中国发达地区农地使用权流转性问题探讨_以广东省南海市为例

中国农村经济 � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 2004. 12 中国发达地区农地使用权流转性问题探讨 � � � 以广东省南海市为例 余鹏翼 � 李善民 内容提要: 本文根据农地使用权可转性理论, 通过对南海市农地使用权流转的调查和研究, 认为南 海市农地使用权的有偿转让是南海农业和农村经济发展的必然产物, 不仅促进了农地资源的合理 流动和优化配置,而且取得了显著的制度经济绩效。因此,合理界定和安排农地产权,建立与经济 发展相适应的农地产权制度, 具有重要的理论和现实意义。 关键词:农地使用权 � 可转让性 � 市场化 一、农地使用权可转性的理论 在当代产权经济学家看来,产权的转让是极其重要的。1959年, 诺贝尔经济学奖获得者科斯 在�联邦通信委员会�一文中指出,权利的明确界定和足够低的交易成本是市场交易存在的本质前 提。1960年,科斯在�社会成本问题�一文中进一步证明, 如果产权被明确界定, 并且所有的交易成 本为零,则不论谁拥有产权,资源的使用将完全一样(科斯, 1996)。这一被后来概括为科斯定理的 观点实际上认为,如果产权被明确界定和交易, 则资源的使用将达到约束条件下的最优化。1965 年,当代产权经济学的主要代表人物之一阿尔奇安在�产权的一些经济原理�一文中认为,财产的转 让权可以起到发挥比较优势和分散风险的作用( Armen A. Alchian, 1977)。1974年, 张五常在�价 格管制�一文中认为,一种物品如果其最有价值的用途受到限制,或其转让性被法律以某种方式限 制,其价值就将下降。后来,张五常进一步加以引伸,得出有关土地转让权的极其重要的结论(张五 常, 1974)。2002年,张卫东明确指出, 资源的转让是资源定价和有效配置的本质前提。这是因为 一种资源(财产或物品)只有具有转让权,才会发生市场交换,由此才会形成价格, 资源配置也才能 够通过流动达到最优。缺乏了转让权, 价格无从形成, 市场机制的魔力也就根本谈不上(张卫东, 2002)。由此,在经济学界有这样一个认识,即决定经济行为的最重要的因素并不是所有权本身,而 是产权拥有者能否在最少的限制下使用他们的资源并以此获得经济收益,这包括在必要时把资产 转让出去。因为从理论上来说,任何一种资源只有通过转让,才有可能形成价格, 由此才能在价格 机制的引导下流向价值最高的用途,并最终达到合理的配置。而资源只有在达到合理配置以后,才 有可能带来生产的高效率和经济的高增长。土地作为一种重要的资源,也不能超越这一规律。 二、南海市农地使用权权能的调查及分析 本项调查是对农地使用权权能的调查。本项调查以广东省佛山市为背景, 选择该市区域经济 最为发达的南海市(县级市, 2002年全国百强县排名第二,现改为佛山市南海区)为调查对象, 运用 �22� 抽样调查的研究,从实证角度对该市农地使用权权能大小做出客观评价。 (一)调查过程及研究方法 本调查采取直接入户调查的方式,具体做法是: � 以南海市 10个区(村)的 250户农户作为调 查对象; � 挑选 150名佛山科技学院经管分院的南海籍农民家庭的学生作为调查员; �要求每位调 查员利用暑假回所在区(村)调查本地农地使用权权能情况, 并明确规定每一位调查员都要回所在 村调查自己的父母或亲属,以保证调查数据具有较高的可靠性。在调查数据审核工作结束以后,笔 者使用 SSPS10. 0软件对本次调查结果进行了处理和分析。 (二)对南海市农地使用权权能的调查 农户享有土地权利的质和量主要是通过他们所拥有的农地使用权的权能大小来量度的。本项 调查包含了一系列有关农地使用权的具体界定、农户对农地使用权的理解和态度。调查内容主要 包括: �转包权(租赁权) ,即将自己的土地使用权转包或租赁给其他村民或非村集体成员的权利; �继承权, 即自己的农地使用权可由子女继承的权利; � 户口性质变化后保留土地使用权的权利; �转让权, 即转让自己全部土地使用权的权利; �抵押权,即可以将自己的土地使用权作为担保物 抵押给金融机构以获取贷款的权利。 