美国农业投资项目管理研究

美国农业投资项目管理研究 中国农业科学院农业经济研究所 课负责人 曹新明 〇〇二 五年一月十二日 2 目录 第一部分 美国农业投资概述 一、 农业投资的理念 二、 农业投资的资金来源 三、 农业投资的趋势 第二部分 美国农业投资项目管理 一、 现代的项目管理理论是农业投资项目管理的基础 二、 农业投资项目管理模式 三、 农业投资项目管理的机制 第三部分 对美国农业投资项目管理评述及对我国的启示 一、 科学的进行投资项目管理 二、 以效益为目的，注重未来发展 三、 引入市场机制，提升投资效果 四、 农业投资软项目纳入管理范畴 五、 培养农业项目管理专业人员 六、 完善投资项目管理中法律机制 第四部分 附件 3 美国农业投资项目管理研究 投资，是一个国家经济稳步快速增长的关键因素。有效的投资项目管理，是投资目的 得以实现的必要条件。 我国是一个资源紧缺的国家。投资效率，尤其是政府投资的效率问题，一直使人们关注 的焦点，是我国国民经济可否持续稳定发展的关键。目前我国所遭遇的经济过热现象，其主 要症结在于投资效率过低。2002 年中国的全部投资占 GDP 的 42%，2003 年已经到了 46%左右， 与美国的 10%，印度的 24%相比，相去甚远。这就意味着，每增加一个单位的 GDP，美国需要 等值的投资，印度需要 2.4 个单位的投资，而我们却需要四到五个单位的投资。如何将有限 的资源充分利用，实现投资效果，是所有投资决策者和项目管理者的重要课题。 农业投资在整个国民经济发展中起着十分重要的作用。农业投资管理的优劣，不仅直接 影响农业的稳步增长和发展，更重要的是影响到整个国民经济发展的稳定性。农业投资是以 农业投资项目的形式存在和运作的，其投资项目的确定、项目管理与运作水平的高低，直接 影响着投资的效益。为此，加强对农业投资项目管理的基础研究，是提高投资效率的有效途 径。我国农业投资不足，制约了农业的可持续性发展，而资金的使用、管理不当，更加剧了 资金不足带来的负面影响。寻求新的农业投资管理模式，成为我们在现有经济形势下提高资 金利用效果的有效方法之一。他山之石，可以攻玉。学习别人之所长，丰富我国的农业投资 的管理手段，对于实现农业投资目标，提高投资效果，提升我国农业竞争力，推动农业结构 调整，促进农民增收，具有重要的现实意义和长远的战略意义。 美国是世界上的经济巨人，也是农业最为发达的国家。美国农业享用着世界上独一无二 的、巨额的国家投资和政府全方位的保护，使得美国农业在生产、科研和国际市场等方面， 拥有着他国难以比拟的优势。这种优势给美国带来了巨大的商机和超额的利润。而这一切的 获得是依靠长期以来美国政府所实施一系列综合的、具有前瞻性的农业投资项目来实现的。 美国具有着着世界上最先进的农业投资理念和最系统的项目管理模式，使它在投资——回报 ——再投资方面，建立了高效的运行机制，形成了资金的良性循环。其投资项目管理的科学 化、程序化和法律化，在制度上保障了资金的高效利用。 在世界经济日趋一体化的当代，国际的经验值得借鉴，各国的教训应当汲取。本文希望 通过深入研究美国农业投资项目管理的发展脉络，探索其投资的理念、先进的管理模式和运 行机制，为我国的农业投资项目管理，提供可以借鉴的依据，促进我国农业投资的稳定增长 4 和合理使用，提高农业综合生产能力和国际竞争力，巩固和加强农业的基础地位。 第一部分 美国农业投资概述 农业投资是农业发展的命脉，是一个国家农业战略和政策的具体体现。当今农业的发展 水平是既往农业投资政策的结果；目前所实施的投资政策，则预示着农业发展的未来。 一、 农业投资的理念 美国政府的农业投资以数额大、范围广、效率高而著称。其有效、实用的投资理念为美 国农业雄踞世界农业之首，起到了根本性的作用。 1. 以农业部的职责为本,投资方向紧扣农业部的宗旨和职能 美国现任农业部长 Ann M. Veneman 将农业部的工作诠释为：美国农业部是反饥饿行动 的引导者；是美国一亿九千两百万公顷国有森林和牧场的守护者；是国家最大的环保机构； 是农业研究的领先者，从人类营养到新作物技术，要用更少的水和杀虫剂，为人们生产更多 的产品；农业部为农村的人口提供住房、先进的通信手段和安全的饮用水；农业部负责肉类、 禽类和蛋类产品的安全；农业部要为美国的农产品打开更广阔的市场，并为世界上的贫困人 口提供食品援助。 农业部所实施的一系列食品营养项目、环保项目和国外市场开拓项目，充分履行了相应 的职责。 2. 投资方向随经济的发展,不断做出相应的调整 农业是美国经济的一个重要的基础部门，其发展一直备受重视。从农业经济内部的环境 来讲，它是在一个不断更新的过程中得到发展的。从外部经济环境讲，它是在不断应对经济 环境变化的过程中得以前行。 第一，随着经济的发展，农业投资不断加大，并通过不同类别的投资项目，将其他领域 先进的科学技术、管理方法等不断的融合到农业领域，使农业和国民经济同步发展。 第二，保持农业投资的前瞻性。美国农业部每年滚动做出十年的农业预测，其内容详尽， 囊括农产品生产、农业贸易的发展前景和农业收入、食品价格等方面的综合指数。此预测为 决定投资的大方向提供了依据。同时，由于此预测视野宽、周期长，更新快，使投资者对农 业经济的未来发展得以掌控，投资决策具有前瞻性。另外，农业部还根据短期国际、国内的 形势变化，在每年的投资方向上做出局部的调整。如 911 事件后，加强了关于农业安全的投 入；欧洲疯牛病的爆发，美国增加了检疫和防病等方面的投资；随着环境的恶化，农业部承 5 担起了环境保护的重任，投资额度和投资范围不断加大。 3. 