5.政治结构专门化分工与政治稳定

收稿日期: 1999206210　3 本文是中华社会科学基金研究课题“政治体制改革、政治发展与政治稳定”的中期研究成果。 第 38 卷第 5 期 华中师范大学学报 (人文社会科学版)　　　　　　　　　　1999 年 9 月 V o l. 38　N o. 5 Jou rnal of Cen tral Ch ina N o rm al U n iversity (H um an it ies and Social Sciences)　Sep t. 1999 政治结构专门化分工与政治稳定3 聂运麟 摘　要　政治结构的专门化分工是政治现代化的一个重要内容, 它是社会经济 高度发展的产物, 是社会政治发展的必然趋势。政治结构的专门化分工对于建立一个 高效、精干、廉洁、民主的政府, 促进经济的发展和社会的政治稳定, 具有重大的意义。 然而, 在政治结构专门化分工形成的过程中, 不可避免地会产生政治职能的缺损和重 叠现象、各专门化政治结构之间的不协调现象、制约和监督机制的弱化以及政治腐败 现象等等, 这些都对社会的政治稳定产生消极影响, 这是我们必须面对的现实。 关键词　政治结构　专门化分工　政治稳定 一、政治结构的专门化分工是社会政治发展的必然趋势 从人类社会的发展来看, 政治本身就是一种特殊的社会分工, 一种“特殊劳动”。在人类发 展的初期, 原始人群是以血缘关系为纽带建立起来的经济共同体。在这狭小的共同体中, 没有 社会分工, 没有生活差别, 形成了以满足最低生理需要和繁衍后代为目的的生存方式, 这里没 有也不需要政治。当生产力有了发展, 出现了社会分工, 这时管理的必要性便提上议事日程, 开 始出现了一种崭新的社会组织形式——氏族公社, 由此便产生了原始政治。它首先表现在氏族 首领的产生, 这是原始政治形成的标志; 其次是表现在建立管理公共事务的机构——氏族会 议, 以后又发展成为氏族部落议事会和部落联盟议事会, 后者就是原始政治的代议机关; 再次 是氏族共同体中产生了管理的分工, 出现了首领、酋帅、司礼等专职人员, 这是政治职能的最初 分工。原始政治已经初步具有社会管理和控制的功能, 它对劳动的组织、交换的形成, 以及人类 从群婚向对偶婚姻的发展等都有着重大的影响, 对社会进步起了重大的作用。 政治结构的专门化发展是从原始社会末期开始的。当时, 私有制的出现, 生产规模的扩大, 社会的剧烈分化, 以掠夺财产和虏掠人口为目的的外来侵袭日益频繁, 使原有的氏族公社组织 已经不能适应日益尖锐化的阶级斗争, 于是在原有的社会组织——氏族公社的基础上, 产生了 新的政治组织——国家。国家不同于原有氏族公社的第一个特点, 是按地域来划分它的国民, 而不是按血缘关系来划分它的社会成员, 并开始有了在一定地域范围内管理国民的政治权威, 统领整个国家的可能还是原来的氏族长一类的人物, 但实际上, 他们已不是原来的氏族长, 因 为他们不再是血缘关系的代表, 而是地域关系的代表; 他们的权力不再来源于氏族议事会, 而 是来源于以经济实力为基础的武力征服和镇压, 或来自于世袭。国家不同于氏族组织的第二个 特点是特殊的武装队伍、监狱、法庭等镇压机构的出现, 这标志着自居于社会之上并且日益同 社会脱离的特殊的社会权力的确立。这种特殊的社会权力之所以需要, 是因为自从社会分裂为 阶级以后, 居民的自动武装组织已经成为不可能。而且这种特殊的武装队伍根本不同于氏族的 —1— © 1995-2006 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved. 自动的武装队伍, 它是职业化的武装组织, 而不是平时劳作, 战时自动组合起来的原始人群; 它 为一部分富有的处于统治地位的阶级服务, 而不是为那个已被阶级撕碎的全氏族的利益服务。 还可以把税收当作国家不同于氏族组织的第三个特点, 因为自从有了特殊的武装队伍、监狱和 官吏等, 才产生了一批依靠税收养活的人。这样, 从氏族社会的原始政治中, 产生了单独的政治 结构和专门从事管理的人员, 尽管这种政治结构处于简单的、缺少分工的状态, 但它终究是最 初的阶级的政治结构了。从原始政治向国家形态的政治转变, 是社会政治发展的一次飞跃。 国家形态政治的发展经历了两个大的阶段, 第一阶段是奴隶社会、封建社会的专制政治阶 段。其特点是少数统治者对权力的独占和垄断。这是与当时的经济发展水平相一致的。在奴 隶社会, 生产力水平低下, 奴隶主占有土地、全部生产资料和奴隶, 用暴力和强制手段来榨取奴 隶生产的剩余产品。封建社会是地主占有土地和部分占有生产者——农民, 地主对农民进行超 经济强制来榨取其剩余产品。这种经济上的暴力和强制, 都需要国家对权力的垄断和专制统治 形式来保证其实现, 而不可能是别的统治形式。 国家形态政治发展的第二个大的阶段是资本主义社会以来的民主政治阶段。从社会进化 的观点看问题, 民主政治与专制政治的主要区别在于: 政治权力的公众性与政治权力的独占性 的区别; 政治结构统一性与政治结构分割性的区别; 政治职能的专业化分工与政治职能的家长 制分工的区别。