论我国新型农村社区治理模式的探索及完善思路 毕业论文

论我国新型农村社区治理模式的探索及完善思路 毕业 题 目:论我国新型农村社区治理模式的探索及完善思路 学 院: 公共管理学院 专 业: 行 政 管 理 学 号: 2007190618 姓 名: 指导教师: 完成日期: 20 年5月20日 湘 潭 大 学 毕业论文(设计)任务书 论文(设计)题目: 论我国新型农村社区治理模式的探索及完善思路 学号: 2007190618 姓名: 专业: 行政管理 指导教师: 系主任: 一、主要内容及基本要求 (一)主要内容 1(构建新型农村社区治理模式的必要性; 2(我国对新型农村社区治理模式的探索; 3(完善我国新型农村社区治理模式的构想。 (二)基本要求 1(立论正确，论述充分，结构严谨合理; 2(技术用语准确，符号统一，引文规范; 3(文字通顺，观点鲜明; 4(具有一定的理论价值或实际应用价值，有所创新; 5(正文字数在8000字以上; 6(打印、装订符合规范。 二、重点研究的问题 构建新型农村社区治理模式的有效途径。 三、进度安排 序号 各阶段完成的内容 完成时间 选题 年月201012 1 收集资料、调研 2011年2月下旬 2 阅读材料、拟定提纲 2011年3月上旬—3月中旬 3 初稿 2011年3月下旬—4月上旬 4 第二稿 2011年4月中旬—4月下旬 5 第三稿 2011年5月上旬 6 定稿 2011年5月中旬 7 答辩 2011年5月下旬 8 四、应收集的资料及主要参考文献 1、俞可平(治理与善治[M](北京:中国社会科学出版社，2000( 2、史柏年(社区治理[M](北京:中央广播电视大学出版社，2004( 3、陈幽泓(社区治理的多元视角: 理论与实践[M](北京:北京大学出版社，1998( 4、罗中枢，王卓(公民社会与农村社区治理[M](北京:社会科学文献出版社，2010( 5、吴群刚(中国式社区治理:基层社会服务管理创新的探索与实践[M](北京:中 国社会出版社，2011( 6、贺雪峰(乡村治理研究的进展[J](贵州社会科学，2007，(6)( 7、张要杰(农村社区治理方式变迁刍议[J](兰州学刊，2007，(1)( 8、胡维维，吴晓燕(农村社会管理与新型农村社区管理体制建设[J](新疆财经， 2011，(1)( 9、滕玉成，牟维伟(农村社区建设和治理研究述评[J](东南学术，2010，(6)( 10、丁宏，王巍(我国社区治理中的多元主体博弈分析[J](长沙大学学报，2006， (1)( 11、项继权.农村社区建设:社会融合与治理转型[J](社会主义研究，2008，(2)( 目 录 中文摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 英文摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 引 言„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1 一、构建新型农村社区治理模式的必要性„„„„„„„„„„„„„„„„3 (一)是构建服务型政府、完善公共服务的需要„„„„„„„„„„„„„„„„3 (二)是推进村民自治、扩大基层民主的需要„„„„„„„„„„„„„„„„„4 (三)是扩大社会参与、构建公民社会的需要„„„„„„„„„„„„„„„„„4 二、我国对新型农村社区治理模式的探索„„„„„„„„„„„„„„„„5 (一)新型农村社区的产生和发展„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5 (二)新型农村社区治理取得的成绩„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„5 (三)新型农村社区治理模式存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6 三、完善我国新型农村社区治理模式的构想„„„„„„„„„„„„„„„7 (一)国外社区治理模式的经验及启示„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7 (二)我国城市社区治理模式的经验及启示„„„„„„„„„„„„„„„„„„8 (三)构建新型农村社区治理模式的有效途径„„„„„„„„„„„„„„„„„9 注 释„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„12 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„13 论我国新型农村社区治理模式的探索及完善思路 摘 要:构建新型农村社区治理模式是新型农村社区建设和治理的重要内容和关键环节。