俄罗斯国内政治与俄美战略武器谈判

2011年 2月 第38卷 第 1期 西伯利亚研究 SIBERIAN STUDIES Feb．201l Vo1．38 No．1 · 外 交 · 俄 罗斯 国 内政 治 与 俄 美 战 略武 器 谈 判 姜 磊 ，王海军 (1．北京师范大学 政治学与国际关系学院，北京 100875；2．中央财经大学 经济学院，北京 100081) 摘 要：1991年以来，俄美战略武器谈判进程充满了各种波折变化。俄罗斯国内政治因素。诸如政治运行 机制、社会政治思潮、利益集团等因素对俄罗斯战略武器谈判的立场、策略均起到不可忽视的作用，从而影响到 俄美战略武器谈判进程。 关键词：俄罗斯；美国；政治；战略武器 中图分类号：D751．21 文献标志码：A 文章编号：1008—0961(2011)01—0042—05 2009年4月俄美战略武器谈判重启，令这一 传统问再次受到国际社会广泛关注。俄美战略 武器谈判的历史最早可追溯至 1969年苏美围绕 限制和削减战略武器问题开始的一系列谈判。谈 判进程持续到苏联解体，签署了众多的条约，包括 具有重要历史意义的《第一阶段削减战略武器条 约》(简称《第一阶段条约》)，其效力一直维持到 2009年 12月5日，为世界的和平稳定做出了巨 大贡献。此后，俄美将苏美战略武器谈判这一形 式继承下来，先后签署了《第二阶段削减战略武 器条约》(简称《第二阶段条约》)和《莫斯科条 约》，但小布什总统领导下的美国日益趋向自助 式裁减核武器，俄美双边谈判形式逐步被打人冷 宫。奥巴马担任总统后，对美国战略武器政策大 幅调整，力图通过俄美合作建立新的全球战略武 器控制机制，这促使俄美战略武器谈判得以重启。 经过近一年的密集谈判，俄美两国于2010年 4月 签署了新的削减进攻性战略武器条约。 俄美战略武器谈判对世界和平与稳定具有深 远的影响，并且目前看来谈判将在未来持续深入 下去。探讨这一问题有助于我国对国际格局特别 是战略武器领域的国际格局作出准确的判断，有 助于评估俄美谈判可能带给中国的正负效应。 一 、政治运行机制对谈 判的影响 俄罗斯奉行三权分立的政治运行机制，国家 对外政策通常是行政、立法和司法部门相互博弈、 协调的结果，只是三者参与的程度与影响力有所 差异。一般而言，行政部门在外交政策上最具发 言权，但具体到不同问题领域以及特殊时期，情况 也会发生变化。战略武器问题专业性极强，并且 涉及国家最高安全机密，相关政策的制定一般在 较小范围内进行，所受掣肘也少于其他外交政策， 但仍无法摆脱政治运行机制的牵制与干涉。而对 俄美战略武器谈判进程产生最为显著影响的则是 掌握行政资源的总统与掌握立法资源的杜马间的 权力互动。 俄罗斯总统权力极大，杜马权力较小，可称之 为“超级总统制”国家。杜马对总统缺乏足够的 制衡力，西方媒体将杜马比做“橡皮图章”意即在 此。不过，杜马作为立法机构还是拥有相当权力。 例如条约批准权，总统与外国签署的条约须经杜 马同意方能生效。在叶利钦总统时代，杜马大部 分时期处于左翼政党控制之下，总统虽然能借助 优势权力压制杜马，但却始终无法控制后者，两大 收稿日期：2010一ll—l4 基金项目：教育部人文社会科学重点研究基地重大项目(06JJDGJW003) 作者简介：姜磊(1980一)，男，安徽砀山人，讲师，博士研究生，主要从事国际关系研究；王海军(1982一)，男，内蒙古 呼和浩特人，博士研究生，主要从事市场国际化理论与实践研究。 · 42· 俄罗斯国内政治与俄美战略武器谈判 权力部门间的争斗成为俄政坛的常态。