社会政治之所以有这样大的被称之为“现代化”的进步, 主要是由于商品经济和 市场经济体制的广泛发展, 使生产社会化发展到了新的阶段, 民主政治正是适应了经济发展的 必然要求。 在现代社会中, 经济发展对政治的结构和功能提出了二位一体的要求: 一方面要求政治结 构一体化, 而不能被地域所分割, 各自为政。经济的发展, 特别是商品经济和市场关系的发展, 加强了一个国家内部的和一国与它国的经济联系, 就民族国家的范围来说, 商品经济和市场关 系的发展消除了原有经济发展的地域性、行会性、宗法性, 使民族国家范围内形成为一个统一 的国内市场, 并以此为基础, 使政治、语言、文化、社会都紧密地结合在一起, 形成为一个统一的 整体。经济、政治、语言、文化和社会的一致性和整体性的发展, 要求有统一的政治结构与之相 适应, 消除其地域的、行会的、宗法的色彩, 形成统一而完备的立法、司法、行政、监督的体 系, 使民族国家对外享有主权而不受其他国家的干涉, 对内享有主权而不被地域性的权力所分 割或左右, 国家的权力集中或积聚在举国公认的全国性立法机关手里。西方国家大约在 15 至 17 世纪完成了政治一体化的进程, 当时商品经济的发展和国内统一市场的形成, 要求有统一 的币制、税收和统一的立法、司法体系, 这些要求是以建立封建专制君主制, 形成民族国家的形 式得以实现的。但政治结构一体化不是简单地在形式上建立民族国家, 而应当具备一定的内在 机制, 其中包括一体化的权威体制、一体化的法律体制、一体化的司法体制、一体化的行政体制 等。从商品经济和市场关系的发展来看, 政治结构一体化是必不可少的, 但如果没有商品经济 的发展和国内统一市场的形成, 以及由此而来的共同的语言文化的发展和共同的思想意识的 形成, 政治结构一体化的实现也是不可能的。 另一方面要求政治结构专业化分工, 而不是职能不分的、责权不明的混沌政治结构。在自 然经济条件下, 自给自足的自然经济只需要家长制的管理形式与之相适应。建立在自然经济基 础之上的封建国家, 俨然是个大家庭, 与这种经济管理形式相适应, 也就形成了政治体制中的 家长制、世袭制、等级制和终身制等。在这里, 政治职能是混淆的, 政治结构也是混同的, 而国家 的权力却是分割的。一个政治部门担负有多种政治职能, 而一种职能又由多个政治部门分别承 担。拿中世纪的欧洲来说, 国家元首和政府首脑是不加区分的, 一般由君主一人兼任; 立法职能 —2— © 1995-2006 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved. 与司法职能不存在明确的区分, 立法机构也就是司法机构; 司法部门的执法功能与一般政治功 能混合在一起, 司法部门也执行政治职能; 荣誉和效率功能也是混为一体的, 而不是分配给不 同的机构; 甚至军事部门与行政部门也没有分离开来, 而是隶属于行政部门的, 等等。这种政治 结构如果不进行现代化, 社会经济的发展就会受到严重的影响, 法制社会就难以建立, 政治腐 败现象就不可能受到遏制, 高效、精干、廉洁、民主的政治权威就不会出现。在这种情况下, 政治 与经济不相适应的矛盾将不断尖锐化, 社会是无法获得稳定的, 最终还会酿出大的乱子。 商品、市场的发展, 生产的日益社会化, 使任何一个高明的领导者, 再也无法总揽所有领域 和过程的管理, 从而引起了经济管理形式的变革, 家长制的管理形式被科层制的管理形式所取 代。科层制的管理形式, 是分科执掌、分层负责的网络管理体系, 既有明确的分工, 又有相互的 配合。经济管理形式上的变革, 要求政治的管理形式与之相适应, 形成层次分明、权限合理、相 互协调、指挥统一的有效的政治体制。这就要求政治结构的专门化分工。 政治结构的专门化分工是政治现代化的重要内容。政治结构的专门化分工实质上是政治 职能的专门化和政治结构的分殊化, 根据政治现代化进程发展的历史, 我们可以把政治结构的 专门化分工大致概括为三个方面的内容: 第一, 是立法、司法、行政、监察、军事等部门之间的职能专门化和结构分工。这一过程在发 达国家是在资产阶级革命时期完成的。经过长期斗争, 资产阶级逐步进入了议会, 一步一步地 赢得了立法权的独立, 并进一步使立法、司法、行政既相互分立, 又相互制约; 还实现了国家元 首和政府首脑的分离, 使尊贵的君主成为一个“统而不治的人物”, 等等, 所有这一切就使政治 职能的专门化和政治结构的分工有了发展。 第二, 是建立文官制度或公务员制度, 使政府工作人员专业化。工业革命使工业资产阶级 逐步占领了政治舞台, 他们对于沿袭古老程式的、人浮于事的政府体制, 对于随着政党政治的 发展而出现的党派庇护官员的不正常现象, 以及执政党的更迭导致政府组成人员大换班的现 象, 大量存在的拉关系、讲门第、卖官鬻爵等种种弊端深为不满, 认识到建立自己的文官队伍以 取代封建贵族的统治已势在必行。