本 文首先从服务型政府构建、基层民主政治建设和公民社会构建三个方面对构建新型农村社区治理模 式的必要性进行阐述，其次介绍我国新型农村社区建设的发展历程和取得成绩，并指出当前新型农 村社区治理模式存在的问题，然后介绍国内外社区治理的主要模式及其对我国新型农村社区治理模 式的可借鉴之处，最后从治理主体、利益协调机制、治理工具和治理原则四个方面提出公共治理视 角下的新型农村社区治理模式的有效途径。 关键词:新型农村社区;社区建设;社区治理模式 On the Exploration and Perfection of the New Rural Communities Governance Model in China Abstract:The construction of the new community governance model is a significant part in the new community construction. Firstly，this article explained the need for the construction of the new community governance model from three respect:the construction of the service-oriented government、the construction of democracy and the construction of the civil society;secondly，this article explained the development and some problems of Chinese new community;thirdly，this article explained the main experience in domestic and international;Finally，this article put forward a ideal new community governance model from the subject of governance、the interest coordination mechanism of governance、the tools of governance and the principles of governance. Keywords:new rural community;community construction;community governance model 引 言 (一)研究背景 农村基层社会治理状况的好坏既事关国计民生，又事关农民切身利益。2006年10 月,中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的 决定》明确提出在全面开展城市社区建设的同时积极推进农村社区建设。党的十七大报 1 告进一步强调,“把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。国家提出在新农村建设中进行农村社区建设,构建新型农村基层社会组织与管理体制,这标志着我国城乡社会发展战略与乡村治理方式及社会整合机制的重大转变。但是，新型农村社区作为新兴事物，尚处发展的初级阶段。新农村社区建设完成后，对新型农村社区的管理提出了新的问题和挑战。目前的新型农村社区治理模式比较单一，存在诸多问题，亟待产生一种新的合理的治理模式。 (二)研究意义 构建一个新型的农村社区治理模式对社区建设和治理具有重要的意义。本文通过公共治理的视角，提出社区党组织领导下的多元主体共同参与的新型农村社区治理模式，对于规范和引导我国当前新型农村社区建设有着重要的理论指导意义。从长远来看，共治和共享的新型农村社区治理模式是扩大农村基层民主，提高公民参与和构建公民社会的必要举措，更是我国基层社会治理过程中的毕竟之路。 (三)国内外研究综述 1、国外相关研究综述 在国外，发达国家在乡村地区所推动的乡村治理模式，包括:美国阿拉斯加州具有多元文化与充权色彩的乡村治理;加拿大新布尔维克省充满实验性质的 “新乡村地区治理模式” 以及欧盟研究中心对欧洲乡村治理经验的比较等，都对我们今后在推动乡村治理工作中有着重要的借鉴意义。因为他们在乡村治理中强调和重视的落实地方分权，尊重多元文化、增加地方居民参与社区政策决策机制、凝聚与动员乡村社区资本以及赋予乡村充权的新型态权力关系代表了未来乡村治理前进的主要方向。可见，多中心乡村治理模式也是国内外乡村治理的一个重要趋势。