双方这种 不正常的关系自然也影响到俄美战略武器谈判进 程，令《第二阶段条约》在叶利钦时代一直未获杜 马批准，从而造成预定的第三阶段削减战略武器 谈判无法启动。 1993年 1月，叶利钦总统与美国就《第二阶 段条约》达成，条约要求双方将各 自保有的 战略核弹头减少至 3 000—3 500枚⋯ 。从布什 总统 1992年 1月提出新的核裁军倡议到《第二阶 段条约》最终签署，用时不到一年，而《第一阶段 条约》则历经九年的艰苦谈判才最终完成 ]。叶 利钦不顾大多数俄军事专家的反对，仓促签署该 条约的主要原因是有求于美国。此时，叶利钦在 国内尚未完全确立 自己的独断地位，面临最高苏 维埃及左翼势力的挑战，需要美国的援助以“拯 救”俄罗斯、赢得民众的支持。 俄罗斯在《第二阶段条约》中处于明显不利 地位，因此该条约一经签署就在国内受到猛烈抨 击。最烈强的抨击来自反对派所控制的最高苏维 埃。1993年 10月，叶利钦通过武力强行解散了 最高苏维埃，设立国家杜马，但其后举行的第一届 杜马选举却出乎各界预料。持极端民族主义立场 的自由民主党和共产党等反对党赢得杜马过半议 席。自由民主党的崛起很大部分归功于对叶利钦 软弱外交政策的攻击，而俄共是DfN钦天然的反 对派，两党同叶利钦之间缺乏妥协的空间。此时 将《第二阶段条约》提交杜马审议必然会被否决， 因此当 1993年 l2月杜马主动要求总统提交《第 二阶段条约》时，遭到叶利钦拒绝。不过，长期拖 延并不现实，因为按照与美国达成的协定，《第一 阶段条约》生效后两国应尽快批准《第二阶段条 约》。1994年 12月，《第一阶段条约》正式生效， 叶利钦不得不在次年6月向杜马提交《第二阶段 条约》。杜马就此问题召开听证会，但随后北约 在美国领导下大举空袭波黑塞族武装，批准进程 被杜马中断以示抗议。此后，杜马举行换届选举． 条约的批准问题交由新一届杜马决定。 第二届杜马选举中，俄共为首的左翼力量赢 得席位过半的优势地位，这届杜马因此被许多俄 罗斯民众称为“共产党的杜马”或“左派的杜马”。 尽管 1996年 1月 26日美国国会批准了《第二阶 段条约》，该条约在杜马获得批准的可能性却几 近为零。杜马各党普遍认为叶利钦在条约中让步 过多，对其软弱示不满。叶利钦运用各种手段 向杜马施压，但杜马不为所动，在叶利钦任内一直 将该条约拖而不决。俄杜马之所以拒不批准该条 约，除条约本身存在缺陷外，杜马多数党俄共与叶 利钦完全敌对的特殊关系也是重要原因。俄共与 叶利钦的争斗超出了一般的政见之争，作为苏共 继承者的俄共与坚决反共的叶利钦之间意识形态 两极对立、矛盾难以调和，合作与妥协都缺乏现实 途径。杜马对《第二阶段条约》的拒不批准，令规 划中的第三阶段削减进攻性战略武器条约谈判无 限期推迟，大大延缓了俄美削减战略武器进程。 总统与杜马这种极端的对立关系并没有持续 太久。1999年 12月第三届杜马选举，俄共得票 率虽仍居第一，但中派力量赢得多数席位，左翼丧 失了对杜马的控制权。由此开始，支持总统的力 量在议会中愈来愈强，总统与杜马两大权力部门 由对立冲突逐步转向默契合作。普京总统与梅德 韦杰夫总统时期，杜马在俄美战略武器谈判问题 上基本与总统保持配合，使总统在制定对美谈判 政策时拥有更为 自由的空间，这极大地减少了谈 判所受的掣肘，有利于推进谈判进程。 通过以上探讨可以看出，政治运行机制中不 同部门间的关系对俄美战略武器谈判能够产生显 著影响。