这样, 在 19 世纪中叶英国进行了一次较大的文官制度改革, 建立了事务官制, 实行竞争考试、择优录用、职务常任、政治中立等原则, 制定了服务法规等。与 此同时, 国家权力的重心也随之发生转移: 从国王转移到议会, 又从议会转移到政府, 直至转移 到首相和文官。在这以后, 欧美其他国家的文官制度也逐渐建立起来。文官制度发展的历史表 明, 现代意义的文官制度是资产阶级工业革命的产物, 是议会政府制度不可缺少的组成部分。 第三, 是立法、司法、行政等部门内部结构的进一步分殊化, 以及公务人员的进一步专业化 和技术化。进入 20 世纪, 特别是在第二次世界大战以后, 随着商品经济的发展和市场经济体制 的普遍被采用, 使科学技术获得了突飞猛进的发展, 生产社会化达到了新的水平, 从而对政治 管理提出了职能进一步专门化和结构进一步分工的要求。因而在行政管理方面, 出现了与 经济、市场控制、工业发展、信息产业、能源、原材料、交通运输、城乡计划、住房、教育、社会安 全、劳资关系、人事管理、罪犯改造等相应的政治部门。由于上述部门的工作都已经成为专门职 业, 而且所有这些部门都需要专业的财会、统计人员和电脑技术人员, 很显然, 原有的通才文官 制度就显得难以适应新形势下行政管理专业化的要求。因此, 行政管理者必须是具备与工作相 应的资格的业务内行, 必须实行行政管理人员同科技人员一体化, 结束外行领导内行的局面。 二、政治结构专门化分工对现代化建设和政治稳定的促进作用 在一个现代化的社会中, 政治结构的专门化分工占有重要地位, 它是政治现代化的一个重 —3— © 1995-2006 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved. 要的内容。亨廷顿指出:“将每种功能分派给不同的机构是功能专门化的一个方面, 而功能专门 化则是现代化的一部分”①。政治结构的专业化分工对推动现代化建设和促进社会的政治稳定 具有重要的意义: 第一, 政治现代化是以经济现代化为动力的, 政治结构的专门化分工满足了现代经济发展 的必然要求。这表现在两个方面, 其一, 满足了现代经济发展的复杂性和多样性对政治体制的 要求。商品经济的发展, 形成了无数个市场活动的主体, 促使经济活动向着生产的广度和深度 发展, 这就使经济活动本身日益复杂化和多样化, 也使市场主体之间的联系和相互依赖日益全 面化。经济活动的这种发展趋势便产生了对法律、财政、金融、货币、资金、税收、国内外贸易、信 息、能源、原材料、生态环境、消费保护等多方面的专门要求。满足这些要求, 势必要求相应的功 能领域从传统政治结构中分离出来, 建立执行某种专业职能的部门。政治结构走职能科学分工 的专业化发展道路, 正是满足了经济多样化和复杂化的发展要求。其二, 商品经济的发展, 不仅 对政治职能专门化和结构分殊化提出了要求, 而且还对政治体制的整体功能提出了新的更高 的要求。生产社会化以空前未有的规模向前发展, 大型输电、灌溉、航行、供水、铁路、高速公路、 港口等基础设施的建设, 要求政治体制必须在经济活动中承担越来越多的指导、计划、协调和 干预的责任; 同时, 生产力是社会发展中最活跃、最革命的因素, 不断创造出新的高度和新的格 局, 要求政治体制对此迅速地作出正确的反应或对策。所有这些都要求政治体制承担新的经济 责任, 具有高度的行政能力、灵敏有效的政治反应能力和自我变革的能力。从系统论的观点看 问题, 系统的整体功能, 大于系统内各部分的功能之和。因此, 政治结构实行科学合理的专业化 分工, 建立和完善公务员的考试、考核、监督、奖励、升迁、罢免、轮换和退休制度, 不仅会提高政 治结构内各部门的个体功能, 而且必将提高政治体制的整体功能, 从而满足现代经济日益发展 的对政治体制的整体政治功能的新的更高的要求。所有这些都必然会促进社会经济的发展。 第二, 政治结构的专门化分工, 带来了政府的工作效率的提高。首先, 政治结构的分殊化是 与各项政治职能专门化同时进行的, 这就把从事该项工作的个人和部门纳入了专业化的角色, 从而使只有受过专门训练的专业人员才能进入专门的部门, 完成专业的任务; 并将达不到专业 技术要求的人员分离出去, 进入再教育工程, 将其输送到适合他们的专业技术部门之中去, 这 无疑会使工作效率大大提高, 并收到精兵简政和克服官僚主义的效果。其次, 对事务官员实行 职务常任、无过失不受免职处分的制度, 有利于政府工作人员精通业务, 不断提高工作效率, 这 是工业化社会的需要, 也是政府工作现代化的需要。最后, 政治结构的专门化分工, 便于国家对 各部门工作人员进行科学的统一的管理, 实行系统、门类、等级、职位的化, 使人事管理制 度化, 而制度化的管理, 必然带来工作效率的提高。 第三, 政治结构的专门化分工有利于建立廉洁政府。