但是，同时我们也得面临多中心乡村治理模式的本土化问题，也就是学术界有关乡村研究中一贯提起要避免的“西化”话语(用曹锦清的话说即“译语”)霸权，而要回归中国的乡村实际，这也是本选题特别要注意的一个问题。 2、国内相关研究综述 中国大陆社区的治理与发展经历了20世纪80年代的萌芽、90年代的兴起和21世 ?纪初的推广阶段后，目前已经进入全面建设与提炼升华的新阶段。对国内乡村治理研究，可以从三个方面讨论其进展状况，一是以理解中国为目的的社区研究，二是从制度研究到制度塞础研究，三是从农村公共品供给角度的研究。三个方面研究进展汇集起来， ?为目前的乡村治理研究提供了理论资源。当前，研究村治绩效问题的代表性人物是中山大学的郭正林教授、国家行政学院的马宝成博士以及华东政法学院的吴新叶博士等。郭正林教授在界定“治理”的内涵时，认为，治理是多元主体对乡村社会公共事务进行协同共治的过程。马宝成博士主要从乡村内部关系入手，认为中国乡村治理结构存在的问题主要表现为两委关系失调和乡村关系紧张等，从而在一定程度上影响了乡村治理的 2 制度绩效。而要提升乡村治理制度绩效的重要措施就在于优化乡村治理结构:第一，优化乡村治理的外部结构，主要措施是规范两委关系和乡村关系。第二，优化乡村治理的内部结构，主要措施包括提高村委会直接选举的水平和质量，使村民委员会真正代表村民利益;完善村民代表会议制度，拓展村民代表会议制度的功能。吴新叶博士则认为，在我国的村级公共生活实践中，以村委会为核心的基层公共管理模式在推行进程中遇到了种种困难，制约了农村基层治理绩效水平的提高。在理论的层面，这是由于农村基层公共空间的自治性不足使然，是农村基层公共权力配置的不合理造成的。因此，他认为，农村基层非政府公共组织的发展及其参与到基层公共管理中，可以较好的诠释政府一市场一社会之间多元主体的逻辑关系，从而提高基层公共管理绩效。如今，随着新型农村社区建设的推进和深入开展，对新型农村社区建设和社区治理的研究方兴未艾。 (四)主要观点和创新之处 构建新型农村社区治理模式是新型农村社区建设和治理的重要内容和关键环节。本文主要根据当代治理理论和社区治理的研究成果，先从服务型政府构建、基层民主政治建设和公民社会构建三个方面对构建新型农村社区治理模式的必要性进行阐述，其次介绍我国新型农村社区建设的发展历程和取得成绩，并指出当前新型农村社区治理模式存在的问题，并试图发现完善新型农村社区治理模式的思路。 目前国内研究社区治理的理论多是从社区治理的某一方面入手提出治理模式，例如多是从社区治理多元主体的构建，社区居民自治的完善等，而忽略了社区治理模式的整体性。本文的创新之处在于结合社区治理模式的要素全面分析指出当前新型农村社区治理模式存在的问题，然后介绍国内外社区治理的主要模式及其对我国新型农村社区治理模式的可借鉴之处，最后从治理主体、利益协调机制、治理工具和治理原则这四个社区治理模式的构成要素提出新型农村社区治理模式的有效途径。 一、构建新型农村社区治理模式的必要性 社区(community)实质上就是一个区域性社会，指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会共同体。治理模式是指组织内部结构特征及其运行方式。社区治理模式是指社区内部各要素的结构特征和相互作用，主要包括:社区治理的主体、社区治理的客体、社区治理的工具、社区治理的原则、社区治理结构的互动机制等。新型农村社区是我国新农村建设过程中提出的，基于村民集中居住的类似于城市社区的新型农村社会共同体。如今，中国城乡社区已成为各种矛盾和冲突集中与交汇的地方，是政府各项事业的工作基础和组织基础。社区尤其是农村社区，不仅是居民的“生活共同体”，实际上已成为衔接政府与公民的“社会共同体”，其治理和建设从宏观上说是国家建设的基础，从微观上讲是每一个公民幸福、和谐、平安生活的保证。因此，积极推进农村社区治理， ?已成为新时期的一项伟大的社会建设工程。 3 (一)是构建服务型政府、完善公共服务的需要 首先，构建新型农村社区治理模式是推进我国基层政府管理体制改革的必要举措。大力加强和推进基层乡镇政府体制改革是大势所趋，是顺应经济社会发展的必要举措。随着新型农村社区的产生和推广，要求一个新的适应新型社区管理的乡镇政府，基层乡镇政府的行政管理体制改革变得更加迫在眉睫。另外，行政管理体制改革是一项长期性的工程，基层乡镇政府的职能转变要求在转变政府管理体制的同时构建起一个适应当前农村社会的新型治理模式。 其次，构建新型农村社区治理模式是完善政府职能，构建服务型政府的需要。构建的新型农村社区治理模式与构建服务型政府，二者相互作用，相互促进:一方面，服务型政府是民主、开放的政府，新型农村社区治理模式就是要求在基层社区建设中转变政府职能，把政府的一部分职能归还给社会，形成政府与社会的良性互动;另一方面，服务型政府是一个为民服务的政府，它力求给人民提供更多的服务，使人民拥有更多的自主权，所以服务型政府也倡导和鼓励基层社会自治，构建符合服务型政府要求的新型农村社区治理模式。 