在战略武器谈判问题上，它们会有各自 偏好的立场与政策，当这些立场与政策间的矛盾 尖锐化时，统一政策的制定将受到困扰，进而阻碍 俄美战略武器谈判的进程。 二 、社会政治思潮对谈判 的影响 社会政治思潮和政党政治之间存在着联动关 系，由此对政治领域产生影响。按照主流社会政 治思潮变迁划分，冷战后俄罗斯大致经历了自由 主义、民族主义和政治权威主义三大阶段。在各 个阶段中，不同政党力量随之消长，两者结合，推 动了俄战略武器政策的调整，从而影响到俄美战 略武器谈判进程。 (一)自由主义思潮与右翼力量的兴盛 上世纪 90年代初，俄罗斯最为盛行的是由西 方引入的自由主义思潮，按照大多数俄罗斯学者 的理解，自由主义是与强调国家控制抹煞个人 自 · 43 ． 西伯利亚研究 2011年第 1期 由的社会主义相对立的视个人自由和市场经济的 自由发展高于一切的思想 J。建国之初的俄罗 斯联邦处于混乱迷茫中，已经对共产主义失去信 心的民众将希望寄托于 自由主义，幻想通过民主 化及建立自由放任的市场经济使俄罗斯摆脱困 境，快速赶上欧美发达国家。自由主义思潮成为 此时俄主流社会政治思潮。这股思潮对俄罗斯政 党政治产生了强烈影响。政坛整体右倾，主张内 政外交全面西化、与西方国家结盟的右翼民主派 政党占据优势，掌握了政权。左翼政党在这一阶 段则缺乏社会支持基础，处于艰难的恢复期，力量 分散，影响力较弱。政府全面西化政策基本没有 遇到任何来自民众及左翼政党的有效阻力。 俄罗斯对西方“一边倒”的外交政策令俄美 进入“蜜月期”，双方在战略武器领域的关系也得 以大幅改善。包括总统叶利钦在内的俄主要政治 家认为两国已由冷战时代的敌对关系转为盟友关 系，因此苏联时期用来威慑美国的庞大战略武器 库不再有现实的需要，双方理应通过谈判不断进 行削减，最终在战略武器领域达成友好合作的关 系。1992年 2月，两国领导人在美国戴维营就俄 美关系、削减战略核武器、防止核扩散等问题进行 会谈，在会后发表的联合声明中，宣布两国将建立 “友好与伙伴关 系”，不再把对方视为潜在敌 人 ]。1993年 1月，叶利钦与布什在莫斯科正式 签署了《第二阶段条约》。 短短一年多的时间内，俄美双边关系在战略 武器领域出现了令人惊诧的改善。这主要缘于俄 领导人对双方关系认识的改变——由苏联时代的 敌对关系转为盟友关系。这种认识与俄国内西方 自由主义思潮盛行以及得益于此的右翼政党的强 大影响力密切相关。随着自由主义思潮的消退， 右翼力量开始失势，俄领导人逐步摆脱了对美国 不切实际的幻想，两国在战略武器领域竞争再起。 (二)民族主义思潮与左翼力量的崛起 1993年，俄罗斯开始调整对外政策，由亲西 方的“一边倒”政策转向东西并重的“双头鹰”政 策。在战略武器谈判中，俄逐步改变对美顺从合 作与单方面让步的政策，态度趋于强硬，双方竞争 加剧。俄政策的改变与国内民族主义思潮和左翼 力量的兴起密切相连。 俄罗斯独立后进行的一系列激进改革带来了 · 44 · 灾难性后果，国家呈现出破败颓废的景象，国际地 位也直线下降。民众对西方自由主义的憧憬与期 望彻底被现实所击碎，取而代之的是对现状的极 度不满，对强大俄罗斯国家的热烈呼唤。在这样 的社会背景下，民族主义思潮兴起，其主要特点是 反对全面西化，捍卫俄罗斯的利益与尊严，保持俄 罗斯的历史文化传统和民族精神，坚信俄罗斯民 族能够走出一条与西方不同的独特道路 。 民族主义思潮的兴起改变了俄罗斯政党格 局。右翼民主派政党不断削弱，左翼政党 日渐崛 起。1995年杜马选举中，俄共连同其他左翼政党 获得超过50％的席位，实现了对杜马的控制。