政策过程理论

政策过程理论 政策过程理论框架 一、研究政策过程理论的概念 (一)阶段启发论:政策过程(policy process)是指从政策问题提上议程、形成政策选择、做出政策决定、实施政策、评估和反馈政策效果、政策修正等一系列政策循环周期的总和。 1、拉斯维尔:“决策过程”(the decision process)的七个阶段:情报、提议、规定、合法化、应用、终止和评估。 2、制度性的理性选择框架、支持联盟框架、多源流分析框架、间断-平衡框架、政策传播框架、大规模比较研究方法的因果漏斗框架和其他框架、权力竞技场、文化理论、建构主义者框架、政策领域框架。当然,还有一些其他的理论框架,如政策网络框架等等。 二、政策过程分析框架的主要内容 政治改革则涉及政治领域中低度冲突层面的政治活动,主要是现有的政治制度框架下对政治运行体制和权力结构进行调整和有限变革,其主要手段是通过现有权威体制制定改革政策,并主要通过现有政治与行政体制来推行改革政策,以达到政治改革的目的。从这一基本认识出发,政治改革可以被看作一个政策过程,即政治权威在特定的政治环境和政治体系中,按照特定的规则选择和制定政策,并付诸实施的过程。政治过程的主要内容则是一个政策选择、制定与实施的政策过程。在这一过程中,来自社会不同阶层和利益群体的要求和压力、政治领导人的政治价值观、官僚政治以及社会经济结构变化因素等无疑会对政策选择、制定和实施产生影响,但是这些因素只有在围绕制定权威性政策的层面上加以考虑才有意义。因此,政治改革的中层分析理论应该是政策取向的,这个理论的核心就是政策过程。 政治改革可以看作是一个政策过程,是一个通过政策的选择、制定和实施,实现对现有政治权力关系和政府体制的职能进行有目的的转变的过程。当我们将理论的视角放在政策过程分析的层面之后,影响政策选择、制定和实施的各种变 量和变量之间的关系将成为我们关注的焦点。由于将政策过程作为分析的主线,其关键变量的选择主要根据它们与政策过程的相关性程度而定。依照这一标准,我们将与政治改革政策过程密切相关的五个变量作为主要的考察对象,它们包括意识形态、政治领导层、政治运行体制中的各种组织机构、社会群体和政策。这些变量之间的关系和它们对政策过程产生影响和作用的程度是由政治体制中的权力关系所决定的,这种权力关系决定不同的变量以什么样的渠道和参与程度来影响政策选择、政策制定和政策实施。 其一,在现有政治体制下,意识形态对改革政策的合理性和合法性的作用,以及在什么条件下意识形态本身会发生变化。 其二,在权威体制下政治领导层在政治改革政策的选择和制定中扮演的角色,以及政治领导层的政策取向、偏好和价值标准对政策选择和政策策略的影响。 其三,官僚机构和组织的政策偏好和价值标准对改革政策制定和实施的影响,这些机构和组织的特质(如制度化程度和适应变化的能力)对政治改革政策选择的影响。 其四,社会群体在现有政治体制下对政策过程可能的参与方式和程度。 其五,决定政治改革政策的内容、步骤和实施时间表的重要因素。 政策过程作为一种分析中国政治改革的中层理论,它应该包括如下研究内容。 其一,改革政策是在什么样的政治环境和体制下被制定和实施的。 其二,对改革政策的制定和实施产生影响的重要变量有哪些,这些变量(如 中哪些变量是起决社会经济条件、政治组织和机构、社会群体、政治领导人等) 定性作用的。 其三,对改革政策制定起决定性作用的群体、组织或个人, 他们的政策偏好在政策选择中所依据的标准和条件是什么。 在这里,政策过程的概念不同于政策分析中政策制定程序的概念,它应该从围绕政策制定和实施的政治过程来界定。 1、政治环境和政治体制是制约和政策制定和实施的重要因素。政治环境的状态决定着政治体制可能感受到的政治压力或者政治支持的程度,而政治体制的特征则基本上决定着政策过程参与群体和个人在政策制定中可能扮演的角色和发挥的作用。政治环境的差异将在很大程度上影响政策选择时政策优先考虑事项的顺序和基调,而政治体制特征的结构性差别则决定着政策过程参与群体和个人在政策制定和实施中权力关系的差别。 