国有商业银行改革使命未尽

洪范评论 Journal of Legal and Economic Studies 关注经济转轨、社会转型与国家治理 第 7 辑 征地与拆迁 2007 年 3 月 国有商业银行改革使命未尽 谢 平∗ 尽管中行、建行、工行都已上市或即将上市，但与世界大银行相比较，上市 仅仅是国有银行改革走出的第一步，接下来还有一系列艰巨的任务。从国际经验 看，银行改革比其他领域的改革要更为艰巨漫长。 一、国有商业银行改革的内部因素 首先，国有商业银行能够在境外资本市场上市的首要前提是实施国际通行的 会计准则，聘用国际认可的会计事务所审计，以保证银行数据的真实性和透明度。 今后国有商业银行改革必须继续严格执行国际通行的会计准则，以保护存款者和 投资者的利益。 目前，国有商业银行在执行国际会计准则面临的问题既包括由于中国国情、 各项制度不健全引发的会计确认问题，也包括由于风险分析与衍生金融工具计量 确认能力不足引发的问题。例如，在中行、建行上市前，在应付职工福利和退休 职工计提养老金问题上、在央行票据、1998 年特别国债以及 AMC 债券公允价值 确认上，国际会计事务所就与两家银行费了不少工夫达成共识。今后，具有“中 国特色”的会计处理应当逐步淡出市场。 ∗ 谢平，中央汇金投资有限责任公司总经理。 1 另外，国有商业银行信息披露尚处于起步阶段，与国外先进银行相比，风险 信息披露措施存在一定差距。由于现有数据积累不足影响风险定量分析，下一步 重点是健全基础数据，提高分析能力，并在此基础上，增强风险信息披露。同时， 还应借鉴国际会计标准，尽快出台金融机构新兴业务会计标准，加强对衍生金融 工具等金融业务的风险控制，保持适度的前瞻性。 第二，是提高风险管理技术。银行业务本质上是经营风险，即通过承担风险 来获得相应回报。银行的核心竞争力是管理风险的能力。在整个经营过程中，银 行都管理着由于信用、操作、市场等方面产生的各种金融风险，获取在可承受风 险程度上的最大收益。银行上市以后，风险管理大大得到强化，特别是国际战略 投资者在这方面发挥了重要作用。 工、中、建、交行的战略投资者都将在风险管理和内部控制等方面向四家银 行提供技术支持和服务，加快推进包括数据大集中、内部评级等内控和风险防范 项目建设。中行与苏格兰皇家银行的技术合作包括风险管理、内部控制、稽核体 系、IT 支持等诸方面。美国银行将协助建行改进全面风险管理框架、加强信贷 风险资本和授权管理，开发先进的 IT 运用系统、支持风险和财务管理的分析工 具。汇丰银行已向交行派出六名专家，指导交行的风险管理、审计、内部评级法 系统等的开发管理工作。工行也将与战略投资者在风险管理等领域开展合作。下 一步工作的重点是将在世界上先进的风险管理技术逐步一一落实。 第三，是继续完善治理结构。上市是银行改善治理结构的一个开端，因为有 众多股东、基金经理天天关注着中国的国有上市银行，逼着银行改善治理结构。 如果银行治理结构不改善，股票价格最终就会反映出治理结构存在的问题。上市 以后，股权多元化、战略投资者进入、机构投资者的监督、海外监管机构的监管 都使得国有商业银行外部干预逐步减弱、市场约束逐步增强。国有商业银行公司 治理结构的“硬件设施”也搭建起来。在处理公司党委和董事会的关系，中行和 建行已做了不少探索，高管选拔上，实行了选拔权与评价权“两权分离”的过渡 性安排，上从“双轨定价”向市场化定价转变。下一步银行公司治理改 革的任务是在人事制度方面。 第四，是推进技术创新。从目前银行的收入结构来看，利息收入占总收入的 70%以上，说明业务创新不够，非利息的收入比重还不够多，未来三大国有商业 2 银行在创新方面还应投入更多的精力，比如增强风险的定价能力，如何反经济周 期保持利润的增加等等。