社 会政治思潮的改变以及受此影响形成的政党格局 形同民众对俄内外政策的否定票，令叶利钦不得 不对外交政策进行调整，与西方拉开距离。其后， 1996年美国启动战区导弹防御系统试验、1998年 美国攻击伊拉克、1999．年北约空袭南联盟等一系 列事件，以及日益加快的北约东扩进程，催发了俄 国内更为强烈的民族主义情绪，民众要求对西方 强硬还击。为了安抚民众的不满，同时击退左翼 力量对其软弱的指责，叶利钦只能选择更为强硬 的对外政策，同时越来越强调战略核武器的重要 作用。1997年 12月，叶利钦正式批准的《俄罗斯 联邦国家安全构想》重申俄奉行“现实遏制”核战 略，并进一步提出，北约的存在和东扩对俄安全构 成威胁，要用核武器防止核大战、大规模的常规战 争和地区战争，要保持足够的核力量，在保障国家 安全方面，“俄罗斯保留使用其拥有的所有手段， 包括使用核武器手段的权力”【6 J。这表明，在民 族主义思潮盛行的政治氛围下，叶利钦改变了对 削减战略武器的盲 目积极态度，更为现实地将之 与美国的回应相挂钩，在获取更大利益、更为平等 待遇的基础上和美国进行谈判与合作。但是，俄 罗斯民族主义思潮的加强令美国对俄未来走向感 到担忧 ，从而进一步采取措施弱化俄罗斯。而这 又令大多数俄罗斯人对美国的敌意上升，认为 “美国正在乘机削弱俄罗斯，意图使俄罗斯永远 处于衰落状态”_7]。这种恶性循环令俄美缺乏缓 和谈判的空间，对抗不断加剧，造成《第二阶段条 约》完全无法获得杜马及民众的支持，并将战略 武器谈判导人停滞状态。 (三)政治权威主义思潮和中派政党的兴起 俄罗斯国内政治与俄美战略武器谈判 政治权威主义思潮在,I-N钦执政后期逐渐开 始兴起。民族主义虽暂时满足了民众情绪上的需 要，一度占据政坛主导地位，但左翼政党缺乏现实 可行的治国政策，与总统的频繁争斗令俄政坛更 加混乱，这使得民众渴望“权威”领袖的出现，以 结束国内无休止的政治内耗，领导国家走上复兴 之路。这种情绪随着总统与杜马间政治博弈的加 剧而在民间日益盛行，最终在普京时代形成一股 强有力的政治权威主义思潮。这股思潮令俄罗斯 政党力量重新洗牌：持政治权威主义理念的中派 力量崛起，1999年后控制了杜马，并将优势不断 扩大；而左派力量渐失支持，政坛影响力 日益萎 缩；右派力量基本泡沫化。2007年第五届杜马选 举，支持“主权民主”的统一俄罗斯党获得 450个 议席中的3l5席，标志着政治权威主义思潮在政 坛的全面盛行。 俄罗斯社会政治权威主义思潮盛行以及在此 背景下崛起的中派政党为普京的强力集权创造了 有利条件。中派政党赞同普京具有权威主义性质 的治国策略，杜马逐渐成为普京政策的积极“响 应者”和“执行者”，俄对外政策由此摆脱了叶利 钦时代常见的总统与杜马相互掣肘的局面，总统 的外交行动拥有了更大空间。在战略武器领域， 普京得以施行更为灵活的谈判策略。战略武器谈 判成为普京对美外交中一张灵活机动的王牌，根 据需要随时进行策略调整，或以让步换取其所认 定的更为重要的俄罗斯国家利益，或通过对抗来 谋求美国在其他领域的退让。例如，2001年普京 曾对美国意图退出《反导条约》持严厉批评态度， 但当美不顾俄反对宣布退出时，普京的反应却出 乎意料的温和。俄罗斯的让步换来了现实利益， 美国同意签署《莫斯科条约》(条约规定 2012年 12月 31日前双方将各 自的战略核 弹头减至 1 700～2 200枚 ]263)，改变了布什中的完 全自助式裁减战略核武器的政策。此外，美国还 支持建立北约一俄罗斯理事会，承认俄罗斯市场 经济地位。