政府金融干预与经济发展：泰国、马来西亚案例研究

政府金融干预与经济发展：泰国、马来西亚案例研究 政府金融干预与经济发展:泰国、马来西亚 案例研究 2002年第2期 (总第l10期) 南洋问题研究 S0UTHEASTASIANAFFAIRS NO22002 Genera1No.110 政府金融干预与经济发展: 泰国,马来西亚案例研究 赵洪 摘要:本文主要探讨泰国与马来西亚政府金融十预体制的特点及其在社会经济发展中的作 用.泰国,马来西亚政府金融干预在保护本国金融部门发展,推动社会均衡发展方面成效显着: 但在支持本国支柱产业的建设,促进工业化进程方面效果欠佳.这主要与两国金融体制的局限 性和政府的社会发展政策有关.金融危机后,两困推行的改革,正推动两国政府金融干预 机制向更科学,合理的方向发展. 关键词:金融干预:经济发展;泰国;马来西亚 中图分类号:F114文献识别码:A文章编号:1003—9856(2002)02—0018—07 20世纪70年代之前,传统的凯恩斯主流经济学派主张发展中国家政府对金融部门实 行干预,以弥补市场机制未能有效分配金融资源的缺陷.80年代以后,由丁受针对发展中 国家金融抑制的金融自由化理论的影响,许多发展中国家都不同程度地实行金融自由化改 革,但金融自由化的结果却是导致金融部门的监管弱化和金融危机的不断出现.另一方面, 纵观东亚经济发展的道路,人们发现一个共同点,即东各国利地区的经济成就在很火程 度上是依靠政府对市场的人规模介入或补充而取得的.东亚的经济发展模式重新引起人们 对一些问题的思考,发展中国家为了实现经济赶超战略,除了要利用市场机制以外,是否 有必要保持政府对市场的干预,尤其是政府对金融部门的约束和干预?本文试图通过对泰 国和马来两政府对金融部门干预的实践,发展中国家政府对金融部『J实行一定 程度的约束和干预,是有利于金融深化和社会经济发展的. 收稿日期:2002--05—10 基金项目:奉义{jJf究得到”美国福特基金亚洲研究项目”的资助(编号:15006308) 作者简介:赵洪(1959一),浙江余姚人,厦门人学东南研究中心,厦门人学南洋研究院副研究员. 一 ,政府金融干预的特点与绩效 泰国,马来西亚同属东南亚发展中国家,战后都面临发展国内经济,消除贫困和促进 社会均衡发展的迫切需求.另一方面,国内银行体系发展落后,国内民间企业和农村地区 经济发展所需资金主要依靠地下钱庄,高利贷者等非金融机构筹措,实现资源配置的市场 机制尚未形成.在此背景下,政府充分发挥干预功能的作用,替代市场机制实现资源配置, 推动社会均衡发展,促进国内金融体系的建立就显得十分必要.它们从1950,60年代开 始,不同程度地实行由国家控制金融机构,限定存贷款利率,限制银行准入和规定银行贷 款方向等金融干预政策,以保护国内银行业的发展和影响金融资源的分配.主要形式和内 容包括以下方面: 首先,政府控制金融机构和投资资金.1970年时,泰国政府除了拥有泰京银行95%的 股权和盘谷银行的多数股权外,还拥有泰华农民银行,大城银行,暹罗商业银行的多数股 权.到1988年底,这四家泰国最大银行拥有的金融资产和业务占全部商业银行资产和市 场业务的2/3.马来西亚于1965年成立了第一家政府银行马来西亚土着银行,1969年 政府又成为马来亚银行的最大股东,1976年又控制了马来亚联合银行.至此,马来西亚政 府控制了国内最大三家商业银行.政府通过拥有或持有主要金融机构的股权,得以控制和 影响金融机构的贷款投向,干预企业的经营活动,推行国家的产业和社会发展政策. 其次,在金融领域普遍实行金融约束政策.从具体的措旖来看,一是限制银行准入, 避免过度竞争.泰国政府在1955年就颁布有关金融法规,严格限制成立新银行和外资银 行的进入.1962年,泰国政府又颁布了第一部商业银行法,限制非银行金融机构的设立, 并于70年代在全国范围内禁止开设新的商业银行和外国银行分支机构.马来西亚政府在 1973年颁布正规的银行法,限制新金融机构的成立和外资银行的进入.