例如,当政治环境有利于某项政治改革的时候,相关改革政策的制定和推行 反之,相关政策就会被暂时搁臵。例如,当政治环境有利于某项政治就会更容易, 改革的时候,相关改革政策的制定和推行就会更容易,反之,相关政策就会被暂时搁臵。如果政治环境由于某项政策的实施而恶化,产生了政治不稳定,政治改革不但会暂时停止,已有的政策也会被调整甚至停止实施。权威主义政治体制将使得政策制定的权力更多集中于国家权威机构,社会团体的参与和影响力就会很弱。另外,人格化权威政治结构和政治体制的弱制度化将使政治领导人有更大的决策自主权,而官僚群体对政治组织的依附性将大大削弱他们在政治改革中利益受损时的抵制能力。 2、政治改革过程中到底有哪些变量因素是重要的,亨廷顿在概括政治变 迁研究途径时曾经提出的分析框架和相关变量值得我们参考。政治系统的各种组成部分可以概括为五种类型。第一,政治文化部分,即与政治有关的并且在社会大众中占主导地位的价值、态度、取向和信仰。第二,政治结构部分,即有形的政治组织,如政党、立法机关、行政机关和官僚层,这些政治组织制定权威性的决定并将其付诸实施。第三,社会群体部分,即正式的和非正式的社会和经济群体,他们以一定的方式参与政治,向政治机构提出要求。第四,政治领导层部分,即政治 机构中的个人和集团,他们在确定价值观念和取向方面比其他人有更大的影响力,在政策选择和制定中起着重要的作用。第五,政策部分,即通过政治活动制定和实施政治决定,其目的就是有意识地影响社会内部利益和惩罚的分配。 这五个方面的变量都与政策过程有关,也可以被看作政策过程中最基本的变量。政策过程实际上是人们围绕特定政策诉求所进行的一系列政治活动。这种政治过程也是各种政治变量之间不断进行互动的过程,其互动过程又是在一定的政治体制条件下,按照一定的政治规则进行的。在这里,政治体制是进行政治互动的前提条件,改革政策的制定和实施是政治互动的结果。改革政策会在不同程度上改变既定的政治体制,改变了的政治体制将成为下一轮政治互动的前提条件。 因此,当我们确定了改革的基本政治变量之后,还必须探讨政治体制的基本状况,探讨政治组织、社会群体和政治领导层等其他变量是以什么方式和途径参与政治决策,它们在政策选择中所扮演的角色,所产生的影响,以及是谁在起着决定性作用。 3、对改革政策制定起决定性作用的群体、组织或个人, 他们的政策偏好在政策选择中所依据的标准和条件是什么。 在政策过程中,政策选择主体的行为不仅仅受政治体制的制约,而且也受其政治需求和价值观的支配,这种政治需求和价值观之间往往有着密切的联系。詹姆斯〃安德森认为,决策者进行政策选择时虽然会受到诸如社会经济条件、政治压力、制度的程序以及时空限制等因素的作用影响,但决策者本人的价值观和需求对政策选择的作用是不可忽视的。 这些价值可以归纳为五种类型。 其一,政治价值,即决策者在评价政策方案时所采取的政治标准。对政策决策者来说,“政策被看作是发展和实现政党和利益团体目标的手段,政治上有利构成了此种政策决策的基础。” 其二,组织价值,即决策者在政策制定中对其所属组织机构的利益和目标的考虑,这种组织价值具体体现为追求本组织(如官僚机构)的生存、发展和扩大本 以及维护本组织的权力和特权等。 组织的和行动, 其三,个人价值,即决策者在保护和发展个人的政治声望和历史地位,以及其他利益时所遵循的价值标准。 其四,政策价值。政治决策者不但受政治、组织、个人利益价值标准的影响,他们还可能会根据自己对公共利益和政策合理性的认识来确定政策的选择。 其五,意识形态价值,即主流社会和国家权威所确定的一整套逻辑上相联系的价值观和信念,它是政治权威衡量政策行动合理化和合法化的重要手段和标准。,詹姆斯〃安德森:《公共决策》～唐亮译～华夏出版社～1990年～第19一。页。, 评价:安德森的意识形态价值的概念比亨廷顿的政治文化概念在分析政治改革政策过程中更具有可确定性。