1.农地使用权包含的主要权利。目前,农村土地使用权市场化流转已经出现多种形式,主要是 土地入股和反租倒包。在承包期内,农户享有土地的权利主要包括农地入股权、转租或转让权、继 承权、抵押权等。 表 1 农地使用权包含的权利 单位: % 权利项 频数 农户是否享有法人权利有权 无权 不知 把承包地入股村集体经济组织 把承包地转包或转租给其他村民 把承包地转包或转租给外村人 继承权 户口变化后有权继续耕种承包地 抵押权 转让承包地 231 232 232 232 232 231 232 82. 5 85. 6 62. 1 60. 9 47. 2 14. 8 16. 7 6. 6 4. 7 29. 4 27. 5 46. 3 55. 2 58. 3 10. 9 9. 7 8. 5 11. 6 5. 5 30. 0 25. 0 � � 表 1显示, 除抵押、转让承包地外,农户实际享有的可以进行市场化流转的土地权利还是很大 的。例如, 农户认为他们拥有土地入股和转租给他人的权利。有这种认识的人所占的比例均超过 80%。这与南海农村股份合作制发展水平相对较高有关。 2.农户对农地使用权市场化流转的态度。随着农村产业结构调整, 特别是土地承包延长� 30 年不变�政策的贯彻执行,农民将得到更为充分的农地权利, 农地可以更自由地进行市场化流转。 表 2反映了目前农户对农地使用权市场化流转的态度。 表 2显示, 农户的确期望得到更为充分的土地权利。但在目前, 农户对转包(转租)权、入股权、 继承权比较认可,而对户口变化后继续耕种承包地以及把承包地转让给他人的权利还比较淡漠。 这从一个侧面反映出农户不愿放弃农地。 3.农地转包(转租)权。从农户的态度看,大多数农户表示应该有权将自己所承包的土地转包 或转租给本村的其他村民或外村人(见表 3)。 �23� 中国发达地区农地使用权流转性问题探讨 表 2 农户对农地使用权市场化流转的态度 单位: % 权利项 频数 农民对是否该享有该项权利的态度应该有 不应该有 说不清 把承包地入股村集体经济组织 把承包地转包或转租给其他村民 把承包地转包或转租给外村人 继承权 户口变化后继续耕种承包地 抵押权 转让承包地 231 232 232 232 232 232 231 86. 3 87. 8 72. 6 67. 8 44. 9 36. 7 31. 8 3. 8 3. 5 12. 6 21. 0 45. 3 38. 4 60. 2 9. 9 9. 7 14. 8 11. 2 9. 8 24. 9 8. 0 � � 表 3 农地转包或转租权及农地使用权转包或转租给非集体成员的权利 单位: % 权利项 农地的转包或转租权百分比 累计百分比 � 转包或转租给非村集体成员的权利 百分比 累计百分比 有,但需要到村委会登记 有,但需要村委会同意 有,无需登记或同意 无权 不知道 37. 4 20. 3 33. 8 7. 0 1. 5 37. 4 57. 7 91. 5 98. 5 100 25. 3 19. 6 28. 4 12. 7 14. 0 25. 3 44. 9 73. 3 86. 0 100 合计 100 � 100 � � � 表 3表明, 91. 5%的农户相信他们有权将土地使用权转包或出租给其他村民,只有 7%的人认 为在任何情况下他们都没有转包权, 剩下 1. 5%的人不知道他们是否拥有转包权。同时, 表 3显 示,尽管相信自己有权将农地使用权转包或转租给非村集体成员的农户所占的比例小于相信有权 转包或转租给本村其他村民的农户所占的比例, 但仍有近 3/ 4( 73. 3% )的农户认为他们现在拥有 这份权利。其中,认为必须到村委会登记或必须经村委会同意的人占 44. 9%, 有 28. 4%的村民认 为可以无需登记或同意。但是,认为无权转包或转租的农户仍占 12. 7%, 剩下 14%的农户不知道 他们是否享有这种权利。 4.农地继承权。