规范投资项目管理，加强监管 每年的农业预算通过之后，都会形成相应的法律并予以执行。从客观上，强调了投资的 严肃性和强制性。对政府所规定的必须采取招标方式进行投资项目，则必须遵循多项原则： 完全与公开竞争原则；公众利益和承包商利益的平衡原则；保证程序的完全性原则；政府要 认真考虑所有的标书和投标文件的原则。这一举措保证了项目建设的公开性和公正性。同时， 所有投资项目接受行政、会计、审计等部门的监督，对项目实施全过程监控。 二、 农业投资的资金来源 美国农业投资，主要分为政府投资、贷款及私人投资。政府投资在农业领域中占有主导 地位。政府投资主要用于各种长期的、大规模的基础投资项目、政策性的补贴以及大型农业 基础工程。如：食品营养项目、农业保险的补贴、环保项目、农业基础设施等。具有政策性 强、涉及范围、受益人群较为广泛的特点。2005 年仅食品营养项目——食品券项目、儿童营 养项目、食品援助项目（见第四部分 附件）的预算就达 470 多亿美元。州政府则侧重于本地 区的农业项目，其影响范围仅限于本地区。 政策性贷款在整个农业投资中大约占 1/4 左右。贷款一般分为三类：直接贷款、担保贷 款和其他贷款。直接贷款的利率，有时比商业贷款低得多，而且偿还期限较长。担保贷款是 把一部分或全部的风险转移到政府身上。在政府提供贷款的情况下，一旦贷款不能如期偿还， 政府允诺支付商业信贷机构提供贷款的本金和利息。农业部下属的几大政策性公司承担了大 量的农业信贷投资。如：农场局下属的农产品信贷公司、风险管理局下属的农作物保险公司。 2005 年商品信贷公司的援助贷款预算近 19 亿美元。 表 1 2005 年美国农业部预算贷款金额 单位：百万美元 部门 金额 农场局 7,519 农村发展 5,651 农村住房局 4,583 农村商业合作局 659 总计 18,412 6 私人资本对农业领域的投入，主要是依靠政府的支持、引导和市场机制的调节作用。在 具有商业机会的领域，以商业利润作为投资的回报，引导私人企业和私人投资的介入。对于 高风险行业，则采取政府补贴等支持方式。如对经营农业保险的私人保险公司，政府一方面 为其提供经营补贴，另一方面，为其所售出的保单，提供再保险，使得私人公司在经营状况 良好(赔付率较低)的情况下，有利可图。在经营状况不好(赔付率较高)时，由于有政府的再 保险，其损失是一定的，而不是无限的。私人保险公司对其经营农业保险的损失的可预期性， 消除了他们对高风险农业保险的恐惧心理，这也是美国农业保险也不断扩大的原因之一。保 险业的的所得已经从 2003 年的亏损 5,200 万美元，到 2004 年预计盈利 4.7 亿美元。农业科 研，也是私人投资介入较多的一个领域。从 1960 年到 1992 年，在政府政策的鼓励和市场高 额利润的刺激下，私人的农业科研支出增长了 3 倍，尤其是生物技术方面的投资增长较快。 究其原因，全球人口的增长和收入的增加，对食品和农产品的需求不断加大，农业发明比以 往任何时候多更为市场所需要；政府在基础和尖端领域的投资也为私人企业带来新的商机； 政府加强对农业发明的知识产权保护，这样可以使发明者从商业利润中获取更大的份额，从 而吸引更多的私人资金投入到研究领域。例如：使用新种子种植农作物的农民，可以自己保 留种子，但是，未经发明者的许可不准出售此类种子，保障了发明者的利益。其他方面的政 策，如环境、公共健康和食品安全法规，影响了消费者对最终产品的需求，也间接的促进了 私人投资。其结果是，市场需求同科研形成了良性互动，促进了新的农业技术和食品的产生。 从表 2 可以看出，80 年代以前私人投资低于政府投资，80 年代以后，私人投资增长迅速， 超出了政府投资。 表 2 知识产权与私人植物育种 项目 法规 时间 适用对象 经济效益 杂交种子 受贸易保密法保护 1920 1952 1968 玉米 高粱 小麦 大 大 小 无形繁殖的植物 植物专利法 1930 水果、坚果、观 赏性植物 小 种子繁殖的植物 植物物种保护法 修改案 修改案 最高法院案例 1970 1980 1994 1995 大田作物 蔬菜 减少豁免权* 减少豁免权 一般 无材料 无材料 无材料 生物发明 最高法院案例 最高法院案例 最高法院案例 1980 1985 1987 微生物 植物 动物 无材料 无材料 无材料 7 来源：Economic Research Service compiled from Griliches (1958), Butler and Marion (1985), Stallman (1986), and Knudson and Ruttan (1988). * 削减了农民对早些年推出新品种的豁免权，扩大了物种所有者的权利 表 3 农业研发领域政府投资于私人投资的比较 单位：百万美元 年份 政府投资 私人投资 1970 506.74 464.30 1971 539.67 487.10 1972 629.97 507.40 1973 672.18 576.1 1974 726.25 669.29 1975 818.37 708.54 1976 890.32 817.78 1977 1,041.54 953.95 1978 1,144.80 1,079.11 1979 1,257.07 1,204.08 1980 1,356.51 1,453.02 1981 1,517.25 1,468.19 1982 1,635.84 1,651.51 1983 1,711.98 1,794.20 1984 1,796.14 2,045.97 1985 1,917.38 2,167.21 1986 