政治文化作为社会大众基于经验所形成的对政治权威、政治权力和政府角色等的态度以及相关的价值和信仰,它所表达的是社会群体政治行为所处的主观环境。政治文化在什么程度上和以什么方式对政策过程产生作用是很难确定的。在政策过程分析中,意识形态的概念具有更大的确定性 和可观察性。在多数情况下,权威体制中的意识形态是由政治权威来确立和修正的,它作为政策和政治行为的合理性合法性标准不但具有更明确的强制性,而且一旦主体意识形态发生修正或更改,往往对政策选择产生明显的作用,因此具有分析上的可观察性。 当我们考察分析政策选择过程时,不仅要考察分析决策者的政策取向和价值观,而且还有必要分析政策选择中的不确定因素。假定政策决定者能够按照其政策取向和价值标准来选择政策方案,但他同时仍然会面临政策结果可能存在不确定性的问题。决策者总是希望政策能够按照预期的结果被实现,但是,政策方案是建立在预测和经验的基础之上的,在政策实施的过程中仍然会有许多无法预知的因素影响到政策的实际结果。在经验和预测能力不足的情况下,决策者必须认真考虑一旦政策失败可能产生的后果。这种考虑对改革者来说是非常重要的,因为 政治改革政策的失败会带来政治上的严重后果。因此,决策者将面临政策选择如何应付政策失败的问题,这将使得理性的决策者必须根据已有的条件,选择合适 的政策策略,以求减少政策结果的不确定性,保证改革政策基本目标的实现。 三、不同视角的政策过程模式 ,一,国外研究 1、初步模式:政策系统模式:戴维〃伊斯顿:政治系统是由政治行动者的规律性互动构成的,这些行动者的任务是为社会进行“价值的权威性分配”。政治系统所处的环境对政治系统不断提出需求和给予不同的支持,政治系统根据其运行规则把这些需求和支持转换为公共政策形式,然后政策实施产生的结果反馈给环境,并影响今后对政治系统的投入?。由此可见,伊斯顿的政治系 统模式可以被看作政策过程的一个初步模式。 2、对政策过程研究成果的评述,见大岳秀夫《政策过程》(傅禄永译,经济日报出版社, 1992年):以宏观理论模式为基础的政策过程研究注重政策或政策领域的长期发展与变化,政治思潮、社会观念、政府组织和社会制度等对公共政策发展变化的影响,以及公共政策对社会发展变化的影响。以微观理论模式为基础的政策过程研究则侧重于政策过程中单个行动者的行为分析,试图从这些对公共政策过程的全面细致的观察中归纳出政治精英、官僚机构和社会利益团体的行为模 以及这些行为模式的制度和文化原因。 式, 3、多元主义、法团主义、网络主义 ,二,国内研究 1、精英决策研究 五六十年代,研究中国政治的西方学者大多将中国归入集权国家的模式,强调高层政治精英在决策中的决定性作用。精英决策遵循理性决策模型,即目标明确、决策者为个人或高度集权的集体、根据目标最大化的原则确定最优方案。一些学者指出,集权政治下的重大政策是以高层领导人根据自身对国家利益的理解和偏好来制定的,如“双百方针”、“大跃进”等。由于高层领导人掌握着重要的经济资源和下属官员的职业生涯,从而得以有计划地制定和实施其认为最大化国家利益的政策。不仅如此,高层领导人还能够通过大规模政治动员在全国范围内执行政策。 研究者也注意到精英决策的限制性因素。例如,詹姆斯〃R〃汤森指出,精英在政策过程中的决定性作用受到三方面限制:首先,精英个人的时间、精力和兴趣偏好是有限的,精英很难对一项政策过程保持自始至终的关注和深入。其次, 由于政府部门的职能划分和中央地方分权,部门和地方政府拥有一定的自主权使得中央高层精英的决策不可能是整个过程的全部。最后,由于精英决策也受到信息和专业技能方面的限制,例如其信息来源通常要经过官僚机构的重重过滤, 可能会存在选择性误差或信息失真的现象。 2、派系决策研究 五六十年代西方学者对中国集权政治和精英理性决策的研究完全没有预料、也无法解释“文化大革命”的爆发。于是从“文革”后开始,派系、非正式团体、关系等方面的研究占据主流。