由于区内一些农村股份合作组织对股东界定的条件不一致, 股权设置不够合 理,造成各股份合作组织在对股东的确认上存在差别, 尤其是对因婚嫁而迁不出户口的�外嫁女�及 其子女的股权确认, 在各股份合作组织之间更是千差万别, 例如, �留母不留子(女) �或�留子不留 母� 等。由于各股份合作组织在股权确认上存在差别,致使不少�外嫁女�无所适从, 股权纠纷问题 日益增多。调查显示,有 62. 4%的农户认为他们有权让子女继承他们的土地承包权, 有 24. 3%的 农户不相信他们有这种权利, 有 13. 3%的农户不知道他们是否有这种权利。 同时,随着区内股份合作经济组织快速发展, 股份分红数量不断提高,致使不少�农转非�人员 要求回迁。对子女户口迁出后是否继续享有股份继承权,区内存在很大的意见分歧。 表 4 家庭成员户口迁出本村后,是否有权继续享有农地股权 单位: % 权利项 百分比 累计百分比 有权继续享有 无权继续享有 不知道 40. 3 54. 6 5. 1 40. 3 94. 9 100 合计 100 � � � 调查结果显示(见表 4) ,有 40. 3%的人认为户口迁出后他们应继续享有其股权,参与集体经济 组织的分红,而有超过 1/ 2( 54. 6%)的人认为他们不应再享有其股权, 还有 5. 1%的人表示不知道 或说不清。从中可以看出,对农户家庭成员户口迁出本村后, 迁出者是否还享有农地股权的继承 �24� 中国发达地区农地使用权流转性问题探讨 权,农户在认识上还存在很大分歧, 特别是当人口变动引起收入分配不公的问题出现时, 分歧比较 突出。 5.农地转让(买卖)权。南海市为推动农地股权流动,以产权改革为主线, 以股权配置、股权界 定、股权流转为突破口,在尊重群众意愿的前提下,对具备条件的股份合作制组织实行�固化股权、 出资购股、合理流动�的改革。通过改革,逐步实现股权的社会化流转,加快农村经济跨越式发展。 表 5 农地股权是否应该允许转让 单位: % 权利项 百分比 累计百分比 应该 不应该 不知道 48. 7 37. 6 13. 7 48. 7 86. 3 100 合计 100 � � � 调查显示(见表 5) ,有接近一半的人( 48. 7%)赞成农地股权有偿流通和转让,有 37. 6%的人不 赞成, 有 13. 7%的人表示不知道是否应该有这种权利。目前,桂城、大沥、平洲、盐步、黄岐、西岸六 区已全面建立�生不增、死不减、迁出不减、迁入不增�的农地转让运行机制。 二、南海市农地使用权转移的制度绩效 农地使用权转移是南海市在农村经济迅猛发展和社会主义市场经济逐步确立情况下建立起来 的。这一制度的建立是把农村社区股份合作制引上市场经济轨道的一种尝试。它对农村的土地、 劳动力、技术、资金等生产要素合理流动和优化组合,农业适度规模经营和农业产业化的加速发展, 农村集体经济实力的不断提高,以及农村行政管理工作的开展, 都带来巨大的制度绩效。具体概括 起来主要有几个方面。 1.农地使用权流转, 加快了农户由分散经营向集中经营转变, 实现了农业规模经营, 促进了农 业产业结构调整和升级。据统计, 目前,全市农业规模种养大户达 1. 8万户,经营面积占全市耕地 总面积的 42%,实现产值 15亿元,比农地分散经营所创造的产值高 78%。2001年, 全市农业总产 值 51. 72亿元, 其中,种植业实现产值 23. 10亿元,占 44. 6%; 水产养殖业实现产值 18. 70亿元,占 36. 2%;畜牧业实现产值 9. 92亿元,占 19. 1% (见表 6)。种植业、水产养殖业、畜牧业三大产业结 构日趋合理。 表 6 南海农业总产值的变化 单位:亿元, % 项目名称 1990年总产值 构成 � 2001年 总产值 构成 年增长率 农业总产值 1.种植业 2.畜牧业 3.水产养殖业 21. 61 7. 10 5. 64 8. 83 100 32. 9 26. 0 40. 9 51. 72 23. 10 9. 92 18. 70 100 44. 6 19. 1 36. 2 1. 39 2. 25 0. 76 1. 