2,025.09 2,320.87 1987 2,125.91 2,278.20 1988 2,260.02 2,571.36 1989 2,410.77 2,745.15 1990 2,591,14 2.971,35 1991 2.755,19 3.172,94 1992 2.869,65 3,207.27 1993 2,933.97 3,463.21 1994 3,102.59 3,556.59 1995 3,155.37 3,884.90 1996 3,150.27 3,960.79 1997 3,229.30 4,381.22 1998 3,440.93 4,559.51 1999 3,671.66 无数据 2000 3,882.17 无数据 2001 4,137.70 无数据 总而言之，多个投资主体和不同性质的投资，在不同领域有各自的侧重方面。若按照投 资的社会效益和最终效果来划分，公益性的项目主要由政府出资；通过接受投资可以获得收 益的领域，则部分采用贷款的方式；有潜在商业机会的领域，则吸引私人机构和资金。这几 种投资方式的融合，既有利于提高政府投资的效率，又能充分利用市场机制，调动企业经营 的主动性，减轻政府的财政负担，使资本市场形成良性循环。 三、 农业投资的趋势 2005年美国农业部投资结构 35.05% 42.42% 10.30% 0.84% 7.08% 1.60% 0.56%2.16% 农场及海外农业 食品、营养与消费者服务 农村发展 食品安全 自然资源与环境 营销与调控项目 研究、教育和经济 农业部活动 农业一直是美国政府主要的投资部门，进入到二十一世纪后，农业投资的增长呈稳定趋 势。2005 年比 1988 年预算总额增加 245.08 亿美元，增长了 21.71%，平均年增长率 3%左右， 这说明美国的农业已成为一个成熟、稳定的投资领域。在农业投资中，有两项投资占有主导 8 9 地位。第一是食品、营养与消费者服务领域。此项一直占农业部预算的 40%左右，居首位。 其中，农业部食品营养局的项目支出占 90%以上。第二，农场与海外农业领域。在农业部的 预算中占据第二位，其比例保持在 35%左右。其中，农场局的预算维持在 70%～80%之间。 美国农业部的投资重点，不是以部门划分，而是从目的出发。投资划分到哪一个部门， 那一个领域，使围绕着要实现的最终目的进行的。这样的做法使投资更具目的性，也更具高 效性。 （一） 增加农产品的市场机会 扩大农产品市场是农业长期健康、稳定发展的关键，是一项战略性计划。为此，美国农 业部确立了四个具体目标。其一，扩大国际市场机会；其二，促进国际经济的发展和贸易量 的扩大；其三，为农产品和农业活动提供更多的可选择的市场；其四，为农民和农场主提供 风险管理和财务手段。 表 4 为农产品增加市场机会的投入 单位：百万美元 部门 2003年 实际 2004年 估算 2005年 预算 农场及海外农业 38,634 35,861 37,449 自然资源与环境 14 14 14 市场营销及法规项目 1,386 901 839 研究、教育及推广 996 951 877 总计 41,030 37,727 39,179 为达成目标，政府为相关部门制定了任务，提供了资金。 ٛ 第一，加强贷款力度，使家庭农场能够得到足够的贷款维持其经营活动。 2005年的预算 用于直接和担保贷款的额度达到38亿美元，比2004年增加了3亿多。 资金将用于22,000个农 民和农场主获得经营性贷款(与2004年持平)，6,500个农民和农场主获得所有性贷款(比2004 年增加2,200人)。 表 5 农场局贷款及补贴项目 单位：百万美元 项目 2003年实际 2004年估算 2005年预算 农场经营性贷款 没有补贴的担保贷款 1,034 1,246 $1,200 有补贴的担保贷款 422 271 266 直接贷款 695 615 650 小计 2,151 2,132 2,116 10 农场所有性贷款 没有补贴的担保贷款 1,280 944 1,400 直接贷款 169 128 200 小计 1,449 1,072 1,600 紧急贷款 129 191 25 印第安土地获取贷款 b/ 2 2 消灭棉铃象鼻虫贷款 99 100 60 州仲裁补贴 4 4 4 总计 3,832 3,501 3,807 注：a/ 少于50万美元. 第二，加强农业保险，确保农民拥有得力的风险管理手段。要实现全国80%以上种植主要 作物的农田加入农作物保险。畜牧业也要加入保险的行列。2005年，农作物保险项目将提供 380个品种的保险，比2004年增加11个品种。按照法定的赔付率，2005年农业保险的赔付款估 计达到38亿美元。 表 6 农业保险项目 单位：百万美元 项目 2003年实际 2004年估算 2005年预算 销售保险和其他管理费＊ 741 830 810 总赔付 2,110 4,136 3,815 保险业所得 -52 450 471 管理及经营支出 70 71 92 项目总支出 2869 5487 5188 注：＊包括支付给私人保险公司的补贴和部分研发成本 第三，增加国际项目的投资，拓展海外市场。2005年预算投资66亿美元，比2003年的实 际支出增加了5.5亿美元，增长了8.4% (见第四部分附表) 。其中，商品信贷公司的出口信贷 担保项目达到45亿美元，比目前对2004年的估计多处2.5亿美元。市场开发项目，包括市场进 入项目及合作项目，共计1.7 3亿美元。 国际食品援助项目超过15亿美元，其中包括13亿的 公法480，亦称作《和平食物法》。