特别是加入 WTO 以后，国际金融市场逐步走向集成化， 汇率和利率的波动难以预料等因素，都使得金融风险加大，传统的金融服务和金 融产品难以对冲风险，旧的经营方式也不再有利可图。国有商业银行必须要加快 技术创新力度，研究和开发新的产品和服务，以防范金融风险，保证交易安全、 降低交易成本。 第五，是重视人才培养。作为金融服务业，银行业经营成效在很大程度上取 决于员工的素质。由于过去国有银行的“官本位”制度，金字塔式的行政晋升机 制提供的岗位极其有限，导致 30 岁左右年龄段的骨干员工大量流失。尽管目前 已经打破了这种“官本位”制度，但建立有效的激励约束机制、能上能下的用人 机制依旧是国有商业银行面临的重要挑战。 二、国有商业银行改革的外部环境 银行改革的成功取决于内部机制变革与外部环境完善的双重作用。在经历了 以银行所有制和法人治理为主体的内部改革后，银行改革的外部环境成为不可忽 视的重要因素，其中许多环节还有待进一步完善。 信贷交易的质量决定了银行的质量。任何交易都存在买卖双方，交易也必须 在一定规则下进行。经过大力度的内部改革，信贷交易的卖方——银行的行为可 望逐步走向规范化、科学化，但作为外部条件，银行对买方——借款人的识别还 存在一定问题，交易规则还存在某些缺陷，若干政策与法律因素也制约着银行的 稳健发展。综合起来看，制约国有商业银行发展的外部因素主要集中在金融税收 政策、利率与费率政策、社会征信系统、债权人法律保护制度四个方面。 ——税收政策与商业银行经营有着直接关系，不仅影响商业银行的盈利能 力，同时还影响着商业银行的资产质量，即自主化解不良资产的能力。 首先，当前银行业营业税税率偏高，银行税负过重，在客观上导致国有银行 留存利润偏低，从而削弱了四家银行消化不良资产的能力。 其次，银行业营业税税基显著偏高，银行税收负担沉重。按照我国税收政策， 在金融业中，证券、保险、期货和银行业的外汇转贷业务在营业额的计算上适用 于从全部价款和价外费用中扣除部分费用，以此作为计算营业税的税基；而人民 币的借贷业务在计算营业额上却以全部利息收入计算。利息收入额往往比利差收 3 入额要大 3-4 倍以上，因此在同样的税率下，按利息收入计征比按利差收入计征 银行纳税负担要大 3-4 倍以上。而且由于中资银行以人民币贷款业务为主，外资 银行以外汇转贷款业务为主，这就造成中、外资实际上按照不同的税基纳税，中 资银行的实际税负要比外资银行高得多，在竞争中处于不利地位。 第三，呆账核销税制不合理，减缓了商业银行消化不良资产的速度。其中最 核心的因素是专项准备不能在税前计提，没有形成银行及时、足额计提专项准备 的政策激励，不利于银行加速消化不良资产。 ——利率与费率放开和自由化的程度在未来较长时间内还将制约着国有商 业银行的发展。定价权是商业银行的基本权利，然而，长期以来我国的利率处于 管制状态，商业银行只是被动地执行既定利率，而且银行存贷利差过低，不足以 通过利差收入抵补贷款信用风险，利差收入不足造成银行坏账拨备和资本金严重 不足。伴随着不良贷款的持续积累，在银行收入、资本金和拨备不足以应对损失 的前提下，必然财政成为最后的损失承担者，这就造成国家财政巨大的负担 和通货膨胀的危险，也因此继续维持银行对财政的依赖性，造成银行业的巨大的 道德风险和系统性风险。 随着利率市场化和费率自由化的发展，商业银行将真正拥有自主的金融产品 定价权。一方面，商业银行可以根据市场利率变动及资金供求状况主动调整利率 水平，从而增大了商业银行的经营自由度和管理能力；另一方面，利率市场化也 促使商业银行必须注重金融产品定价尤其是利率产品定价的研究和管理。