这首先是因为, 政治结构的专门化分 工要求政府工作人员都需经过专门的业务教育和培训, 还要经过考试竞争录用, 这就从整体上 提高了政府工作人员的业务素质和政治素质; 其次是因为, 政治结构的专门化分工加强了政府 对工作人员的纵向和横向的监控, 加强了社会监督, 促进了政府工作人员的自律; 再次, 政治结 构的专门化分工可以裁减冗员, 做到精兵简政, 从而可以大大节省政府部门用在支付工作人员 薪水方面的开支和其他行政支出。而节省下来的资金中的一部分又可以用来大大提高现职政 府工作人员的工资, 实行高薪养廉。政府工作人员有了较高的政治荣誉和优厚的经济待遇, 自 然会加倍地珍惜自己的工作岗位, 努力创造出优良的工作业绩, 不为各种诱惑所动。所有这些 对于政府工作人员热爱本职工作, 提高工作质量, 杜绝政治腐败现象的滋生, 树立廉洁政府的 形象都是有积极意义的。 —4— © 1995-2006 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved. 第四, 政治结构专门化分工能够推动政治体制的法制化建设。因为政治结构专门化分工是 靠一系列的法律、法规和制度来各部门的工作, 并使各部门之间彼此协调一致的。没有相 应的法制化建设, 政治结构的专门化分工是根本无法实现的。政治结构专门化分工愈发展, 则 法制化愈发展; 政治结构专门化分工愈完备, 则法制化愈完备。因此, 政治结构专门化分工的发 展, 必将加强国家的法制化建设, 使人治化的社会逐步向法制化的社会转变。 由此可见, 政治结构的专门化分工, 对于促进经济和社会的发展, 对于建立一个高效、精 干、廉洁、民主的政府, 是具有重要意义的。而一个能够促进社会经济发展的高效、精干、廉洁、 民主的政府 , 必然是一个享有政治权威的政府, 这是最有利于促进社会的进步和政治稳定的。 三、政治结构专门化分工过程中的不稳定因素 政治结构的专门化分工, 是一个长期的历史发展过程, 它不是一帆风顺的, 而是有很大难 度的, 其间, 不可避免地要经历一定的权力的分解、权力的转移、权力的重建和权力的重组的复 杂过程。正是在这些不可避免的分解、转移、重建、重组的过程中, 产生了政治结构的专门化分 工与政治稳定的复杂关系, 产生了诸多的问题: 双重政治结构的矛盾; 体制内部协调的困难与 效率的下降; 结构转换过程中腐败现象的滋生等等, 从而影响社会的政治稳定。所以, 在准备享 受政治结构专门化分工的成果之前, 我们还必须为此付出一定的代价, 这是应该面对的现实。 首先, 政治结构转换时期会出现某些政治功能的缺损或重叠现象。政治结构的专门化分工 不是一蹴而就的, 它是一个由点的实验到面的推广, 由部分推广到全面推广的逐步发展的过 程。多年形成的政治思维和政治习惯, 对政治结构专业化分工的不熟悉和没有经验, 以及人为 形成的有意、无意的障碍, 都使政治结构的专门化分工变得困难重重。在专门化分工的政治结 构体制逐步形成和发展的过程中, 传统的政治结构体制将退出历史舞台, 然而, 这种退出也不 是一蹴而就的, 而是逐步的。这样, 在新的政治结构逐步形成发展和传统政治结构逐步退出历 史舞台的过程中, 就有一个新旧政治结构的转换时期, 即共生时期。这就产生了双重政治结构 的矛盾。矛盾之一, 是出现某些政治功能暂时的缺损现象。即原有的某一政治部门将其政治职 能转移给了新成立的政治部门, 而新的政治部门却一时还不可能完全发挥它应有的政治职能, 从而出现政治功能的缺损现象。产生这种情况的原因在于, 在现代化的进程中, 传统因素的瓦 解速度与现代化因素形成的速度是不一致的。通常传统因素的瓦解速度要快于现代化因素形 成的速度。这一点在组织和制度中表现得尤为突出。这主要是由于实现这两个过程所需要的 条件不同。在支持旧的传统因素的诸种条件中, 往往只要一个方面的条件消失了, 这种传统因 素解体过程也就开始了; 在新的现代化因素形成的过程中, 即使许多条件都具备, 但只要缺少 某一个方面的必备条件, 这种因素也难以真正形成, 于是就产生了可能导致社会生活紊乱的某 些政治“真空状态”。在新的政治部门产生时, 由于自身功能发育不全, 或由于运行机制不畅, 或 由于缺乏人民群众的充分理解和认可, 因而在现代化进程中一时难以发挥其应有的政治职能; 而原有的相应的政治部门, 或者已经不存, 或者虽然存在, 但已无力发挥已经转移出去的政治 职能, 出现了政治功能“缺损”或“弱化”的现象。这种现象若不能及时加以克服, 就会损害政府 形象, 阻碍社会经济的发展, 危及群众的利益, 造成群众的不满。矛盾之二是双重结构引起的政 治功能重叠现象。由于原有的政治结构职能混淆, 一个政治部门肩负多重政治职能, 当其中某 一政治职能转移到新的政治部门时, 原有的政治部门却不能撤销, 而仍然保存下来或暂时保存 下来。在利益的驱动下, 旧的政治部门运用原有的政治资源, 巧立名目, 变着戏法, 继续行使已 经转移出去的政治职能。新旧两个部门同时行使同一种政治职能, 不可避免地会造成政治功能 —5— © 1995-2006 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved. 