自1974年以来, 马一直未给外资银行发放过新的经营许可证.二是控制银行存贷款利率,保证银行部门的 利.60,70年代,两国中央银行根据相关法令限定了商业银行的最高存款利率和最低贷 款利率,以保证一定的存贷利率差作为银行的利润来源.如在泰国,银行一年期存贷款利 差从1982年的3.5%上升到1992年的7.25%.1995年时仍维持在5%的水平上.在马来西 亚,这种贷存款利差在l984一l995年问一直稳定4—5%的水平上.实施这些金融约束政策 旨在为金融部门和生产部门创造租金机会,以鼓励和支持银行及其他特定部门的发展. 再次,设立政策性金融机构,引导商业银行的贷款方向.泰国在60,70年代先后成 立了由政府全部拥有或拥有部分股权的泰国[业金融公司,农业银行和进出口银行等政策 性金融机构.马来西亚在70年代也先后成立了政府拥有的农业银行,进出口银行等政策 性金融机构,直接执行国家的政策性贷款,支持重点部门的建设.到80年代后半期,这 两个国家的政府政策性贷款的比重占到全部银行信贷总额的30%以上. 与同样重视政府金融干预的亚洲”四小”中的韩国相比较,泰国,马来西亚政府金融 .PakomVichyanond,”Thailand’SFinancialSystem ResearchInstitute,1997 19 干预的实践具有一些不同点:一是金融干预的目的和侧重点不同,其产生的政策租金支持 的对象不同.20世纪60年代以后,韩国的经济发展将工业化作为首要任务,政府的税收, 贷款利率和贸易政策的目标都是为了推动国家重化T业的发展.因此其金融干预支持的对 象就是重化工业和与之相关的出口工业.马来西亚在取得独立以后,国内民族矛盾比较尖 锐,要求重新分配生产资源的要求较大,其金融干预的目的在很大程度上是为了实现资源 的重新配置,扶持国内马来人新资本家阶层的形成与发展.马政府在1976年10月颁布了 一 套详细的金融机构贷款指南,要求商业银行按中央银行每年公布的”重要部门贷款指 南”,向国家认定的重要部门(包括马来人社会)提供低利贷款.泰国由于土地资源丰富, 地区间的发展差距较大,更多的金融资源主要被引向农业部门和落后的乡村地区.从1975 年起,泰国政府强制规定商银每年向农村地区提供的贷款必须相当于上年吸收存款总额的 7%,此比例在1987年时提高至20%以上(PakornVichyanond,1994). _二是金融干预产生的绩效不同.韩国政府实行金融干预的主要目的在于推动国家支柱 产业的发展,其成效主要现在促进了国家重化工业的发展.由于得到政府的信贷支持, 到80年代中后期,韩国的重化丁业总产出的比重增加2.5倍,1988年时,重化工业产品 出口占其出口总额的比重从1970年的12.8%上升到51,4%.而在泰国,马来西亚,政府金 融干预的目的主要在推动了国内金融业的深化发展和社会经济的均衡发展,其绩效可从这 两个方面来考察.由于得到政府金融政策的保护和1支持,泰,马两国的银行业住70年代 和80年代期间发展迅速,不论是在银行网点,还是在银行的经营效益上,都得到明显的 发展.如在泰国,到1983年底,农村地区的商业银行分支机构的总数从70年代的100多 家增加到1907个;在马来西亚,国内商业银行的分支机构的数量则从1970年的177家增 加到1993年时的1018家.关于政府的金融干预政策是否有效推动了两国社会经济均衡 发展,迄今为】卜的研究尚未做出明确的结论,但有一点是可以肯定的,即政府对落后地区 利落后民族的信贷支持使这些地区和民族实现资本积累,扩人投资规模成为可能.泰国政 府就是通过国有银行和国家政策性金融机构,增加向农村地区和落后的南部和东北部地区 低利贷款,从而人人促进了这些地区的发展.在马来西亚,由于政府相关政策的干预,马 国内商业银行和金融机构每年向马来人社会提供的优惠贷款比率实际上都超过”重要部fj 贷款指南”所规定的占全部贷款总额的20%(1990年时达到39,6%).这样,很人一部分金 融租金以低利贷款,优惠贷款的形式转移至马来人手中,从而促进了马米人资本家阶层的 形成f马来人社会的发展,改变了其生产和就业结构.