国际援助一方面缓解了国内生产过剩的局面，调整了国内 农产品的供需关系，稳定了国内市场农产品的价格。另一方面，通过食品援助提高了美国的 国际地位。 第四，加强检疫及管理，维持正常的市场秩序。其主要做法有：加强对特殊农产品的卫 生、重量及化的检验；促进动物产品、水果、蔬菜市场的公平性和竞争性；通过对动植 物病虫害的检验和建档，解决与动植物卫生相关的贸易争端，支持农产品贸易。2005年市场 11 营销及法规领域的投资预算达到8.39亿美元，以建立一个高效的农产品市场。 表 7 维持正常市场秩序的投资 单位：百万美元 项目 2003年 实际 2004年 估算 2005年 预算 农产品营销局 1,300 805 732 动植物卫生检疫局 16 18 21 谷物检疫、包装及贮存局 70 78 86 总计 1,386 901 839 第五，加强农业教育，支持对基础科学和应用科学的研究。强有力的研究、教育、经济 分析及统计项目，可以帮助农业投资决策者和生产者对影响其生产和销售的经济、社会和环 境的变化做出快速反应。研究工作不仅可以促进农产品的改良和新品种的开发，以满足市场 的需求，还可以为农业生产者提供有关现有市场和未来市场的信息，有助于他们规避市场壁 垒，寻找新的市场机会。研究工作的重点是通过农业基因技术提高生产力和动植物产品体系 的质量。 （二） 增加经济机会，改善美国农村人口的生活质量 农村人口的经济机会和生活质量，低于城市人口。其原因是：人口密度较低和地理位置 不利；生活来源单一；缺乏基本的休闲项目和先进的通讯手段；远离资本市场，这就造成了 农村地区与城市向异的经济和社会特点。为此，政府要通过提供多种贷款、补助、研究和技 术援助，增加农村人口的就业机会和生活质量。 第一，政府资助建设高质量的房屋、购置先进的公用设施及农村所需要的设备，从而提 高农村人口的生活质量。资助方式包括对人口多的家庭租房将直接贷款利率降到一个百分点， 使低收入的家庭可以负担得起。提供11亿的直接贷款和27亿的担保贷款，用于解决单亲家庭 和低收入家庭的住房问题；增加农村公用设备，如发电机及输电设备、通讯设备；实施14亿 美元的饮用水及污水处理项目，将使65万个家庭受益；乡村经营、行业及合作服务。预算总 额达119万美元。 第二，保留或增加工作机会。大多数农村发展项目在建筑或服务行业直接或间接的增加 了市场对产品的需求，从而增加了工作机会。 第三，保护和开发自然资源，改善农村人口的生活环境。预算达9,900万美元。其中包括 12 自然环境的保护与开发项目和流域治理项目，以减少旱涝灾害，提高饮用水质量。 第四，加强农村地区的教育、科研和推广。农业部的科研、教育和推广部门致力于研究 和分析工作，使农民能够充分理解经济、人口及环境因素对农村地区的影响，并能够运用相 关知识，改善农民的福利，发展地区经济。 表 8 增加就业机会，改善美国农村人口的生活质量的投入 单位：百万美元 2003年实际 2004年估算 2005年预算 农村发展 13,695 15,484 11,626 自然资源及环境 173 214 99 研究、教育和推广 228 207 198 总计 14,096 15,905 11,923 （三） 加强农产品及食品供应的保护与安全 美国农业部对本国食品、纤维的供给及安全负有完全的责任。对此领域的投资主要是两个 方向。其一，减少美国境内与肉、禽、蛋产品相关的疾病；其二，减少农业病虫害爆发的次 数和影响范围。2005 年有 9.5 亿美元的预算用于全国肉类及禽类食品保护与安全项目。 第一，减少疯牛病对美国农业的影响。2005年此项预算增加了4,700万美元。其中的4,200 万用于疯牛病高风险地区的取样和检测，加速全国动物鉴定项目的执行，以实现在48小时内 农业部可以查清感染疯牛病的家畜所来自的种群和与其接触过的家畜种群，这样有利于控制 疾病的爆发。 表 9 控制疯牛病的投入 单位：百万美元 2003年实际 2004年估算 2005年预算 研究及开发控制方法： 农业研究局 4 4 5 疾病控制： 动植物卫生检疫局 BSE检测 8 8a/ 17 动物身份证 0 0 33 法规： 食品安全与检验局 1 1 4 谷物检验、包装及贮藏管理费 0 0 1 总计 13 13 60 13 注：a/包括从商品信贷公司转入的1,050万 第二，改善对食品安全紧急事件的确认及反应能力。增加2,350万美元用于改进联邦及州实 验室的基础设施，使之在紧急事件中有足够的检验能力和高效的沟通能力。对检验者提供生 物安全培训，使他们有足够的技能和知识，对食品供应风险的变化保持高度的警惕性和识别 能力。 第三，通过对检验者的培训，改善食品安全法规的执行力度。2005年增加710万预算，用 于检验人员正式的课堂培训。并对大约7,690名肉、禽、蛋产品的检疫员培训，使他们能够满 足检疫工作的需要。 第四，防范对农业的生物恐怖活动及其他危险。增加预算，加强对农植物卫生的监测和 应对危机事件的准备工作。 第五，加强对病虫害的管理。市场营销及法规项目预算增加的7,600万美元，要求在新的国 外动物疾病和在新传入植物虫害爆发之前，防止住97%的虫害。 第六，市场营销及法规相关部门要对重视对生物技术法规呼吁，有所作为。并在一定程 度上负责对国家科学院的建议做出反应。完善生物技术法规的一致性，增加法规的透明度。 这样可以使农业不增加对转基因作物试验站的检查工作，并保障在作物的生长期和收获后， 对种植工业用和药用作物的试验站进行多次检查。总预算为660万美元。 第七，加强科研工作，保障农产品和食品安全。增加投资，提高对外来病的预防和诊断 工作，加强对食品安全的研究。 