执行中的重叠和紊乱, 这对政府的形象、社会经济文化事业的发展、人民群众的生活以至社会 的政治稳定都会产生消极影响。 其次, 政治结构的专门化分工带来了协调的困难。政治结构的专门化分工终究会带来政府 工作效率的提高, 但这不是一开始建立时就能做到的, 其间有一个专门化部门之间相互协调的 过程。政治结构专门化分工的程度愈高, 则组成政治结构的单位就愈多, 部门之间、单位之间的 关系就愈复杂, 协调它们之间的活动也就愈困难。一句话, 政治分工越精细, 协调的难度就越 大。所以, 政治结构专门化分工不是无条件的、无限制的, 因为任何程度的政治结构专门化分工 都需要付出政治成本, 这就是协调各政治专门化部门的困难和由此造成的政治损失, 以及为克 服协调的困难所付出的人力、物力和财力的损失等。由此可见, 政治结构的专门化分工的实现 是有代价的。阿尔蒙德认为,“随着越来越多的分化, 协调各单位的困难和代价也就越来越大, 并且使进一步分化受到限制。最后, 协调所花费的代价形成了一个极限, 在此之外则很少发生 进一步的分化了。”②这就是说, 当政治结构专门化分工所付出的政治成本过高, 超过了社会自 身的承受能力时, 这种政治结构专门化分工本身就应该重新加以审视和评价。然而, 即使是合 理的政治专门化分工也要付出必要的政治成本, 只是这种政治成本是合理的, 是社会可以承受 的, 更重要的是这种政治成本还将日益降低, 而政府工作的效率将日益提高。但做到这一步需 要经历一个过程。从横向来说, 要经历一个各专门化政治部门之间权力划分不明确、不合理到 划分得比较明确、比较合理的过程; 经历一个各专门化的政治部门之间缺少碰撞和磨合到相互 磨合、相互依赖的过程。从纵向来说, 要经历一个探索中央与地方、部门之间相互衔接的途径, 打通上下级之间相互联接渠道的过程; 经历一个上级部门逐步熟悉新的工作体系而不断加强 指挥力度, 地方和下级部门逐步熟悉新的业务范围而不断加强工作和执行力度的过程。在所有 这些横向和纵向的协调过程完成以前, 工作效率不会是很高的, 很可能在某些方面还会有所下 降。这将是影响新的政治体制运作的一个重要的因素, 会从总体上对经济、政治、文化和社会的 发展和人民的物质文化生活水平的提高带来消极的影响, 如果不能在一定的时间内使问题获 得解决, 放任这种不协调、无效率的局面长期拖延下去, 将会成为影响社会全面进步和政治稳 定的一个隐患。 第三, 制约与监督机制的弱化为腐败现象的滋生提供了客观条件。腐败是权力拥有者违背 法律准则和社会准则, 为了个人和小集团的利益而对公有权力的滥用。根据现代化的程度和腐 败形式的演进, 可以把腐败的形式区分为现代类型的腐败形式和传统类型的腐败形式。政治结 构转换时期的腐败主要属于传统型腐败, 它与现代类型的腐败有所不同。 现代类型的腐败形式一般出现在比较发达的国家, 其主要特征是: 首先, 这些国家的“政治 腐败”比“行政腐败”更为突出。自 70 年代以来, 许多政治丑闻是同竞选财务或政党财务联系在 一起的, 政治家卷入钱权交易的主要目的, 是为了追求他们自身的或其所在政党的权力, 而非 个人的发财致富。其次, 这些国家的行政腐败或官僚腐败也有自身的特点。一是以小额贿赂为 特征的微型腐败较少发生; 二是在诸如赌博、走私和娼妓以及非法移民等腐败交易报酬丰厚的 领域中, 腐败发生的频率更高; 三是地方政府的官员和议员比中央政府的官员和议员面对腐败 的诱惑更容易上勾。最后,“交易性腐败”比“勒索性腐败”更为流行。 传统类型的腐败形式一般发生在发展中国家, 它的主要特征是: 首先, 保护人——被保护 人网络非常普遍。这意味着政治家给选民提供特殊的照顾, 作为一种交换, 他们从选民处得到 自己所需要的选票。其次, 存在着普遍的官僚腐败。官僚体制的高度政治化和行政管理不善导 致官僚腐败的盛行。官僚腐败既存在于地方层级又存在于中央层级, 并渗透于公共行政管理的 —6— © 1995-2006 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved. 各个领域。再次, 微型腐败与巨型腐败并存。最后, 勒索性腐败非常流行。 传统类型的腐败形式与现代类型的腐败形式之间并没有什么不可逾越的界限, 它们是交 互存在的, 不过由于国家发展状况的差异, 其腐败存在的形式侧重于不同的方面罢了。随着经 济全球化的发展, 腐败行为也扩展到新的领域和采取新的形式。多国公司在与发展中国家的政 府官员打交道时支付贿赂已成为一种通行的作法和公开的秘密。用内部信息换取金钱和合谋 操纵公私市场给予腐败交易以新的刺激, 等等③。 我国现阶段腐败的主要表现形式仍是权钱交易、贪赃枉法、敲榨勒索、行贿受贿、挥霍铺 张、生活糜乱等。 在发展中国家, 随着经济和政治体制改革的深入发展, 腐败现象呈急速增长的态势, 其客 观原因主要有两个方面: 一方面, 是制约和监督机制的弱化为腐败现象的滋生提供了可乘之机。