这方面的文章有纳森(Andrew Nathan)的《中国共产党政治的派系模型》 纳森以“派系”来解释中国共产党政治精英的冲突和合作的模式。所谓派系(faction),就是通过面对面的个人关系纵向组织起来的庇护人—受惠人的网络,“派系”外在却依赖于正式组织结构。派系研究得到许多学者追随,白鲁恂 (LucianPye)的《中国政治的动力学》是其中的典型代表,并把派系视作追求权力最大化的“效忠网络”。邹谠用“非正式团体”( informal group)取代了“派系”的概念。因为“派系”在中国政治语汇中带有强烈的贬义,而“非正式团体”相对中性一些。邹谠否认纳森关于派系斗争是折衷或妥协的假设,他认为派系之间并不是由于一派不能完全战胜另一派所以才妥协或折衷,而仅仅是由于关系网络错综复杂、各方为了互惠互利才刻意维持着权力的平衡。迪默(LowellDittmer) 也持有类似观点,并试图建立分析中国政治和政策的“非正式政治”框架。迪默认为,非正式政治在各个组织的各个层次上都发挥重要作用,但组织层次越高,非正式政治扮演的角色就越重要。正式组织的作用,除了政策的合法化过程和政策执行功能以外,还起到“看门人”的角色,即规定了哪些人可以参与游戏。如果没有正式职位,就很难与非正式团体建立密切关系。 3、官僚组织决策研究 80年代后期,西方的部分研究者开始关注中国政策制定过程的制度层面,出现了一些研究官僚部门及其行为模式的学者和研究成果。利博梭和奥克森伯格(Liebethal and Oksenberg)指出,高层精英与官僚部门通过频繁互动共同决定了政策的出台。由于高层精英没有充足的时间、兴趣和知识来管理和负责所有具体政策,所以多数制定和执行政策的关键环节都是在国家层次上的各官僚部门做出 它们负责对政策进行可行性研究、协调共识、进行资金分配和资源调控、解的, 释和澄清政策内容并负责进一步的实施。各个部门具有各自的使命、资源、人员和偏好,因而权力相对分散、决策过程缓慢,出台的政策也相对模糊和笼统,从而 零散、割裂和分层的政府在政策执行方面具有更大的灵活性和自主权。反过来, 结构导致了充满谈判、讨价还价和寻求共识的政策系统。在这样的政策系统中,政策过程表现出杂乱、拖沓和渐变的特征。 夏竹筠(Susan Shirk)从制度层面剖析了中国改革开放政策的政治体制原因。她认为80年代之后的中国决策过程已经逐渐从权威决策或精英决策转向制度规范和正式规则。并指出,制约决策过程的制度因素主要有政党与政府的关系、 高层领导的选举机制、决策部门、政策参与者和决策规则。 四、政策过程分析框架建构的任务: 政策过程的研究是公共管理领域的重要分支,也是决策民主化和科学化的理论基础。公共管理的实践者不仅需要了解什么样的政策是好的政策,更重要的是,什么样的决策机制能够最大限度保证政策过程的民主参与和科学决策?好的政策如何才能得到切实有效的实施?实施中的政策如何进行有效的反馈、评 估和修正?策过程理论构建的首要任务是确定研究的价值标准,这些价值标准将决定政策过程研究的范畴和方法,决定我们应该将哪些变量纳入考虑的范围和采用哪些分析手段。其次是针对所要观察的事实提出基本问题,根据基本问题寻找相关的变量,然后通过事实的分析找出变量之间的因果关系,找出不同因果关系中间的逻辑顺序。 政治改革政策选择的三大变量:第一个问题是～中国政治改革的现实目标到底是由什么因素来决定的～是社会经济因素、政府体制因素～还是政治领导层的偏好～谁在这一过程中起着决定性的作用? 第二个问题是～政治改革的目标究竟是什么～是民主、法治、经济发展还是政治稳定～哪个目标在政治改革政策选择中是最具有根本性?政治改革的目标是政治改革所要实现的预期结果～是政策制定者进行政策选择的基本出发点～它在很大程度上决定着改革政策选择的方向和 内容。第三～影响中国政治改革现实目标的因素来自不同的层面。社会经济因素 或社会利益团体的偏好、政治运行体制或官员层的偏好～以及政治领导层因素和 领导人的偏好都对政治改革目标的选择产生影响。