表 10 农产品安全的预算 单位：百万美元 项目 2003年实际 2004年估算 2005年预算 食品安全 863 891 952 市场营销及法规 1,365 890 966 研究、教育与推广 583 663 730 总计 2,811 2,444 2,648 （四） 改善国民营养与健康状况 美国农业部通过对全民和目标群体的食品及营养教育、指导工作和对人类营养状况和营 养膳食的研究，改善国民的健康状况。 其主要做法是改善人们获取营养食物的方式，提倡的 饮食习惯和生活方式的形成和改善食品项目的管理和消费者服务。 14 表 11 改善国民的营养与健康 单位：百万美元 项目 2003年实际 2004年估算 2005年预算 食品、营养及消费 者服务 41,855 45,410 47,878 研究、教育与推广 235 226 240 总计 42,090 45,636 48,118 第一，通过食品券项目等一系列针对特殊群体的营养项目，提高他们的营养状况。这一 部分指出在整个农业部预算中占有相当大的比重。(见第四部分 表一) 第二，加强科学、社会经济学及营养教育项目，让人们有更多的食物选择，减少疾病和 肥胖症的侵害，提高生活质量。并着力研究食物供应与消费者知识、消费行为和健康之间的 关系，为制定食品及健康的相关政策提供依据。 （五） 保护并提高自然资源和环境的质量 通过运用各种管理手段，如技术援助、成本分摊、激励、休耕等实施对公共和私人自然 资源的管理，为子孙后代保留一个良好的生活环境。 表 12 环境保护投入 单位：百万美元 项目 2003年实际 2004年估算 2005年预算 农场及海外农业 1,930 2,047 2,105 自然资源与环境 7,925 8,170 7,872 研究、教育与推广 454 452 390 总计 10,309 10,669 10,367 第一，自然资源保护局和林业局为私人土地的自然资源保护提供技术和经济上的支持。 2005年农业部给自然资源环保局的环保项目提供了18亿美元的预算，比2004年增加了2.17亿。 2005年环境恢复项目和湿地保护项目将会取得9,200亿美元的资金。环境恢复项目是农业部最 大的环境保护项目。此项目的目的是通过对环境较脆弱地区实施退耕，并为其投保长期资源 保护险。在改良土壤保护环境、水质、空气和野生动植物资源方面，给予农场主和经营者以 帮助。参加此环保项目的土地可以在10～15年内每年获得土地租金、分摊的成本和技术援助。 到2003年九月，共有3,420万英亩的农田参与此项目，预计到2005年达到3,630万英亩。环保 紧急项目为帮助农民恢复灾后生产提供部分费用。 第二，减少森林火灾。2005年的预算继续支持全国防火计划行动。2.66亿用于减少危险 15 燃料的使用，6.66亿用于防火，6.86亿用于灭火行动。另外农业部还决定执行总统的“健康 壮林动议”。 第三，加强与自然资源及环境保护相关的科研、教育和推广工作。这三项工作关系到全 国自然资源相关的各种数据和分析，是环境保护的基础。同时，要力保这些数据和分析结果， 通过教育、推广、各种信息媒体和技术转移等方式，及时、准确的送达到政策制定者、项目 管理者、生产者和消费者手中，以发挥其功效。2005年，农业部特地增加520亿的预算，用于 支持总统的“气候变化研究行动”，进行综合的生态系统研究，奠定环保的科学基础和增强 气候、大气化学、土地使用管理和生产管理对环境变化影响的预测能力。 第二部分 美国农业投资项目管理 美国对农业投资的管理是通过对具体投资项目的管理予以实施的。先进的、系统的项目 管理方式是农业投资项目管理的基础。 一、 现代的项目管理理论是农业投资项目管理的基础 阐述美国现代项目管理的基本理论和模式，是农业项目管理的坚实基础。现代项目管理 的基本思想，渗透到农业项目的管理之中。 （一） 美国是现代项目管理理论的起源地 项目管理的突破性成就出现在 20 世纪 50 年代的美国。1957 年，美国的路易斯维化工厂， 为了追求更高的生产效率发明了著名的时间管理技术"关键路径法"，简称 CPM。这一方法至 今还被项目管理工作者使用。1969 年，美国成立了一个国际性组织 PMI （Project Management Institute），即美国项目管理学会，它是一个有着近 5 万名会员的国际性学会，是项目管理 专业领域中最大的由研究人员、学者、顾问和经理组成的全球性专业组织。这个组织的出现 极大地推动了项目管理的发展。1976 年，PMI 提出了制定项目管理标准的设想。经过近十年 的努力，于 1987 年推出了项目管理知识体系指南（Project Management Body of Knowledge）， 简称 PMBOK。这是项目管理领域又一个里程碑。这个知识体系把项目管理归纳为范围管理、 时间管理、费用管理、质量管理、人力资源管理、风险管理、采购管理、沟通管理和整合管 理九大知识领域。项目管理专家们把八十年代以前称为“传统的项目管理”阶段，把八十年 16 代以后称为“新的项目管理”阶段。PMI 制定出的项目管理方法已经得到全球公认，PMI 也已 经成为全球项目管理的权威机构，其组织的项目管理资格认证考试（PMP）也已经成为项目管 理领域的权威认证。PIM 在美国的五十个州设有分会。项目管理的思想已经深入到美国各个 领域。美国 Fortune 杂志甚至预言，项目经理将是 21 世纪的首选职业。 项目管理的九大知识体系和五个具体阶段为： 1. 综合管理：确保对项目的不同构成要素进行正确的协调。 2. 范围管理：为了确保成功地完成项目所有需要做的工作，也是仅仅被要求做的工作。