再次，构建新型农村社区治理模式是实现公共服务均等化，统筹城乡发展的重大举措。城市居民和农村居民，在配置公共资源方面、提供机会方面、分配成果方面都应公平公正。“农村社区是根据地缘相近、风俗相近、产业相近的原则，合并原有自然村落而组建的新型治理单位，也是农村居民生产、生活和娱乐三位一体的公共空间。新型农村社区治理和建设将引发人流、物流、信息流向中心村聚集，引导农村由经济建设单项突破转入‘四位一体’整体推进的新轨道，从而使农村社区成为农村实现公共治理和有 ?效提供公共服务的重要平台。” (二)是推进村民自治、扩大基层民主的需要 我国人民民主专政的社会主义国家性质决定了人民是国家的主人，人民有权而且理应参与国家的治。要扩大基层民主，实现人民群众直接参与国家治理，就是要求建立一个适应基层社会的治理模式。 构建新型农村社区治理模式不是对原有的村民自治制度的一种否定和排斥，而是一种新形式的基层自治模式，是村民自治的延续和创新。首先，新型农村社区治理的本质是促进社区多方力量参与社区事务的管理，就要求居住新型农村社区的农民参与到社区治理中来，自主管理社区事务，这与原来的村民委员会制度中的自我管理和自我服务的内容的契合的。其次，新型农村社区治理模式强调多方共同参与社区治理，是指在基层村民自治的基础上，在多元主体协商共治的框架下实现多社区治理，并不是否定村民自治。再次，我国当前运行的村民委员会自治制度在运行中暴露出了诸多问题，使村民自治制度流于形式，丧失了村民自治制度的初衷。产生于新型农村社区基础上了新型农村社区治理模式有望能够解决村民自治的弊端，所以，新型农村社区治理模式是对村民委员会制度的发展和完善，是推进村民自治的重要举措。 4 (三)是扩大社会参与、构建公民社会的需要 首先，构建新型农村社区治理模式是扩大社会参与，实现社区内部多元主体共同参与社区管理的需要。在我国当前的基层社会，介于政府和市场之间的非营利性组织发展不够健全，参与社会公共事务的能力和水平还远远不够，参与程度也不够广泛。构建新型农村社区治理模式要求我们鼓励和扩大社会参与，培育有效的社会力量。 其次，构建新型农村社区治理模式是构建公民社会的需要。当代中国社会转型正经历着一个从中政治国家到公民社会的转变。建立公民社会既是中国社会转型的基本内容，也是社会主义现代化的重要组成部分，还是实现公共治理的有效途径。随着经济体制改革的深化和政府行政体制改革的深入，尤其是面对加入WTO以后国际规则的冲击，中国公民社会的发展成为必然之势。而构建新型农村社区治理模式要求积极发展社会基层自治组织，构建政府与社会基层自治组织的公共治理结构，重视农村非政府组织的作用，也就是在农村社区构建一个公民社会。通过新型农村社区治理，新的理念、机制和制度安排植入农村社会，就可以在国家让渡出来的领域中，从观念上、机制上、制度上真正建立起一个独立自主的农村社会，从而在根本上改变“强国家——弱社会”的格局，使国家与农村社会关系实现新的历史性整合。 二、我国对新型农村社区治理模式的探索 (一)新型农村社区产生和发展 建设新型农村社区是解决“三农”问题的必要途径，是党和国家的正确战略举措。我国提出推进农村社区建设的思路，经历了一个循序渐进的过程。2003年10月，党的十六届三中全会提出了“农村社区服务”、“农村社区保障”、“城乡社区自我管理、自我服务”的要求。2006年7月，民政部党组在全国民政工作年中情况分析会上，第一次向民政系统提出了“开展农村社区建设试点”的要求。党中央、国务院对农村社区建设的深刻阐述和明确定位，为我们开展农村社区建设指明了方向。中央的要求和民政部的号召，得到了各地积极反应，山东、江苏、浙江、天津、广东、福建、安徽、湖北、青海、上海等省(区、市)对开展农村社区建设进行了研究部署，开展了试点工作。2007年，民政部在全国范围内启动农村社区建设实验工作，确定了304个国家级实验县(市、区)，各地也确定了不同层次的实验单位。截至2009年，全国已有11,左右的村庄开展了农 ?村社区建设实验工作。但从全国范围看，农村社区建设正处在起步阶段，我们积累的经验还不多。由于目前我们是在农村经济社会发展不平衡、地区条件差异较大的发展阶段开展农村社区建设的，对农村社区建设的范围、内容、模式都要进行探索。 (二)新型农村社区治理取得的成绩 随着我国新型农村社区试点工作的逐步推进，新型农村社区建设覆盖不断扩大。新型农村社区建成后，自然少不了与之相适应的社区管理模式的构建。随着新型农村社区 5 建设的发展，当前我国社区管理模式不断完善，社区管理和服务水平进一步提高: 1、社区管理组织机构基本健全。各地完成新型农村社区建设的方式不同，所采用的社区管理模式也各有千秋。但不可否认的是建成的新型农村社区都有了一套完整的健全的组织机构。