无锡市政府融资平台调研

参 阅 文 件 第35期 中国农业银行江苏省分行        二○○九年十二月七日 关于政府投融资平台信贷支持情况的调研与思考 无锡分行  吴永东 今年以来，在国家4万亿刺激经济的带动下，各地掀起了一股基础设施建设投资热潮。与此同时，商业银行信贷投放也屡创“天量”，而其中大部分投向了政府投融资平台。以无锡为例，至10月末，全市金融机构本外币贷款余额5331亿元，增幅44.50%，无论是绝对增量还是增幅均创历年新高，且新增贷款中地方政府投融资平台已成为信贷投放的主要对象。针对这一情况，为确保新增贷款质量，有效防范和控制信贷风险，我们就此进行了相关调研。 一、无锡地区经济发展状况 无锡是长江三角洲地区经济中心城市之一，区位优势显著，交通便利，工商业发达。随着近几年的高速发展，经济基础日益雄厚，财政实力不断增强。2005-2008年度地区生产总值从2805亿元提高到4420亿元，年平均增幅16.38%；财政收入从421.8亿元提高到909.16亿元，年平均增幅29.3%；一般预算收入从181.7亿元提高到365.43亿元，年平均增幅26.41%。2008年社会消费品零售总额、出口总额、地方财政一般预算收入增幅均高于全省和苏南平均水平，一般预算收入增幅列苏南五市第一，已进入全国综合竞争力十强城市行列。 二、无锡政府投融资平台基本情况 根据有关部门统计，2009年6月末无锡全市各金融机构政府投融资平台贷款余额为1072.86亿元（不包括国家开发银行等外地金融机构对无锡地区政府投融资平台的贷款），比年初增长542.8亿元，增幅102.4%，占全市各金融机构上半年贷款增量的43.35%，其中:项目贷款719.39亿元，流动资金贷款232.02亿元，银团贷款122.54亿元。 1．按投融资平台的级别分类：市级政府投融资平台贷款余额564.29亿元，比年初增加294.92亿元，比去年同期增加334.38亿元；县区级政府投融资平台贷款余额508.58亿元，比年初增加247.89亿元，比去年同期增加297.46亿元。 2．按贷款投向分类：城市和公共基础设施建设类贷款余额657.28亿元，比年初增加332.87亿元，比去年同期增加387.18亿元；土地储备类贷款余额151.31亿元，比年初增加69.28亿元，比去年同期增加82.73亿元；开发区类贷款余额133.37亿元，比年初增加54.02亿元，比去年同期增加61.71亿元；其他类贷款余额130.9亿元，比年初增加86.64亿元，比去年同期增加100.22亿元。 3．按贷款期限分类：1年(含1年)以下贷款余额196.18亿元，比年初增加75.21亿元，比去年同期增加106.72亿元；1-3年（含3年）贷款余额235.15亿元，比年初增加110.72亿元，比去年同期增加128.25亿元；3-5年（含5年）贷款余额287.27亿元，比年初增加185.02亿元，比去年同期增加191.90亿元；5年以上贷款余额354.26亿元，比年初增加171.86亿元，比去年同期增加204.97亿元。 4．按贷款质量分类：政府投融资平台正常类贷款余额1053.85亿元，比年初增加542.51亿元，同比增加623.06亿元，占比98.23%；关注类贷款余额19.01亿元，比年初增加8.2亿元，比去年同期增加8.78亿元，占比1.77%；次级类贷款余额比年初减少7.9亿元，无不良贷款余额。 三、无锡分行政府投融资平台贷款的基本情况 至今年10月末，我行有贷款余额的各类政府投融资平台共计45家，审批金额148.42亿元，已实施金额136.33亿元（其中2009年实施金额65.98亿元），已累计收回金额15.08亿元，贷款余额124.74亿元，比年初增加51.45亿元，占当年贷款增量的32.74%，其中项目贷款余额112.89亿元、流动资金贷款11.85亿元。 （一）从政府投融资平台贷款的增长节奏分析：2007年末该类贷款余额71.36亿元，其中项目贷款65.45亿元，流动资金贷款5.91亿元；2008年6月末该类贷款余额70.63亿元，其中项目贷款60.92亿元，流动资金贷款9.71亿元；2008年末该类贷款余额73.29亿元，其中项目贷款64.58亿元，流动资金贷款8.71亿元；2008年年内贷款增量仅为1.93亿元。今年以来，我行政府投融资平台贷款增长较快，10月末该类贷款增量达到51.45亿元，增幅为70.2%，该类贷款占贷款总余额的17.91%，比年初提高4.32个百分点。同时，该类贷款中项目贷款占比达93.67%。 （二）按投融资平台的级别分析：10月末，市级政府投融资平台贷款余额42.27亿元，比年初和去年同期6月末均增加13.9亿元；县区级政府投融资平台贷款余额82.47亿元，比年初增加37.15亿元，比去年6月末增加40.21亿元;镇级政府投融资平台贷款余额0.4亿元，比年初和去年6月末均增加0.4亿元。 （三）按担保方式分析：8月末，抵押担保贷款余额78.06亿元，占比64.38%；质押担保贷款余额9.41亿元，占比7.76%；保证担保贷款余额33.78亿元，占比27.86%。 从我行政府投融资平台贷款担保的实际效力分析，抵押担保的抵押物绝大部分为土地使用权以及部分房产，较易变现处置，担保能力较强，该类担保占比较高的区域为崇安区（100%抵押担保）、南长区（100%抵押担保）和锡山区（抵押方式贷款占比96.47%）；质押担保方式贷款主要集中在无锡建设发展投资公司3.16亿贷款和无锡市新区经济发展集团总公司6.25亿贷款，以借款人拥有的土地受益权、对政府的应收账款及政府对京沪高速铁路有限公司股权的质押，保障程度相对较高；保证担保方式占比较高的区域为滨湖区（53.33%）、新区（44.35%）、江阴市（31.35%）和无锡市本级（30.3%）。 （四）从贷款的期限分布分析：我行政府投融资平台贷款基本以中长期贷款为主。今年10月末，政府投融资平台贷款余额124.74亿元，其中1年内到期贷款余额1.36亿元，占比1.13%；1-3年到期的贷款余额57.27亿元，占比47.49%；3-5年到期的贷款余额37.79亿元，占比31.34%；5年以上到期的贷款24.17亿元，占比20.04%。 （五）从贷款质量分析：10月末，政府投融资平台正常类贷款余额114.84亿元，比年初增加51.45亿元，占比92.06%；关注类贷款余额9.9亿元，比年初增加7.9亿元，占比7.94%；次级类贷款余额比年初减少7.9亿元，无不良贷款余额。 （六）从政府投融资平台贷款的后续需求分析：我行年内到期贷款1.29亿元，明年到期贷款35.58亿元，而10月末已批尚未投放的贷款为26.02亿，目前各支行正在接触及上报过程中的政府投融资平台贷款项目近40个，贷款需求量约为115亿元。 四、当前政府类贷款面临的风险分析 总体上看，无锡分行政府投融资平台的贷款总量适度、比例相对合理、担保结构相对优化、信贷运作比较规范、资产质量总体较好。 （一）信贷主体选择相对较好。尽可能选择有经营性现金流或政府明确具体还款来源的企业，同时也将承贷主体的现有融资规模作为介入条件。目前我行有11家经营性投资项目主体，贷款余额40.03亿元、占比33%。同时在区域的选择上也主要介入市本级、江阴、宜兴及新区，10月末上述四个区域贷款余额89.47亿元，占71.73%。 （二）信贷投放总量基本适度。我行政府平台贷款的总量124.74亿元，占全市全部政府类贷款余额的8.22%。