双方关系大幅改善，成为反恐伙伴。 俄战略武器政策上的这种变化符合 自身利益，但 假若民族主义思潮依然盛行，此举必将受到杜马 及广大民众的强烈反对，只有在政治权威主义思 潮的氛围下，这种灵活机动的政策才能顺利施行。 这一阶段，由于俄罗斯国内政治权威主义思 潮的盛行，令支持总统的中派政党控制了杜马，总 统拥有了近乎于“沙皇”的权力。这使得俄战略 武器谈判政策几乎不再受到杜马和普通民众的掣 肘，而是根据现实国家利益不断调整，令谈判进程 呈现出弹性多变的特点。 三 、利益集 团对谈判 的影响 美国政治学家罗伯特·达尔认为：“就最广泛 的含义而言，任何一群为争取或维护某种共同利 益或 目标 而一起行动 的人，就是一个利益集 团。”_8 当代俄罗斯是多元社会，利益集团对国家 外交政策发挥着 日益重要的作用，因此在探讨国 内政治因素对俄美战略武器谈判的影响时应将其 纳入研究范围。鉴于战略武器谈判的特殊性，本 文仅选取对此领域最有影响力的利益集团——俄 罗斯军工综合体作为对象。 俄罗斯军工综合体是军事工业集团和这一集 团在政府官僚系统中的利益相关者共同构成的利 益综合体。军工综合体中的主要军工企业大部分 为国家所控制，和政府间存在着隶属关系，因此军 工综合体影响政府决策的方式更多的不是经由院 外活动，而是在官僚系统内通过获得利益相关部 门的支持来完成。因而就此层面而言，其拥有比 一 般利益集团更为方便的影响国家决策的途径。 1991年苏联解体，俄罗斯进入转轨时期，军 工综合体经受近十年的曲折历程。从 1999年开 始，俄罗斯国防工业的改革方向发生了转变，从推 动私有化转为整合大型军工企业，形成了一系列 国家控股的大型股份公司。同时，伴随经济的复 苏，俄国防开支急剧增加，国防工业进入快速增长 期。由此，军工综合体在国家政治生活中的影响 力 日渐增长，而在与之相关的战略武器谈判领域， 其影响更为明显。 首先，军工综合体有较为强烈的动机对俄美 战略武器谈判进行影响。军工企业饱受国家衰落 之苦，大规模的裁军和军费削减极大地损害了它 们的利益。因此，军工企业对于恢复和保持俄罗 斯强国地位格外积极。它们要求国家奉行强硬外 交政策，加大军费开支，增强军事实力。在俄美战 略武器谈判问题上，军工集团对削减战略武器持 积极反对态度，同时要求将削减与北约停止东扩 · 45· 西伯利亚研究 2011年第 1期 相挂钩。军工企业的这种态度源于自身利益的要 求。军工系统中与战略武器生产相关的部门众 多，例如导弹一航天工业、核工业、航空工业。这 些部门均为俄军工企业的核心，影响巨大。特别 是负责各种战略导弹研制和生产的导弹一航天工 业拥有完整的体系，2007年隶属该系统的共有科 研生产单位 108家，从业人员约25万人 ]。削减 战略武器将减少这些军工企业所能获得的订单和 资金投入，必然会引起其强烈的反对。 其次，军工综合体具有影响俄美战略武器谈 判的实力。如上所述，军工综合体利益集团主要 由军工企业和政府官僚系统中的利益相关者组 成，其影响俄美战略武器谈判的实力首先源于军 工企业在俄国内所具有的实力地位。截至 2007 年底，俄罗斯军事工业共有科研机构和生产企业 1 389家，从业人员将近 150万，半数以上为科技 工作者，是俄罗斯经济的最高科技领域，生产了全 国70％以上的科技和高科技产品_9]。军工企业 是俄罗斯国防武器的直接供给者，维持强大的军 事实力依赖于先进军工企业的支撑。由此，保持 军工企业的稳定与发展，成为涉及俄罗斯根本国 家利益的重大问题。