 安理会改革同联合国的其它改革有所不同，原因在于它涉及到各国特别是大国的切身利益。大国政治的规律决定了从一开始安理会的改革就不会一帆风顺，而将是一个漫长曲折的过程。但我们必须清楚，如果安理会的改革久拖不决，致使其继续成为一个“清谈馆”或吵架场所，为其它一些国际组织和非国家行为体在某些领域取代联合国、使联合国产生被边缘化的危险、甚至为个别国家推行单边主义提供口实，都不符合国际社会的共同利益，当然也不符合中国的国家利益。一个高效、有力的联合国才是包括中国在 ?内的国际社会的根本利益所在。我们已经注意到，伊拉克战争以来，曾经有人主张用八国集团取代联合国及其安理会，也有人鼓吹建立“民主同盟”来取代联合国。中国是安理会五个常任理事国之一，却是五大国中唯一的非八国集团成员，也是被西方国家界定为“非民主”的国家。目前全球化的游戏规则实际上是由八国集团中的主要成员制定的。“八国集团”方案实质上是上个世纪九十年代初期个别国家提出的“美、日、欧三极主导国际新秩序”主张的“变种”。毫无疑问，随着中国综合实力的迅速增长，它对国际社会的贡献、对人类发展的影响必将越来越大，在国际政治领域里的“权重”也会越来越大。任何图谋把中国排除在外的联合国改革方案都不会是一个高效的方案，因而也必将是一个失败的方案。 ? 张向前:《浅析联合国安全理事会改革》，载于《中山大学学报论丛》，1999年第6期。 ? 关于安理会改革与中国国家利益关系的分析，可参见李东燕:《中国与安理会改革》，《世界经济与政治》，2002年第4期。 7