到1990年新经济政策结束之时, 马来人在农业部门的就业人口从1970年时的66.2%下降至36.7%,在第_I部门(包括矿业, 制造业,建筑业利运输业)的就业人口则从12.1%上升到27.2%. .EditedbyMasayoshiTsurumi, 2001”FinancialBigBanginAsia”,AshgatePublishingLimited RajahRasiahandlshakShari,2001.”Market,GovernmentandMalaysia’SNewEconomicPolicy’’ CambridgePoliticalEconomySociety 20 二,政府金融干预体制的局限性及其成因 如前所述,泰国,马来西亚两国的政府金融干预在促进国内金融深化,推动国家社会 经济均衡发展方面取得了明显的成效.但与韩国等亚洲”四小”相比,其政府金融干预的 有效性和合理性明显不如前者,尤其在促进国家支柱产业的建设和维持银行系统的稳定性 方面效果欠佳.其深层原因当然是多方面的,但主要可归纳为以下几点: 第一,金融系统的自主性太小.在韩国,虽然在其196O一197O年经济高速增长时期, 银行主要为国家拥有,但银行,尤其是中央银行仍有一定的自主权,有足够的权力监管和 规范借款人的行为.由于得到政府的支持,银行一方面按国家政策向重要的产业部门提供 低利贷款,另一方面又能有效地发挥监管的作用.相反,在泰,马,银行系统缺乏足够的 独立性,整个金融系统受政治因素影响较大.例如,泰国银行(中央银行)的前身是成立于 1939年,隶属于财政部的国家货币局,1942年升格为中央银行.但根据中央银行法,泰 国银行所有的金融政策都由总理制定,财政部负责监管其所有业务,任免高级官员并可随 时解骋中央银行行长和副行长.这样,作为中央银行的泰国银行就缺乏必要的稳定性和独 立性,其政策的制定和实施容易受各种政治因素的影响.在马来西亚,由于受宗主国的影 响,其中央银行具有较高的规范性和经营效率.但随着土着马来人在7O年代以后逐渐控 制国家银行体系,政府的金融干预政策主要成为保护马来人利益,实现资源重新分配的重 要手段.在政府的干预下,很大一部分的金融资源,政策租金从华人资本家手中转移至马 来人资本家手中,并主要用于证券投资和房地产开发,从而减少了流向生产领域的资金 (Jomo,2001).据马中央银行统计,到1995年底,马商业银行贷给马来人社会的全部贷款 总额中,用于制造业部门的投资仅占到7.4%,而房地产和证券投资分别占到20.9%和12.5%. 第二,政府未能制定出科学合理的产业政策.根据金融干预理论,发展中国家实行金 融干预的一个主要目的是通过金融租金的合理分配,有效推动国家重点产业的发展.因此, 成功的金融干预要有成功的产业政策与之相配合.在韩国,金融干预之所以能取得一定程 度的成功,是因为无论在轻工产品出口导向时期,还是重化工业培育时期,政府在制定产 业政策前,都能够与产业界密切联系,磋商,制定出有效合理的产业政策,从而明确国家 金融政策支持的产业部门.综观马来西亚和泰国,尽管马来西亚有着中央集权的政策体系, 但其制定政策的有效性和灵活性明显不如6O,7O年代时期韩国的工业政策体系.7O,8O 年代,由于马国内要求重新分配资源的政治要求远大于工业化的要求,马政府未能像韩国 政府一样制定出明确合理的产业政策和业化发展方向,从而使国家金融体系培育和支持 重点产业发展的目标不够明确.在泰国,自1932年确立君主立宪制至9O年代初,政府历 经多次政变事件,内阁更迭频繁.这种不稳定的政治环境决定了政府官员未有制定国家产 业政策和长期发展规划的能力和动力.另一方面,泰国国内资源丰富,长期以来主要依靠 国际贸易发展本国经济,决策者们更关心的是怎样扩大农产品的出口以保持国内政治经济 MushtaqH.KhanandJomoK.S,”Rents,Rent—SeekingandEconomicDevcfopment”.Cambridge UniversityPress,2000 2 的稳定性,从而忽略了制定和有效推行国家产业政策的必要性. 