项目 范围定义的目的在于：提高对项目的估算，项目工期和项目资源需求算的准确性为项目的 绩效量度和控制确定标准。 3. 时间管理：项目的进度控制与管理。 4. 成本管理：保证在法定预算内完成项目 5. 质量管理：保证项目的质量达到既定的要求。 6. 人力资源管理：极大限度的调动项目设计人员的积极性。包括冲突的处理、对职员工作动 力的促进、高效率的组织结构规划、团队工作和团队形成以及人际关系技巧。 7. 采购管理：按时、按质，按价从执行组织外获取物资和服务。 8. 风险管理：阐述项目风险的确定，分析及对策。 9. 沟通管理：及时并且准确得到、收集、传送、存储及利用项目信息资源。 五个阶段为项目启动、项目计划、项目执行、项目控制和项目收尾。 世界著名的项目管理专家、美国管理技术大学学术校长 J.D.弗雷姆博士在其所著的《组织 机构中的项目管理》一书中说，项目管理的根本目的是“如何有效地利用时间、技术和人力”。 用专业语言表述，项目管理就是在确保时间、经费和性能指标的三项限制条件下，尽可能高 效率地完成项目任务，从运作中改善中层管理人员的工作效率。项目管理理论为任何一个项 目发展提供了最佳管理办法，无论企业大小，项目大小，使用者都将从中受益。它成为美国 等西方发达国家政府、企业及组织机构核心部门的运作模式，不仅被广泛运用于工业、农业、 国防等重要领域的重大项目，而且也渗透到人们的日常工作中。 （二） 项目管理理论是农业投资项目投资管理的基础 无论是政府、企业还是个人，对其所实施的投资，都是以项目形式存在的，都需要进行 一定的管理。项目管理的优势在于，它可以减少成本，提高生产率，提高效率和质量。美国 17 加州伯克利大学，乔治华盛顿大学的研究表明，项目管理的投资回报率在 20 到 30%之间。在 二十一世纪，项目管理以其在社会实践中所发挥的重要作用，正在被越来越广泛的应用于经 济、政治、社会体系的方方面面。 项目管理知识体系是将项目管理的过程程序化、科学化、规范化、简单化，从而提高管 理的效果。其精髓则是强调正确处理项目中的相关因素——人、物之间的相互关系。通过管 理，使人与人的关系、人与物的关系、物与物的关系在项目的运行过程中具有科学性、协调 性和相融性。实际上项目的设计——立项是项目管理的起点，是项目管理理念的具体体现， 是项目管理的前奏。项目的立项包括投资的领域、投资金额、项目执行时间、人员组织、成 本分析以及要实现的目标等等。所有这一切的确定都必须以项目的科学管理为基础。所以， 项目管理知识不仅是在项目运作过程中具有指导作用，它对项目的整个设计过程更具有指导 意义。对于农业投资项目的决策者来讲，先进的项目管理的概念导致新的设计思想，新的管 理模式的产生，项目管理的理论是投资决策的基础。人们难以将现代化项目管理的理念从中 分离开来，它已经融入到项目决策者、管理者的具体工作中，成为农业投资项目管理的基本 元素。 二、 农业投资项目管理模式 效益是管理的永恒主题。对任何事物的管理都是为了获得某种效益——经济效益和社会 效益。效益反映了投入与产出之间关系,它的高低直接影响着被管理事物的生存和发展。有效 的管理模式，可以将管理系统内的各要素有效整合，提高管理效率，获取综合性的效益。 （一） 科学的投资立项 农业预算的准备、提交、审批过程实际上就是农业投资项目确立的过程。预算一旦通过， 便形成法令，由农业部严格按照规定的项目、时间及资金予以执行，不得擅自更改，并在执 行过程中接受农业部内部和外部的监察、审计。为此，立项对农业投资效益的获得有着决定 性的意义。 1. 以统计数据为基础 经济形势错综复杂，商品市场瞬息变化，如何能做出正确的投资决策，使有限的投资资 源得以充分的利用？农业投资的决策者首先要了解自己所面临的形势。它包括国内、国外政 18 治经济形势；世界农产品市场的发展趋势；农产品供需的变化等一系列与农业生产和经营相 关的情况。统计数据恰恰能直观的、客观的、动态的、历史的反映农业内部和外部系统的发 展情况。为此，美国农业部投入了大量精力和资金，从事此项工作。首先，农业部设有国家 农业统计局（National Agricultural Statistics Service ——NASS）。其职责是为农民、 农场主、农业企业和政府官员提供有关农业和农村的基本数据。这些数据对监测不断变化的 农业领域和执行农业政策至关重要。其次，政府出资实施系列统计项目。农业部的统计项目 大多包括如下内容:①收集、处理、制表，使之可以用于发布、传播、研究、分析或项目管理、 评估；②统计调研的计划编制，包括项目的策划，样本的设计与筛选，问卷及表格设计以及 观察及数据收集的方法；③统计员、面访人员及数据处理人员的培训；④出版、发行统计数 据和研究结果；⑤测试方法及统计研究；⑥数据分析；⑦做出预测，为政府和公众所用；⑧ 二手数据的制表、及出版；⑨架构二手数据系列或开发主要统计系列和预测的模式；⑩管理 和协调统计工作；⑾统计咨询及培训。全面的统计工作为科学的投资决策提供了基础。 从下表中可以看出，在二十一世纪的信息时代，美国政府非常重视基础数据的获取和处 理，每年将 45 亿美元的费用用于统计项目，这些统计项目所获得的数据和处理的结果，为包 括农业在内的各行各业的提供了经济分析的深厚基础。 表 13 农业部统计项目投资 单位：百万美元 单位 年份 2002 2003 2004 农业研究局 4.7 5.4 5.4 经济研究局 67.0 68.7 76.7 海外农业局 34.2 36.6 37.8 食品营养局 3.0 8.0 13.0 林业局 29.4 30.7 38.5 国家农业统计局 113.7 138.4 136.2 自然资源保护局 111.4 127.3 134.1 合计 363.4 287.8 441.7 政府投资统计项目总额 4,211.8 4,492.6 4,719.1 2. 