制约和监督机制弱 化是政治结构专门化分工的变革时期, 腐败盛行的一个重要客观条件。实践证明, 一个部门掌 握的权力越大, 管的事情越多, 如果缺乏有效的制约和监督, 腐败现象就越容易产生。在新旧体 制转型的时期, 原有的制约和监督的体系、法规以及方式渐渐失去效力, 而新的制约和监督的 体系、法规和方式还处在逐步形成的过程中, 它还不可避免地存在着不合实际的地方, 甚至存 在着明显的漏洞, 只有经过一定时期的实践, 这些防范和监督的体系才能逐步健全和完善起 来; 同时, 在新旧两种制约和监督体制正在进行转换的过程中, 双重结构的存在也不可避免地 会出现某些功能缺损和功能重叠的现象, 从而削弱其应有作用的发挥, 等等。所有这一切, 就使 得制约和监督机制在一定时期的相对弱化成为难于避免的了。在此情况下, 失范的运作、违法 犯罪的行为, 往往不容易被发现, 或者发现了又没有相应的机构、法规和办法去进行及时有效 的处理。这就为权力腐败提供了可乘之机, 有些政府官员钻制约和监督机制一时不健全的空 子, 以权谋私, 进行权钱交易, 大行贪污腐败之风。 另一方面, 是制度变革增加了可能从事腐败行为的领域。在政治结构走向专门化分工的变 革中, 中央政府的过分集中的权力下放到地方和部门, 这就使中央政府各部门和机构的权力结 构发生了变化。有些传统机构, 如负责经济计划的机构、负责资源和能源配置的机构等, 其工作 性质便会发生很大的变化, 工作权限被极大地削弱了。而地方政府机构的权限却有所扩大, 并 向基层延伸, 这就使决策单位的数量比过去有了增加。在此情况下, 由于中央在控制上的困难, 制约和监督机制的不健全, 便相应增加了腐败交易的潜在领域。 特别要指出的是, 在制约和监督机制弱化的条件下, 国家对经济的宏观调控, 也增加了可 能从事腐败行为的领域, 这就是寻租机会的出现。 现代市场经济是有国家宏观调控的经济, 而金融在现代经济生活中起着举足轻重的作用。 因此, 越来越多的资源特别是金融资源集中在政府手中, 并由政府支配, 由政府制订和实施的 有关规章和条例也越来越多, 并对社会经济生活产生越来越大的影响。按照古典经济学家的观 点, 日益增加的公共开支和日益增长的国家干预, 扭曲了市场机制在资源分配中的作用, 并为 企业创造了“租金”。对于企业来说, 从政府那里寻求直接的、非生产性的“租金”, 比在市场中从 事生产性活动获得利润要容易得多。政府官员也很容易从企业家们竞争性的寻租活动中得到 个人的好处。这样, 不断增长的国家干预同时也刺激了“租金”的供应和需求, 因而刺激了腐败 交易的动机和机会的增长。波塔和米尼认为:“政治腐败趋向于在那些政治决策拥有更大影响 的领域中更为频繁。事实上腐败的机会在那些公共开支更高和公共行政部门采取的拥有 更大影响的领域似乎特多”④。为了获得公共合同或政府在政策上的优惠待遇, 企业便以各种 —7— © 1995-2006 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved. 方式影响决策过程: 直接或间接地给政府的财政以捐助, 为政府官员支付咨询费或顾问费, 为 退职官员提供高薪工作, 以换取他们在政府中的帮助, 如此等等。 这样, 在政治结构专门化分工的变革时期, 制约与监督机制的弱化和可能从事腐败行为领 域的增加这两个方面的结合, 便使腐败现象滋生具备了客观条件。然而, 这种客观的可能条件 只有与一定的主观因素相结合, 才能使腐败现象的滋生变成现实, 这就是某些公职人员价值观 念的偏离。 价值观念的偏离是腐败滋生思想因素。在经济政治变革的时期, 不可避免地会出现思想意 识形态方面的巨大变化。原有的社会价值观中的一部分, 特别是其中支持传统体制的理想和价 值观的部分会失去自身的价值而退出历史舞台, 某些新的社会价值观却不知不觉地在社会上 通行起来。新的社会价值观表现形式是多种多样的。人们分别从各自不同的角度去认识它, 理 解它, 适应它, 接受它。并不是所有的人都能在社会价值观的转变中把握住自己, 部分人表现出 茫然和不知所措, 出现了所谓“价值真空”; 更有少部分人专从社会的折射中, 从价值的负面方 面去认知某些新的社会价值, 从而使价值偏离了正常的轨道。原有对理想事业的献身已被实用 主义的目标和追求所取代, 公共的伦理道德让位于对自我利益的考虑, 极端利己主义恶性膨 胀, 最终走上了腐败变质的道路。 政治体制变革过程中产生的腐败, 损害了国家机关 (包括立法、司法、行政和监督等各个部 门) 的效率和公正性, 削弱了执政党的群众基础和行使其职能的能力, 破坏了市场机制的有效 运作, 降低了社会的道德水准, 激化了业已存在的社会矛盾, 造成群众的强烈愤懑。如不能有效 地予以遏制, 往往成为引发重大事端的导火线。 由此看来, 政治结构专门化分工的发展, 虽然从总结体上看, 从发展方向上看, 会给政治经 济发展和社会进步带来积极的影响, 是现代政治发展的方向。