第二,证券市场发展过快.根据金融约束理论,发展中国家要维持银行系统的稳定性, 应实行限制资产替代政策,即限制证券市场的过度发展,以减少居民将正式银行部门中的 存款转化为其他资产.从泰,马两国的实践来看,它们都过早,过快地发展了证券市场. 马来西亚在60年代就有了正规的股票交易市场,70年代初成立了吉隆坡股票交易所.泰 国在1975年也成立了曼谷股票交易所.之后,两国的股票市场在有关国际金融机构的鼓 动和政府不恰当的干预下发展迅速.吉隆坡股票交易所的市值从1980年的123.95亿美元 上升到1990年的486.1l亿美元,泰国曼谷股票交易所的市值则从1980年的120.6亿美 元上升到1990年的238.96亿美元和1996年的998.28亿美元.相反,虽然韩国的证券 交易所在1955年就已成立,但在1985年之前,其发展规模和速度一直受到政府的干预和 控制,只是从80年代后期实行金融自由化以后,韩国的证券市场才有较快的发展.泰, 马两国证券市场在国内银行业尚不发达的情况F膨胀起来,在两个方面影响银行系统的稳 定发展.一是减少了银行吸收存款的来源,弱化了银行的金融地位.如在马来西亚,股票 市场占马金融机构吸收的全部存款的比率,从1990年的48.2%上升到1993年的69.4%,而 商业银行的比例则从23.1%下降到13.4%.二是削弱了银行系统的稳定性.迅速膨胀的股 票市场吸引了越来越多的银行贷款,助长了银行系统的投机性和风险性. 三,政府干预型金融体制的改革与调整 1997年,美国经济学家TomasHelimann等人在总结以往的金融干预理论的基础上, 提l出了金融约束理论,主张发展中国家政府应重视限制银行利率,限制证券市场的过度发 展,避免银行业的过度竞争,以保证银行部门有稳定的利润来源和长远的经营目标.英国 伦敦人学经济!学家MushtaqH.khan(2000年)则进一步提出,政府金融约束除了创造有 利于金融部门发展的金融租金,更重要的是能产生”转移租金”和”学习租金”.他认为, 发展中国家政府通过银行低利贷款,规定贷款方向等措施,使金融资源以较低的成本从一 个部门或一部分人手中转移至另一部门或另一部分人手中,能促进一国的资本积累,是新 兴资本家阶层产生的基础;政府通过对金融体系的干预和控制,以信贷补贴,利率补贴的 形式向风险企业,创新企业提供政策租金,能促进企业家冒险精神,推动一国新兴产业的 发展.这种金融约束理论在东亚金融危机以后,成为指导各国进行金融改革的理论基础. 另一方面,经历了20世纪80年代末的金融自由化实践和1997年金融危机洗礼的东南亚 国家,重新评价了本国金融体制的功能与局限性,在加强政府对金融系统控制的前提下, 重点对政府的金融干预行为进行调整1改革.政府金融干预的重点已经从促进金融体制的 建立,推动社会均衡发展方面,转移至营造一个有利于私人企业发挥潜力的金融环境上; 政府直接分配金融资源的作用已经削弱,更多的是间接影响金融资源的配置;在政府与中 EditedbyMasayoshiTsurumi,2001”FinancialBigBanginAsia”, 2IJJ 央银行的关系上,虽未做出重人改革,但在具体实践上中央银行的金融决策受政治因素影 响己明显减弱.泰国,马来西亚对本国政府干预型金融体制的改革还包括以下方面: (一)保持政府对金融体系的监管,控制.一是加强对商业银行的控制.金融危机以 后,两政府通过参与国内银行系统的合并,重组,扩大拥有主要金融机构的股权和影响力. 泰国政府利用金融危机后金融系统重组,除增加对重要商业拥有股权外,还将曼谷首都银 行,第一曼谷银行,暹罗银行和曼谷银行等四家中型银行和五家金融公司收归国有,从而 增加了国有商业银行的比例.在马来西亚,政府除继续拥有占全国商业银行资产总额60% 的马来亚银行和马来西亚土着银行的主要股权外,还通过银行业的重组扩大了对其他重要 商业银行的股权控制.二是赋予中央银行更大的金融监管权.