以专业分析报告为依据 美国农业部设立了多个专业机构，从事与农业领域相关的研究。首席经济师办公室 (Office of the Chief Economist——OCE) 为农业部长经济参谋。为其提供有关农产品市场 经济形势、经济政策和农业项目的实施对美国农业和农村的影响等方面的信息。预算及项目 19 分析办公室(Office of Budget and Program Analysis——OBPA)，为农业部的预算、立法和 调整功能起到协调和指导的作用。为主要政策的执行提供分析和评估。调查立法和项目 的决策过程中，研究立法和项目对与此相关因素的影响作用，分析项目与资源的问题和可选 择，总结归纳有关数据，为决策提供依据，减少决策失误的可能。首席信息师办公室 (Office of the Chief Information Officer——OCIO)，其基本职能是监督和协调农业部各 部门对信息技术的设计、获取、维护、使用和处理等事宜。战略性的获取和使用信息及技术 资源，促使农业部能高质的、及时地、高效的服务于农业。其职能的设置，符合信息社会的 要求。经济研究局（Economic Research Service——ERS）是农业部最重要的社会科学研究 机构。ERS 每年都要通过简报、市场分析资料更新和主报告的形式，通报其研究成果和社会 经济指数，为决策者提供依据。农业研究局（Agricultural Research Service——ARE）， 是美国农业部重要的内部研究机构。其职责更为宽泛和至关重要——“通过深入农业研究， 引导美国人民走向更美好的未来”。州间合作科研、教育及推广服务局(Cooperative State Research, Education and Extension Service——CSREES)通过与各州的大学、公立或私人 机构建立伙伴关系，成为一个推进全球食品和农业科学研究、推广和高等教育的体系的中心。 世界农业展望委员会（the World Agricultural Outlook Board） 成立于 1977，是一个关 于美国和世界农业经济发展前景的信息中心，其职能随着经济的发展亦有所变化。1977 年以 前，研究美国食品和纤维发展信息的责任分散于农业部的多个部门，委员会整理来自于农业 部内外多个部门的经济信息。全球信息来自于海外农业局的驻外官员所提交的关于海外农业 发展的报告和分析，国内和国外区域评价来自于农业经济研究局，美国的作物和畜牧业预测 来自于全国农业统计局。现在这些部门则责任依旧未变，但由委员会负责协调农业部的前景 分析工作，保障它的准确性、及时性和客观性。委员会不仅与联邦政府的其他行政部门、独 立机构、政府的信息搜集机构、驻外使馆和国际组织，如联合国粮农机构和世界气象组织， 信息共享，还要确保其中的基础信息能及时的传达给农民、政策的制定者和公众。国家农业 图书馆（National Agricultural Library），它是美国三大图书馆之，也是世界上最大的农 业图书馆。另外，农业部还有由其内部机构组成的农业预测委员会(由农业部所属部门组成， 包括：世界农业展望委员会、经济研究局、农场局、海外农业局、农产品营销局、首席经济 师办公室、预算及项目分析办公室、风险管理局、自然资源保护局和州间合作研究、教育、 推广局)，每年负责推出以十年为期限的滚动预测报告，其内容涉及到国内、国际的农业生产、 贸易领域，内容广泛，数据详尽，是农业部每年预算的重要参考资料。 20 3. 以多层次人员意见为参考 农业预算的过程中的程式化、公开化，使农业投资的领域及项目了然于众。每一项预算 都要经过本部门审核后，提交预算及项目分析办公室、总统预算办公室、国会等部门，通过 这一程序收纳了广泛的意见。白宫的管理及预算办公室负责协助总统监管个行政机构的预算 情况，负责评估行政机构项目、政策、程序，并对有冲突的资金投入项目，做出优先选择。 它要保证各行政机构的报告、标准、证词及提议的法规符合总统的预算及管理政策。参、众 两院的农业、营养与林业委员会（Committee on Agriculture, Nutrition and Forestry） 和农业委员会（House Committee on Agriculture），对农业立法、农业预算等主要政策和 农业的发展方向起着重要的作用。委员会通过听取农业部的汇报、举行听证会或自行调研等 方式，随时掌握农业的实际情况，为履行议会的职责作充分的准备。如众议院的农业委员会 还下设多个专业分会。环保、信贷、乡村发展及研究分会；一般农产品及风险管理分会；特 殊农作物及海外农业项目分会；农业部运行、监察营养及林业分会；家畜及园艺分会，使农 业委员会可以广泛的获取农业情报，提供专业的农业分析报告。 农业预算的过程融入了各界人士、不同集团、多个层次的观点，使预算更具科学性、全 面性，为实现高效的农业投资奠定了基础。 （二） 严格的审批程序 农业预算有着严格的审批过程，它必须按照《预算法》所规定的预算的时间、程序和内 容进行相关的预算活动。 联邦预算是对国家预期的收入做出分析，并对翌年支出制定的详细计划。预算是在总统 监督下编制的，然后提交国会修改和批准。美国政府每年为此支出 1,500 亿美元。预算一经 通过便成为法令，使征收税款和支出经费成为合法。