例如，在新农村社区建设中走在前列的山东省，不少农村社区基本构建了一套完整的管理体系。潍坊市奎文区成立社区党委，在其领导下，建立健全了社区成员代表大会、社区委员会和社区监督委员会。 2、社区服务水平显著提高。新型农村社区建立的初衷之一就是完善农村基础设施，提高基础农村公共服务水平。随着新型农村社区的建设和社区治理的推进，农村社区公共服务水平有了很大提高。现在的农村社区已经可以享受到以前专属于城市生活的文体教育、医疗卫生、劳动就业、法律咨询、治安管理、保险救助等范围广泛、类型多样的公共服务，如今的新型农村社区已经成为政府为农民提供公共服务的平台。 3、居民参与度进一步提高。村民自治按照民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的要求，力求实现农民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。然而，在村民自治下，农民或是忙于外出打工赚钱无暇参与村务自治，或是因为村委会选举和运行的腐败现象而丧失了对参加村务自治的热情，这都造成了村民参与度的降低。而新型农村社区是建立在社区居民自治的基础上的，它要求和鼓励社区居民自主管理社区事务。另外，由于社区规模的扩大和组织机构的进一步完善，社区领导干部很难再一手遮天，这都促使农村社区居民参加社区管理的积极性和参与热情不断提升。 (三)新型农村社区治理模式存在的问题 诚然，新型农村社区治理取得了一系列成绩，但是我们也不可否认作为新兴事物，新型农村社区治理还存在一系列问题需要完善。下面，我们根据社区治理理论，从社区治理模式的要素入手分析当前我国社区治理模式存在的问题。 1、治理主体方面，我国新型农村社区治理模式下治理主体过于单一、治理主体内部关系不明确。公共治理视角下的社区治理理论要求社区全体“利益相关者”(在新型农村社区治理中的利益相关者是指社区内全体受社区决策和行动影响的相关的人和组织，他们包括政府、企业组织、非营利性组织以及全体公民等)参与对社区公共事务的治理。而当前中国新型农村社区治理模式下，政府主导着社区治理，多元主体中政府总揽社区治理的各项事务，其它利益相关者即使拥有参与治理的权利但是缺乏参与治理的权力和地位。另外多元主体参与社区治理建立在各社区治理的主体法律地位平等的基础之上的，只有做到多元主体地位平等才能促使各非政府组织和公民参与社区治理。而在当前我国新建的农村社区，这显然是不可实现的。 2、治理客体方面，我国新型农村社区治理模式下社区治理对象范围狭窄。社区治理的客体是社区公共事务。我国目前新型农村社区治理只涉及一些与政府相关的公共事务，例如完成政府的某项指标和任务等，而忽略其它公共事务;在由企业或者物业公司 6 主导的社区治理中，治理内容则偏向于满足业主需求，增加组织利润的事务上来;而由社区居民自治主导是社区治理内容则主要偏重于社区居民的眼前的具体的事务。 3、治理工具方面，我国新型农村社区治理模式下社区治理的手段和方式相对简单。目前的农村社区治理是政府主导的社区治理，多采用行政命令、指令的方式进行，这违背了社区治理需要多元主体在协商共治基础上采用多种手段如市场手段、社会舆论等。 4、治理原则方面，我国新型农村社区治理模式下社区治理原则模糊，没有确定的原则。当前新型农村社区治理应该按照服务群众、扩大民主、共同参与、因地制宜、循序渐进的原则进行。而很多农村社区治理都是依照政府考核为原则，或者某些社区联合的社区按照经济效益为原则进行社区治理。 5、治理结构互动机制方面，我国新型农村社区治理模式下，社区治理互动机制不完善，沟通不足，社会力量的参与热情不高。社区治理理论强调政府与社会之间的良性互动，这就要求政府与社区之间拥有完善和良性互动机制，能够使政府及时了解和掌握社会需求，又能使社会参与和了解政府的政策运行。当前的新型农村社区治理模式还不能满足这种需要，主要表现为政府治理的单向性，即政府单向治理社会作用于社会，社会没有完整的利益表达机制和互动激励机制作用于政府的治理活动。 6、治理法律保障方面，我国新型农村社区治理模式的相应法律机制不健全。新型农村社区需要新型、合法的组织架构。《村民委员会组织法》赋予了村民委员会明确的法律地位。而作为村委会组织的新发展，新型农村社区没有相应的配套法律法规加以保证其法律地位。所以新型农村社区治理模式也缺乏法律保障，这种模式下的社区居民代表大会、社区委员会和社区发展协调委员会等一系列类似的组织都缺乏一定法律地位。 三、完善我国新型农村社区治理模式的构想 (一)国外社区治理模式的实践和经验 西方发达国家和韩国等后发现代化国家和地区，在农村社区建设的过程中通过多元 ?治理主体良性互动而形成的农村社区治理经验值得我们借鉴。 1、欧陆可持续发展的乡村治理:赋予农业新价值的乡村治理模式。