但在新旧政治结构交替的时期, 由于双重政治结构引起某些政治功能的缺损现象和重叠现象的出现, 由于政治结构专门化分 工产生的协调上的困难和工作效率不高, 由于制约和监督机制的弱化和政治腐败现象的滋生 等原因, 政治发展不会是一帆风顺的, 甚至会对政治稳定产生消极的影响。只有正视政治发展 的上述隐患, 采取正确的措施逐步化解这些可能引发不稳定的政治因素, 才能保证政治结构专 门化分工的正常发展, 维护社会的政治稳定和促进社会的全面进步。 ①　塞缪尔·P·亨廷顿著, 王冠华、刘为等译:《变化社会的政治秩序》, 三联书店 1988 年, 第 104 页。 ②　[美 ]加布里埃尔·A ·阿尔蒙德、小 G·宾厄姆·鲍威尔著, 曹沛霖等译:《比较政治学: 体系、过程 和政策》, 上海译文出版社 1987 年版, 第 72 页。 ③　参阅何增科《当代西欧诸国的腐败与反腐败》, 载《经济社会体制比较》1998 年第 6 期。 ④　唐娜特拉·德拉·波塔和伊维斯·米尼:《欧洲的民主和腐败》, 第 176 页, 转引自《经济社会体制比 较》1998 年第 6 期, 第 54 页。 参考文献 [1 ]　龚祥瑞:《文官制度》, 人民出版社 1985 年版。 [2 ]　王沪宁:《比较政治分析》, 上海人民出版社 1987 年版。 [3 ]　黄百炼、徐　勇:《政治稳定与发展的社会分析》, 武汉出版社 1993 年版。 　　作者: 聂运麟, 华中师范大学科学社会主义研究所教授、博士生导师　武汉 430079 责任编辑　邓宏炎 —8— © 1995-2006 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved. ABSTRACTS OF M AJOR PAPERS IN TH IS ISSUE Pol it ica l Stab il ity and the Spec ia l ized D iv ision of Pol it ica l Structure by N ie Yun lin T he specia lized division of po lit ica l st ructu re is an im po rtan t part of po lit ica l m odern iza2 t ion. It is the p roduct of h igh ly developed socia l econom y and the inexo rab le t rend of devel2 oped socia l po lit ics. T he specia lized division of po lit ica l st ructu re is of m om en tou s sign if i2 cance fo r the bu ild ing of a h igh ly efficien t, keen - w it ted and capab le, honest and clean dem ocra t ic governm en t, fo r the developm en t of econom y, and fo r po lit ica l stab ility in soci2 ety. How ever, in the cou rse of fo rm at ion of the specia lized division of po lit ica l st ructu re, the phenom ena of incom p lete and overlapp ing po lit ica l funct ion s, d isharm on iou s rest rict ion and supervision and the grow th of po lit ica l co rrup t ion w ill em erge inevitab ly. A ll of these w ill g ive negat ive influences to po lit ica l stab ility in society. T hey are w hat w e m u st face. The Role and Function s of Farm ers’ A ssoc ia tion—— Ir ish Farm ers’ A ssoc ia tion and Som e Ref lection s by X iang J iquan T he au tho r has m ade a case study of the Irish Farm ers’ A ssocia t ion ( IFA ). A fter exam 2 in ing the structu re and funct ion s of IFA and its tact ics and act ivit ies in rep resen t