支出部分按政府部门列出，如农业、卫 生、国家安全、教育等分别列出数字，这是根据每个部门自己详尽的预算报告得出的。这些 数字都要列出三年的，第一年为实际发生的支出，第二年为估计支出数字，第三年则为预算 的支出。任何人只要看一下预算，就能了解这一领域支出的动向。财政部负责管理预算的账 目，并于每年年终进行审核。除了对国家安全敏感的领域之外，所有公民都有权查账并检查 公共经费的来源和使用情况。 编制预算是一个复杂的政治过程，几乎在一年之前就要着手。 首先，由各部门编写本部 门的要求，说明执行其工作计划所需的经费。该项费用建议经各部门一把手审查后送交白宫 的管理与预算办公室。它负责按照总统决定的优先按顺序和目标对各机构的要求进行审查， 21 并对他们的需要和要求进行比较。几乎所有的政府机构都力争取得所需的经费，而且争取经 费的行动往往会受到特殊利益集团的支持。每一项计划需向国会要求多少经费及预算总额多 少，均由总统作最后决定。因此，预算数字往往也反映了政府的经济政策。 国会有权对总统提出的预算方案进行修改，不仅可以减少或增加行政机关请求的拨款， 而且可以取消行政机关请求的拨款项目，或增加行政机关没有请求的拨款项目。总统提出的 预算方案由参、众两院预算委员会逐项进行初步审查。委员会的小组委员会进行有关各部门 的意见听取会。各部门的官员在公开的会议上为本单位要求的经费进行辩护。听取会上讨论 的问题往往很仔细，国会议员经常对那些花钱的部门进行详细质询。农业部也专门设有国会 关系办公室(Office of Congressional Relations—— OCR)，作为农业部与国会的联络机构， 负责就农业的立法和预算问题与众议院和参议院的议员和工作人员沟通。两委员会将预算方 案修改后，分别提交参、众议院全体会议。随后一个由参、众两院代表组成的委员会会举行 会议，对这两个预算案中的分歧逐项讨论解决。最后统一的预算案被指定称法令，提交总统 签字。预算如遭总统否决，便须退回国会。如参、众两院都有三分之二的多数票通过，则该 案虽经总统否决，仍可称为法令。如果得不到三分之二得票数，就需另行编制一个折衷的新 预算案，并经投票通过称为法令。 在款项使用期间，管理与预算办公室还要做进一步的管制。它可以按季度拨款，而不是 一次全数拨付。如果出现萧条或通货膨胀，总统可以设法减缓或增加支出速率。 预算依法定程序审议通过，具有法律效力。行政机关只能执行，无权更改；如果更改了， 就被视为违法。财政预算在美国有很大的权威性。 表 14 国会预算程序时间表 截止日期 应完成的工作 二月份第一个星期一 总统向国会提交预算 二月十五日 国会预算办公室就经济及预算状况向预算委员会提交报告 总统提交预算后 6 周 预算委员会成员向委员会提交各自的意见报告 四月一日 参议院预算委员会报告预算决议 四月十五日 国会完善预算决议 六月十日 众议院拨款委员会报告最终拨款法案 六月三十日 众议院完善拨款法案及相关的条例 七月十五日 总统向国会提交中期预算执行情况报告 十月一日 新的财政年度开始. （三） 程式化的项目实施 标准的管理过程见下图。 22 综合管理 项目开发计划 项目执行计划 全程变化控制 范围管理 启动 范围界定规划署 细分子项目 范围核实 范围变化控制 时间管理 活动定义 活动排序 活动时间估计 进度编制 进度控制 成本管理 资源规划 成本估计 成本预算 成本控制 质量管理 质量规划 质量保证 质量控制 人力资源管理 组织规划 人员组织 团队建设 沟通管理 沟通计划 信息传递 实施情况 行政总结 风险管理 风险识别 风险变化 风险对策研究 风险对策实施 控制 采购管理 采购计划 征集申请书计划 征集申请书 货源选择 管理 行政收尾 项目管理 投资项目的实施过程，就是按照投资立项所规划的既定目标，将人、才、物等资源，依 据各单位所承担的工作量和工作进程，予以合理分解、细化并付诸实践的具体过程，它具有 管理的一般性和项目的专业性。不同的项目，具有不同的专业化管理的特性。项目管理人员， 必须具备项目管理的才能和相应的专业知识，方可担当此任。 就项目管理的共性而言，农业投资项目具有一般投资项目的特征，其实施的程序也大同小 异，是一个规范性的、程式化的管理过程。 （四） 全方位的项目监管 在确立了投资项目后，如何实施有效的监管，确保项目按照既定的计划进行，是投资项目 管理中的重要一环。美国农业部对其所执行的项目进行了全过程、全方位的监管。 1. 对立项过程的监管。投资项目启动之时，遵循严格的预算审批环节。从项目提议部门→部 门主管→农业部预算与项目分析办公室→总统预算办公室→参、众两院（预算委员会、专 业委员会、拨款委员会）→批准。预算的程序和时间表都是由 1974 年的《预算法》固定 的。每一个审批环节的参与者，都对项目从不同的角度予以审核，并有权提出自己的意见。 2. 对执行过程的监管。农业投资项目获得批准后，便会形成相应的法律条文。法律与生俱来 的威慑力和不可更改性，确定了投资的严肃性，并为投资项目的管理赋予了法律监督职能。 项目执行单位须依法行事。如：拨款委员会必须按照法律规定的时间和金额，将款项转到 项目执行部门。项目执行单位也必须按照项目内容、投资额、期限及费用的支出范围和禁 止购买的商品等规定执行项目。这些做法，增加了投资项目的透明度，有利于相关机构和 公众的监督，避免了项目执行过程中拨款和用款的随意性，既保障了项目的质量和进度， 又从根本上限制了滥用职权情况的发生。 3. 对政府投资的公益性项目的监管。此类项目大到大兴水利枢纽工程项目，小到农田灌溉项 目，在选定项目建设单位时，均采用招标的方式进行。它是一种特殊的运作方式，有其特 有的管理模式。