12 � � 资料来源:南海统计局编:�南海统计年鉴� , 1991年和 2002年。 例如,罗村镇下柏村是南海市率先进行土地股份合作制改革的试点村。该村实行农村股份合作制后,全村 800亩耕地由村 7 名种养能手承包经营,导致 95%以上的农民� 洗脚上田�,从事第二、第三产业。改革的结果是, 不但农业的经济效益大幅度提高, 农民的非农收入也明显增加。南海市南北主干道、盐桂、联桂以及海八路等两旁的花卉种植带,和顺、大沥、官窑、西岸 4个省级无 公害蔬菜生产基地及黄岐生态农业示范基地的建立,主要得益于这些地区引入了农村股份合作制,从而使土地使用权流转加快, 带动了农业产业结构调整和升级,初步形成了� 一镇一主业,一村一主品�的南海特色农业。 2.农地使用权流转, 促进农村第二、第三产业全面发展和农村剩余劳动力的转移。据统计,全 市推行农村股份合作制以来,股份合作经济组织投资和引进外资近 100亿元, 兴办各类企业 4346 �25� 中国发达地区农地使用权流转性问题探讨 家,新建厂房店铺近 1万间, 建筑面积超 400万平方米; 另外,发展其他项目超 1200 项, 总投资近 50亿元。第二、第三产业迅猛发展,不仅吸收了大量农村劳动力就业, 而且促进了农村经济的全面 发展。2001年,全市农村经济总收入达 852亿元,比推行农村股份合作制前的 1993年增长了 2. 1 倍,年均递增 18. 5%。 2001年,南海全市劳动力 62万人,其中,农村劳动力 53万人, 从事农业生产的劳动力只占全 市劳动力的 24. 2%,占农村劳动力的 28. 3%。例如, 盐步区河东村原由 14个生产队组成, 队与队 之间土地互相交错, 要开发土地发展第二、第三产业很困难。河东村引入农村股份合作制后,由行 政村或经济社对土地进行统一规划和经营,收益按 4�1�5的比例分配给村委会、经济社和股东,解 决了土地开发难的问题。目前,河东村已建有各类专业市场 10多个,占地面积近 300多亩,建筑面 积 25多万平方米;兴办各类企业近 50家。2000年, 全村集体经济总收入达 5亿元, 村社两级集体 纯收入 4500万元,全村人均股份分配 4500元,其中,虎榜经济社人均分配股红达 12000元。 3.农地使用权流转, 促进了农村经济体制的创新, 实现了农村经济的全面发展。农村股份合作 制的建立,在制度上明确了农村股份合作经济组织代替原来模糊不清的集体经济组织;在组织形式 上,以股东代表大会制代替原来的领导干部家长制;在经营运作上, 用市场调节生产代替原来的计 划指令性生产; 在组织管理上,以、、群众监督等制度股东的行为, 代替原来以行政命 令方式约束农民的行为; 在利益分配上, 以按股分红、按资分配代替原来的平均分配。这使改造后 的农村合作经济组织更能反映股东的意志,使农村股份合作经济组织的经营方式和管理方式逐步 与市场经济衔接,从而实现农村经济的全面发展。 综上所述, 南海农地使用权流转制度是以农村股份合作经济组织为核心,以农地规模经营为依 托,以农地可持续利用为目标建立的。这项制度取得了显著的制度经济绩效。现阶段,南海市大力 推进农地使用权流转的市场化进程,采取市场机制和政府引导相结合的办法,促进农地资源的合理 流动和优化配置。这既是市场经济体制的客观要求,又是农地制度创新的重要目标。 参考文献 1. H�科斯:�社会成本问题� ,载�论生产的制度结构� ,上海三联书店, 1992年。 2. Armen A. Alchian: Economic Forces at Wor k, Liberty Fund, Inc, 1997. 3.张五常:�价格管理制理论� ,�法律和经济学杂志�1974年 4月号。 4.陈昕(主编) :�财产权利与制度变迁� ,上海三联书店, 2000年。 5.邓大才:�农村地产市场发育的障碍及对策� ,�中国软科学�1997年第 11期。 6.张卫东:�关于中国农地的转让性及其利用的关系研究�,内部文稿, 2002年。 (作者单位: 中山大学管理学院) (责任编辑: 王慧敏) �26� 中国发达地区农地使用权流转性问题探讨