ing, pu rsu2 ing and defin ing Irish farm ers’ righ ts and in terests, the au tho r m akes som e genera liza t ion s abou t the ro le and funct ion s of farm ers’ associa t ion in m odern society and po in ts ou t tha t fa rm ers’ un ity is an effect ive w ay to p ro tect their righ ts. 20th Cen tury Stud ies of Tao ism in Ch ina by X iong T ieji 20th cen tu ry stud ies of T ao ism in Ch ina are the con t inued developm en t of ancien t Ch ina’s T ao ism stud ies. Bu t the stud ies of L ao T zu has taken on a new face becau se of the influence of m odern w estern scien t if ic theo ries and m ethods. In the 1920s to 30s appeared som e m ain trends of T ao ism stud ies, w ith som e studying T ao ism from specif ic perspect ives and o thers w o rk ing on new comm en taries. 1950s saw an argum en t am ong m ain land scho lars over the m ateria list ic o r idea list ic na tu re of T ao ism. T he stud ies of T ao ism have been p ro s2 pering in the past tw en ty years, as peop le have becom e in terested in trad it iona l cu ltu re, es2 pecia lly as recen t ly excavated m ateria ls have been pub lished. T he T ao ism stud ies in th is pe2 riod invo lve m o re scho lars w ith updated m ethods and have ach ieved new resu lts. A Comm en t on the New School of Stud ies on A D ream of Red M en sion s by L i Guangbai T he N ew Schoo l of Stud ies on A D ream of R ed M en sion s, w ho se rep resen ta t ive figu res are H u Sh i and Yu P ingbo, is an im po rtan t schoo l in the academ ic h isto ry of m odern Ch ina. H u’s stud ies are m ain ly tex tua l research. H e advoca ted“inqu iry on the basis of evidence”. H e m ade a rem arkab le ach ievem en t in the stud ies of the au tho r and the issue of d ifferen t ver2 sion s of the novel. Yu’s academ ic persona lity is d ifferen t from H u’s. H e com b ined tex tua l re2 search w ith app recia t ion and comm en t, and devo ted h im self to grasp ing the sp irit of the nov2 el from the perspect ive of aesthet ics and the crea t ion of the w o rk. H u and Yu’s stud ies on A —851— © 1995-2006 Tsinghua Tongfang Optical Disc Co., Ltd. All rights reserved.