国有商 业银行必须增强风险定价能力，建立利率定价管理体系，逐步细化利率定价、风 险管理和绩效考核的单位，为建立按产品、客户、以及业务经营单位进行定价管 理奠定基础。 此外，利率和费率的市场化将推动银行间的竞争。目前已经存在某些银行针 对不同的客户群体实行差别利率和费率的情形，这是一个具有积极意义的演变过 程，对前景良好的优质客户的竞争无疑有利于银行信贷资源的优化配置，也有利 于对借款人形成真正的激励，从而系统性地降低信用风险。 ——导致中国商业银行产生不良贷款的因素很多，贷款机构缺乏企业全面、 可靠的信用信息是其重要原因之一。征信体系应当成为商业银行控制信用风险的 制度支柱之一。 4 征信体系建设的重要性在目前体现在三个层次上。一是长期稳健的借贷关系 需要健全的借款人信息。信息不仅仅是银行用以进行信贷决策的依据，也是制约 借款人——包括企业和自然人——借贷行为的重要条件。一旦借款人存在历史上 的不良信贷记录，将在今后贷款的额度上或利率上遭遇某种惩罚。这有利于我国 良好的信用文化的发展，至少可以形成对骗贷行为的有效约束，从而提高借贷关 系的质量和稳定性，避免目前银行一遇风吹草动就抽回信贷，势同惊弓之鸟的状 态。 二是长期困扰中国的中小企业融资难问题可望在银行信贷环节得到缓解。中 小企业往往因缺乏信贷记录而不能得到贷款。但是，大量的中小企业往往是个体 或合伙性质的自然人企业，企业主的信用水平决定了企业的信用状况。如果我们 能把个人征信体系与企业征信系统结合起来，银行可以通过对中小企业主的个人 信用状况的分析形成对企业的内部评级。 三是有利于银行的风险定价与规范竞争。当借款人信息成为银行间的一种公 共产品，则信息的私人性质将发生转变，银行因此可以明确哪些客户是值得以价 格或服务竞争去争取的，哪些客户是应该放弃的。当然在目前，我国在征信法制 建设滞后，信息建设标准化有待提高，具有公信力的市场化机构有待成长，征信 业务活动尚不够规范，缺乏必要的监管等等，都在一定程度上影响了国有商业银 行风险识别与定价。 ——从债权人保护法律制度看，中国仍需进一步健全基本民商事法律制度， 改善金融市场秩序。好的企业破产法能够建立合理有效的市场约束，促进企业改 进内部治理结构，并坚持以公平清偿债务，保护债权人和债务人的合法权益为宗 旨。 讨论中的《企业破产法》（草案）在直接关系到债权人利益的破产债权清偿 顺序和破产条件这两个焦点问题上，仍不尽完善。在债权清偿顺序方面，草案采 纳了职工劳动债权优先于有抵押、质押的债权的规定；在破产条件方面，草案将 企业法人不能清偿到期债务和资不抵债或者明显缺乏清偿能力并列为破产条件。 这些规定极易对金融机构债权的保护产生消极影响，不利于硬化企业的债权约 束。 另外，制定中的《物权法》应当不区分所有制形态对财产权进行充分平等的 5 保护，并建立统一高效的物权登记制度以保障财产的高效有序流转，同时也应完 善动产担保制度，建立浮动抵押制度，以实现对财产的充分有效利用。从长期看， 信用是一种制度和文化，也是一种基本游戏规则，需要法律保障。《破产法》规 定的清偿顺序体现了社会利益的再分配，也体现了社会规范对经济交易中哪些主 体行为应该给予保护和抵制的价值判断。就金融稳定和经济健康发展的基本目标 看，合理的债权人保护是经济社会“正义”的基本体现。 国有商业银行改革不是一个简单通过内部机制转换就可以顺利完成的孤立 过程，也不可能一蹴而就。尽管“财务重组—引进战略投资者—公开发行上市” 的银行改革三部曲已经达成共识，但考虑到诸多内部外部因素的制约，培育具有 国际竞争力的现代商业银行的路依然很长。 6