这一模式强调“公——私伙伴关系”以及维护公众参与的机制。政府不再垄断公共事务，通过诸如“公办民营”、“公私合产”、“公私协力”等方式鼓励民间参与。但是非营利民间组织在经营管理能力上往往还不够成熟，无法完全承担参与共同治理的责任。因此，政府还须通过不同的指导与训练过程，让非营利民间组织具备基本的“治理能力”。这样，非营利民间组织对于公共事务分享“治理权”的诉求才具有正当性。 2、加拿大纽布朗斯维克省的乡村权力的调整的乡村治理模式。这一模式强调通过调整地方政府与省的权力结构的重组，构建一种具实验性质的乡村地区治理模式，力图实现“双赢”。新乡村治理模式并不是要推翻现有的地方行政机构，而是要鼓励地方政 7 府积极演变成为更具效率且彼此相互依赖的新乡村政府。 3、美国阿拉斯加州多元文化主义与充权的社会运动的乡村治理模式。乡村治理不仅考虑到地方权力结构调整的问题，更需强调“多元文化主义”的特色与“社会充权”的行动能力。1998年，美国阿拉斯加州率先成立了“乡村治理与充权委员会”，赋予该委员会直接向州长与议会负责的权力，弄清楚由州政府的地方政府与部落治理间的权责关系，并增加对地方自主的权限与控制以及鼓励尊重不同主张、传统与文化的特色。同时，更需检查与改善目前所提供的各项公共服务，包括:公共安全、司法、经济发展、自然资源管理、教育与公共健康服务。在他们的“愿景声明”里，确认所有居民皆有权让地区更具“自主能力”，获得基本的公共服务。 4、韩国的“新村运动”中从政府主导到社区自主治理的乡村治理模式。1970年起，韩国开展了以“勤勉、自助、合作”为宗旨的新村运动。“新村运动通过村级具体项目的实施，不仅在物质上改善了农民生活居住环境，而且在精神层次提高了农民的生活伦理。” 它逐渐完成了由民间主导加政府支持到完全由民间主导的过渡，由最初的政府在农村经济、资源分配、计划指导和组织动员上的加强干预，走上以社区自主治理为核心，政府、社会和农民等多元主体互动合作的“全球乡村治理”大道。 国外农村社区建设和治理的经验和教训有以下几个特点值得思考:一是农村社区建设和治理逐步由“官主导”到“民主导”，政府从大包大揽到逐步放权;二是充分发挥民间组织、非营利机构和志愿团体在农村社区建设中的作用;三是充分发扬民主、培养农村社区领袖、动员农民自身参与是农村社区建设的根本力量。 (二)我国城市社区治理模式的实践及经验 20世纪90年代中后期，我国大中城市掀起了社区建设的热潮，民政部在全国设立了26个“全国社区建设实验区”。通过几年的实践总结和经验概括，形成了几种代表性 ?的城市社区治理模式，本文重点介绍上海模式、沈阳模式和江汉模式的主要特征。 1、上海模式。上海以行政力量推动社区建设，在实行“两级政府、三级管理”改革的过程中，将社区定位于街道范围，依托小区创建发展社区，构筑了领导系统、执行系统和支持系统相结合的街道社区管理体制，采取政府主导型的社区治理模式。另外将居民委员会这一群众性自治组织作为“四级网络”，抓好居民委会干部的队伍建设，充分发挥居委会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保障居民安居乐业。 2、沈阳模式。通过组织建设促进社区民主自治的体制完善，采取政府主导和居民自治相结合的社区治理模式。其采取的主要措施是:一是明确社区定位。将社区确定在街道与居委会之间的层面上，有利于社区资源的利用与功能的发挥;二是合理划分社区。将社区主要分为四种类型——“板块型社区”、“小区型社区”、“单位型社区”、“功能型社区”;三是建立新型的社区组织体系，这个组织体系由决策层、执行层、议事层和领导层构成。沈阳模式体现了“社区自治、议行分离”的原则，符合现代社会民主政治的 8 发展方向，对社区的发展具有十分重要的意义。 3、江汉模式。武汉市江汉区在学习借鉴沈阳模式的基础上重新将社区定位为“小于街道、大于居委会”，通过民主协商和依法选举，构建了社区自治组织，即社区成员代表大会、社区居委会和社区协商议事会(与沈阳模式不同的是，江汉模式没有把社区协商议事会作为社区成员代表大会的常设机构)，并明确提出社区自治的目标，而实现这一目标的路径选择是转变政府职能和培育社区自治。主要做法有:一是理顺社区居委会与街道、政府部门的关系，明确职责，保障社区居委会的自治性;二是政府职能部门面向社区，实现工作重心下移;三是权随责走，费随事转;四是责任到人、监督到人。通过这些措施，江汉区力图建立一种行政调控机制与社区自治机制结合、行政功能与自治功能互补、行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的社区治理模式。 上述三种社区治理模式是在我国社区建设中涌现出的典型经验总结，既有共同特征，又各具特色，但与社区治理的基本理念相比，还存在诸多问题和不足之处。