泰国政府在1997年颁布了 一 系列相关法令,规定中央银行有权指令商业银行或金融公司调整金融资产,改变股东持 股比例:有权直接任免商业银行或金融公司的高级官员. (二)通过对政策性金融机构的改革,间接调控金融资源的分配.政策性金融机构曾 是两国执行政府金融干预政策的重要手段,但由于此类政府主导型的政策性金融机构缺乏 经营自主权,在贷款项目的选择上受政府干预过多,导致经营效益低下,呆帐,坏帐积重 难返,影响了整个金融系统的运行效率.金融危机后,两国政府对政策性金融机构改革的 一 个主要目标,就是减少政府对其直接干预,促进其按市场机制和商业银行规则运作.如 在泰国,作为政府主要的政策性金融机构的泰国工业金融公司,属国家财政部所有.在近 年来的改革中,政府不断给其董事会更多的自主权,在具体的操作上完全由董事会负责, 对其干预主要是通过间接方式进行调控.目前其发放贷款的范围除政府规定的农村地区和 中小企业外,还根据市场机制,扩展到具有较高效益的科技产业,证券业和房地产业,其 呆帐率也减少至全国银行业的平均水平之下. (三)通过引进外资提高政府金融干预的水平.泰国于1997年l0月将外国投资者拥 有本国商业银行和金融公司股份的比例从25%提高到49%,之后又提高至100%.马来西亚 政府也于1998年初开始,允许外商投资于保险业的股权由原先的30%增至40%,还允许建 立由外商控股或独资的非银行金融公司.放松外资进入本国金融领域的限制,对原本受政 府严格管制的部门引入竞争因素,一方面可以借助市场机制来抑制寻租行为,缩小乃至消 除寻租的可能性空间,提高银行贷款效率.另一方面,可以借助外资金融机构规范经营的 机制,提高本国政府干预金融部门的能力和水平. 四,小结 通过以上分析,本文得出以下结论: 1.泰国,马来西亚金融干预的实践及金融危机后对政府干预型金融体制的改革证明, 尽管发展中国家政府对金融部门的干预可能导致政治寻租行为和资源浪费现象的出现,但 在经济发展过程中政府有选择性地进行金融干预,不但有助于而不是阻碍金融深化的发 展,还能促进经济,社会结构的均衡发展,促进国家支柱产业的建设发展. 2.泰国,马来西亚的政府金融干预,尤其是在70和80年代实施的金融干预政策创 造了有利于特定部门发展的金融租金,但这种金融租金未能得到有效合理的分配,尤其是 未能对促进本国J:业化发展产生促进作用.在泰国,马来西亚,尽管政府金融干预政策在 支持国内不同民族间经济利益分配以及其他公共政策的实施方面发挥了作用,但在支持国 家长期投资,加快了国家支柱产业的建设和’1业化进程方面未能起到有效的作用.这也是 两国工业化进程落后,重要工业部门仍然主要掌握在外资手中一个重要原因. 3.发展中国家政府实施金融干预的内容和形式应随国内社会经济形势的变化而不断 调整.在马来西亚,当政府在8O年代中期将制造业作为带动国内经济增长主要动力时, 政府就应改变传统的马来人优先贷款政策,允许和鼓励银行部门向生产企业提供风险资金 和投资资金.在泰国,当国内银行体系尚不成熟时,政府不应放弃金融市场准入限制等干 预措施而对国际资本大开门户,以避免国内银行部门陷入危机的深渊. 主要参考书目: [I】JomosK.S.,”SoutheastAsia’SMisunderstoodMiracle”.WestviewPress,I997 [2】ChengtianKuo,”NewFinancialPoliticsinThailandandMalaysia”,’Issues&Studies’,36.no.6(Nov ember /December2000) [3】”MoneyandBankinginMalaysia”,BankNegaraMalaysia,1994 [4】EdmundTerenceGomezandJomoK.S 一”Malaysia’SPoliticalEconomy:Politics,PatronageandProfits”, CambridgeUniversityPress,1997 24 [责任编辑:金岩]