2009年我行政府类贷款增幅为70.2%，低于全市政府类贷款的平均增幅（79.76%）。我行对政府贷款保持较好的理性控制或风险意识，贷款介入加强贷前尽职调查评估及审查，不盲目迎合地方政府平台的融资需求。 （三）信贷担保方式相对优化。我行政府贷款担保风险较低，政府类贷款抵质率为72.14%，全市平均为48.56%。我行对政府平台信贷运作时都尽可能政府提供具有良好变现潜力的资产，对担保单位也尽可能按省行的担保管理细则要求进行调查及筛选，尽可能增加第二还款来源以降低信贷风险。 （四）信贷风险管理有待加强。从今年以来对政府类的检查情况看，发现在信贷管理中仍存在部分行在用信和限制性条款未严格落实而发放贷款、管理要求未落实，资金落实不力等问，这将引起我们的高度重视。 下阶段，我行对政府投融资平台贷款拟实行适度增加、总量控制、优选区域、平台优选、精选项目的策略。 但与此同时，从宏观看，政府类贷款的一些风险隐患也有所显现。 （一）政府投融资平台贷款急剧增加，贷款集中度风险显现。由于国家宏观政策的导向，地方政府实施了一大批基础设施建设项目，导致了地方政府对贷款的旺盛需求；同时，在货币政策相对宽松，流动性相对充足，而实体经济有效信贷需求不足的情况下，对政府投融资平台的放款意愿增强。金融机构之间无序竞争、降低准入门槛、同一平台或项目多头授信和多头放款的现象时有出现。据不完全统计全市政府投融资平台平均贷款达到15亿元，其中单一的融资平台最高融资额度已超过200亿元。 （二）地方投融资平台财务不透明，还贷能力监测和贷后管理难度增大。当前财政预算体系采用省直管县的模式，地级市对辖内县（市）的财力和负债情况并没有直接的管理权，一级财政对应一级负债。理论上，县（市）只要有财力，就能负债，地市一级政府也很难掌握县（市）融资或负债总量。近期地方政府融资额度高企，财务信息不透明，造成政府还贷能力评估比较困难，此外一些地方政府借国家政策之机加大投资，负债率大幅提升，未来偿债风险加大。而政府融资平台的还贷来源主要依靠政府财政收支状况，且金融危机的影响程度以及经济复苏的状况存在较大不确定因素，政府未来几年的财政收入增长也存在许多不确定因素。 （三）过多依赖政府信用，有效抵质押不足。从有关部门对今年6月末无锡地区金融机构政府投融资平台贷款中项目贷款还款来源的调查来看，只有10%-20%的贷款是依靠项目自身收入或是土地出让、租金收入等来偿还，70%以上是依靠政府财政性资金作为还款来源。虽然多数贷款落实了担保抵押措施，但是其担保多为融资平台间的相互担保或连环担保；抵押的土地大多数是划拨用地，有些还是毛地。抵押物价值实现存在许多不确定因素；而收费权质押多为政府收益性项目的收费，项目收益直接归地方财政收入，纳入政府财政预算，并设有归集专户，实行收支两条线管理。收费收入不能直接进入银行的质押账户，因此担保、质押的有效性难以保证。政府承诺用于还款的财政资金，银行同样难以对其形成有效的约束和监管，担保往往落不到实处，银行贷款过多依赖的仍为地方政府的信用。 （四）部分承贷主体与资金使用主体不一致，贷款挪用风险较大。地方政府成立的投融资平台，投融资主体有事业单位、企业法人、临时机构，还有常设部门等。由于依托政府，大多属于一个机构两块牌子，法人治理结构不完善，在市场化投融资中“借、用、管、还”的责任主体不清晰，借的人不用，用的人不还，管理存在多头现象，一旦发生风险，银行债权难以落实。同时，由于政府融资平台关联复杂且多头授信、超额授信情况普遍，导致单家银行很难掌握其整体资金运作信息，加之有些银行在项目贷款的发放和支付中不能严格按照相关规定操作，银行贷款被挪用易发生且较难发现，因此一些政府投融资平台以贷款调剂使用的方式，将融资项目进行合规包装，向银行反复融资，扩大资金来源。 