要实现社区治理的理想目标，还需要做很多的基础性工作，并且这一过程是长期的。 (三)构建新型农村社区治理模式的有效途径 国外农村社区治理模式和国内城市社区治理模式为我们构建新型农村社区治理模式提供了可借鉴的经验。我们要构建新型农村社区治理模式，既要吸收国内外经验成功，又要结合自身实际找出一个适应中国特色的新型农村社区治理模式。这一模式本质上就是指党领导下的以农村社区居民自治为基础，包括政府和社会在内的多元主体共同参与的新型农村社区治理模式。具体而言，要构建中国特色的新型农村社区治理模式具体而言要从以下几个方面入手。 1、构建新型农村社区治理模式的关键，就是构建治理共同体的多元主体。多元主体乡村治理理念直接来源于公共管理学中的多中心治理理论。多元主体的新型农村社区治理模式治理强调权力分散、管辖重叠、存在于政府之外的多中心的治理模式。构建新型农村社区治理的多元主体就是要构建全体社区利益相关者共同参与的社区权力运行体系和组织结构。具体而言，构建新型农村社区治理模式就是要构建党组织领导下的多方力量共同参与的社区治理机构，它包括以下几个组织层面。 第一，社区党组织。社区党组织是社区工作的领导核心，是社区治理的最大推动力，是中国社区建设的最鲜明特色，社区治理在很大程度上要靠社区党组织来导向、来推动，社区内党的组织建设和制度创新直接关系到社区治理的推进程度。建立社区党委会议制度，构建社区大党委工作格局，建立社区党建工作协调委员会和分会，完善社区党建工作网络。以社区党委为切入点，加强与社会单位的组织协调，整合社区党组织资源，构建区域性党建工作网络;建立由社区党组织、社区自治组织、社区行政组织和社区服务组织共同组成的社区管理委员会。 第二，权力和决策层。这一层面是新型农村社区内最高的权力结构,本质是就是全 9 体利益相关者组成的共同体，凡是和社区治理相关的包括政府、社区居民、社区企业、社区非营利型组织组织和单个法人等都有权且必须作为共同体的组成部分。这体现了公共治理的多元主体的“共治”。例如可以设立社区公共事务大会，包括全体社区居民、政府代表、企业代表、社会代表等组成，其职责是针对社区重大公共事务进行集体决策，监督社区公共事务常务委员会和社区管理和服务委员会的工作。 第三，社区治理执行层。主要负责社区日常事务的治理，提供公共服务。例如在社区公共事务大会下设立常设机构——社区公共事务治理委员会，由民选代表、政府代表、企业代表、社会代表组成。负责决定须由社区公共事务大会表决的重大公共事务，处理社区日常公共事务，对社区公共事务大会负责，并受其监督。委员会主任由民选代表担任，副主任由政府在社区派员担任，必要时增加企业组织社会力量的代表担任副主任。内部采取委员会制的行政组织机制按少数服从多数的原则集体决策，集体负责。这体现了在共治框架下的居民自治。 第四，社区服务保障层。这一层面主要是保障社区公共服务，受社区公共事务治理委员会的指导和管理。主要包括两种类型的组织:一是各种类型的服务中心、管理室等(农科、教育、卫生、文体、计生、养老、治安、法律咨询等);二是各类志愿者组织。社会服务保障层面的人员是从本社区推选或向社会公开选聘的社会工作者。 2、构建新型农村社区治理模式，还要求构建完善的社区治理多元主体的利益协调的运行机制。城乡社区利益协调是一个系统流程。当前，城乡社区利益协调流程不畅，严重制约着城乡社区公共利益的公正性和高效性。完善多元主体互动合作的社区治理机制，主要包括建立健全网络信息沟通机制、多方利益协调机制和合作治理运行机制。 首先，完善网络信息沟通机制，主要是在充分利用现代信息技术，建立信息系统的基础上，疏通各个治理主体的沟通渠道，建立平等的对话机制;通过召开社区协调会和群众代表座谈会等方式，充分听取各方面的，引导广大居民以理性、合法的形式表达自己的利益诉求。 其次，完善多方利益协调机制，主要是将构建科学有效的利益协调机制和矛盾调处机制，作为统筹协调各方面利益关系的实现路径。首先要建立利益协调机制，从根本上缓解利益矛盾。通过发挥基层社区党委政府的协调作用，尽可能保障社会低收入阶层和弱势群体的利益。同时，要建立矛盾调处机制，及时处理利益矛盾。建立不稳定因素排查机制和预防机制，力求把矛盾化解在萌芽状态。此外，还要注重完善上下贯通、左右协调、依托基层、多方参与的矛盾纠纷排查调处机制。 再次，完善合作治理运行机制，主要包括上下互动合作的决策机制、社区自治机制和治理绩效考评机制。以居民需求为导向，以社区公共利益为纽带，以各种社会组织为载体，以资源整合为保障，构建起多元主体上下互动合作的社区公共治理和公共服务的决策机制，以促进政府、社区、居民、社会、企业、生态各方面关系的和谐。要建立一 10 套科学的社会监督评估体系，定期对非营利组织的运营状况进行评估;建立一套科学的治理绩效考评体系，由社区工作者和社区成员对政府部门及其工作人员进行评议，以便有效纠正社区治理发生的偏差。 