俄在与美国进行战略武器谈 判时，本国军工企业的生存与发展问题 自然成为 其必须仔细考虑的因素。例如，俄罗斯虽然在 《第二阶段条约》和《莫斯科条约》中均承诺大规 模削减战略核武器，但从未允诺暂停新型战略武 器的研制。俄不能做出这种承诺的原因之一，在 于其军事工业一直在世界上保持领先地位，而维 持这种优势依赖于不断的研发、创新，一旦承诺暂 停新型战略武器的研发将对军事工业特别是其中 的导弹工业等核心部门的发展构成致命打击，这 无异于让俄 自断其臂，自然令其无法接受。 政府官僚系统中的利益相关者是军工综合体 能够影响俄美战略武器谈判的另一个实力来源。 所谓官僚系统中的利益相关者，指的是政府设立 的专门管理军事工业的机构 ¨。这些管理机构 是政府的组成部分，借助它们，军工综合体 自然拥 有了直接影响政府决策的能力。军工综合体这种 特殊的政府一军工企业关系，使政府在与美国进 行战略武器谈判时，必然会照顾到该集团的根本 利益。 虽然利益集团本身并不是政府部门，其影响 ． 46 ． 也是间接而有一定限度的，但俄罗斯军工综合体 对俄美战略武器谈判所发挥的影响表明某些利益 集团在此议题上能够产生重要作用，对此应予以 足够重视。 ※ ※ ※ 俄美战略武器谈判历经近二十年，其间由于 各种因素的影响，俄罗斯对美谈判时或强硬或妥 协，从而令这一进程充满了波折变化。从国内政 治层面所进行的分析，为解读这一历程提供了新 的视角。国内政治因素能够透过多种渠道对俄美 战略武器谈判产生重要影响，阻碍或加速谈判进 程，造成国际政治层面因素难以解释的许多变化。 诸如政治运行机制、社会政治思潮、利益集团等国 内政治因素对俄罗斯战略武器谈判的立场、策略 均起到了不可忽视的作用，从而影响到俄美战略 武器谈判进程。此外，诸如领导人个人性格、宗教 传统、政治文化等其他一些国内政治因素对此领 域也能发挥重要影响，只是由于篇幅所限。这里未 能对这些因素进行阐述。 参考文献： [1]Sarah J．Diehl，James Clay Moltz．Nuclear Weapons and Nonproliferation(2th ed．)[M]．Santa Barbara．Calif．： ABC—CLIO，2008． [2]吴大辉．防范与合作：苏联解体后的俄美核安全关系 (1991—2005)[M]．北京：人民出版社，2005：135． [3]安启念．新世纪初俄罗斯社会思潮[J]．教学与研究， 2002，(7)． [4]李兴．转型时代俄罗斯与美欧关系研究[M]．北京 ：北 京师范大学出版社，2007：135． [5]张树华．当代俄罗斯社会思潮透析[J]．东欧中亚研 究，1999，(6)． [6]石泽 ，翟德泉．世纪之交俄罗斯核战略的调整变化 [J]．世界经济与政治，1999，(12)． [7]Dimitri K．Simes．After the Collapse：Russia seeks its place fits a great power[M]．New York：Simon and Schus— ter，1999：249． [8]Robert A．Dah1．Democracy in the United States：promise and performance(4th ed．)[M]．Bosun：Houghton Miff- lin Co．，1981：235． 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