五、加强政府投融资平台贷款风险防范的建议 （一）合理确定政府投融资平台的信贷政策导向。目前政府投融资平台的贷款风险已引起社会各界的高度关注，融资业务的门槛在不断提高。建议上级行对后续政府投融资平台贷款确定信贷政策导向。一是不宜采取“一刀切”方式停止其融资业务。二对各区域总量控制是必须的，按该地区的可支配财力来掌握贷款总量。三是确定政府投融资平台贷款占各项贷款的比例，并允许政府投融资贷款每年有一个适度的增长，建议最高比例一般控制在20%左右。同时对经济发达、融资规模与经济实力相当的地区按25%进行掌握。四是加强行业和项目细分，进一步缩小客户范围，强调项目本身的自偿能力，对于经营性项目、地方政府重点项目和自有资产抵质押的项目要优先给予信贷支持。控制县级平台的一般城建公用项目。五是实行分类指导、区分对待的原则。对经济基础较好、履约能力较强、信誉好、银政合作关系优的区域给予必要的政策倾斜。六是适度加大乡镇融资平台的信贷支持力度，对发达地区的骨干乡镇或中心乡镇，适度介入一些现金流预期较好、抵押或保证落实的市政项目，以增强我行区域市场竞争力及经营活力 （二）切实加强对政府投融资平台贷款的管理。一是严格执行信贷“三查”制度，在贷前调查中，对政府负债能力和项目可行性进行充分评估论证，摸清摸细真实情况，防止政府过度负债风险和超授信风险；在贷款审查时，严格审查建设项目的合法性、合规性、可行性和还款来源的可靠性，防止自有资金不足项目、重复包装项目、批件不完备项目和还款来源无保障项目；在贷后检查中，密切关注项目进度和资金运用状况，分期发放贷款，及时监控，一旦发现风险失控因素，及时核实情况，采取有效措施控制和化解风险，并做好风险预警工作。二是针对当前金融机构贷款向政府投融资平台集中的情况，建立重点项目、借款人的通报、监测制度和风险提示制度，根据各区域经济水平设定相应的合理债务安全线和风险指标范围，对政府投融资贷款风险较大的地区和项目进行重点监控。三是切实加强信贷资金使用监管，严格执行大额资金使用审批制，并做好后续跟踪工作，确保专款专用。 （三）加强银行同业间的政府融资平台贷款信息沟通与业务合作。充分利用银行监管部门的客户风险监测预警系统和人民银行的信贷征询系统，了解和掌握融资平台的贷款情况。对多家金融机构参与同一项目且资金较大的，可采用银团贷款方式对其融资，在一定范围内实现信息共享，防止对项目的重复超额贷款和对单个平台的超额用信。同时，可按照授信额度、实际风险敞口大小，由风险敞口最大的金融机构牵头，主抓对该平台公司贷款资金用途和资金流向的跟踪检查，并把相关信息及时通报相关金融机构，抄送监管部门，由监管部门通过适当形式在同业间共享信息。 （四）加强政府对投融资平台负债的管理，提高地方政府债务透明度。一是参照城投债发行流程，加强对政府投融资平台的评级管理。评级机构对于地方政府的财政分析要整体了解其预算内外资金；对于当地的各类财政支出与收益的估算，要力图准确，为评级提供有力的信息支撑。二是建议各级地方人大进行相应的立法，对地方投融资平台的债务规模、范围、原则等作出规定，并将其纳入政府预算核算，对公共基础设施项目的建设效益要纳入官员政绩考核，进行后评价。三是呼吁有条件或地方投融资平台负债较高地区的政府部门尽快牵头建立一套包括偿债率、债务负担率等内容的地主政府债务融资预警系统，并根据地方经济水平设定相应的合理债务安全线和风险指标范围。四是建议政府部门理顺融资平台的职责，对有经营收益，参与或部分参与市场运作的企业，督促其尽快按照公司治理的要求，建立完善的组织架构和，明确责任，切实解决责任主体不清晰问题。 本期印发：总行、各市分行、省分行营业部