3、构建新型农村社区治理模式，还要求采用多元化的治理方式和治理工具。当前我国农村社区治理模式下社区治理的手段和方式相对简单:作为政府主导的社区治理主要采用行政命令、指令的方式进行，导致政府对社区管理过于强制;作为市场主导的社区治理(如社区物业性质的治理)主要采用经济手段治理和约束社区事务，使社区事务过于市场化、利益化而丧失了公共性;作为居民自治主导的社区治理，因居民自治自身的缺陷使决策过于追求公平而导致效率低下。因此，我们要构建的新型农村社区治理模式，需要多元主体在协商共治基础上采用多种手段治理社区公共事务。这种手段主要包括:行政手段、市场手段、法律手段、文化手段等。 一是行政手段。构建新型农村社区治理模式要求发挥政府职能，采用强制性的行政命令、指示、法律法规等手段进行社区治理。行政手段具有权威性、强制性、垂直性、具体性、非经济利益性、封闭性的特征。当前我国新型农村社区治理的实践决定了我们要构建合理的治理模式及维持其运行必须依靠强有力的行政手段，来保证社区治理政策落实和效率提高。 二是市场手段。构建新型农村社区治理模式，要充分发挥市场职能，遵循市场规律，按市场规则办事，具体而言就是将部分社区事务面向市场，将经济利益与社区治理直接挂钩。例如社区设立物业管理公司，按照市场规则处理社区日常事务。这一治理工具有利于调动社区基层建设积极性，提高经济效益。 三是法律手段。构建新型农村社区治理模式要求不断完善新型农村社区治理的法律法规。法律法规不健全一直是当前困扰新型农村社区治理的一大难题。要通过立法来保证新型农村社区的法律地位，为社区治理共同体和多元主体的法律地位和权威提供保证。 四是文化手段。构建新型农村社区治理模式，要加强社区文化建设，让社区居民有强烈的社区认同感、归属感。过多种方式，增强其农村居民社区认同感、归属感和凝聚力，加强社会美德、优秀价值观念的宣传，培育农村居民的主人翁意识、参与意识、法治意识、公平意识等，培养农村居民的政治参与能力，促进广大农村居民的公民意识觉醒，促进农村居民由传统农民向现代公民的转变。 4、构建新型农村社区治理模式需要明确治理应遵循的原则。新型农村社区治理应遵循以下基本原则: 其一，以人为本、服务群众。构建新型农村社区治理模式要始终把广大居民的根本利益作为各项工作的出发点和落脚点，提高居民的生活质量和文明程度。新型农村社区建设的根本就是提高农民生活水平，增加农村公共服务，使发展成果覆盖广大农民。 11 其二，扩大民主、居民自治。按照民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的要求，逐步实现居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。提升居民社区意识，培养社区自治能力。社区建设要不断地增强居民的社区归属感和认同感，扩大居民参与的范围和程度，要重视社区功能的开发，发展社区服务，塑造社区文化，满足居民的各种需求。社区居委会要逐步提高自身的能力，能够代表居民的切身利益，减少对行政系统的依赖，赢得居民的支持和合作，共同促进社区的发展。 其三，尊重历史、维护权益。在推进新型农村社区治理体制和运行机制的过程中，要保持原有体制、文化、管理的延续性，尊重历史，维护群众的各项权利义务。要尊重村民委员会自治的历史和各村落的原有的历史传统，在整合的基础上保证群众的各种权利和义务。 其四，因地制宜、循序渐进。坚持实事求是，一切从实际出发，从搭建治理框架、建立有效的新型农村社区治理机制入手，有计划、有步骤地建立健全新型农村社区治理体制和工作运行机制。每个农村社区都有自身的独特的政治文化特色，构建新型农村社区治理模式没有一种统一的模式和规范。要坚持因地制宜的原则，全面评估本地诸因素，系统总结本地经验，不断深化农村社区建设，谨慎参考其他地区社区建设模式与经验，探索适合本地实际的社区建设模式。构建新型农村社区还要坚持“循序渐进，稳扎稳打”的原则，不可贪大求全，避免盲目冒进。政府适度引导，不搞政府强制，增收入、保权益、促就业相结合。 构建中国特色的新型农村社区治理模式，发展新型农村社区，改善农民生活和农村面貌，发展现代农业，是社会主义新农村建设的必经之路。现在我们正处在这条漫长而光明的道路上。我们要在借鉴国内外有效经验的同时，立足自身实际，构建适合农村发展的新型农村社区治理模式。路漫漫其修远兮，吾将上下而求索。我国对新型农村社区治理模式的探索是在不断的构建和完善中前进的。本人的研究也只是一个新探索和尝试，其中观点存在偏颇之处再所难免，敬请各位学者给予批评指正并提出宝贵意见。 注释: ?李荣志，顾正志(社区治理中的公共参与[J](甘肃行政学院学报，2010，(2):43-48( 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