新疆社区调解探析

新疆社区调解探析 新疆社区调解探析 ?新疆改革与发展 新疆社区调解探析 陈奇彪 摘要对社区调解工作的重要性和必要性认识不足;社区调解人员明显不足,社区调 解人员素质不高,不能 适应新时期社区调解工作的需求;社区调解工作方式,手段滞后,难以适应新时期 社区调解工作的发展需要;传统 的社区调解建立在熟悉与信任的基础之上,适合传统的熟人社会;调解经费短缺是 制约新时期社区调解工作发展 的瓶颈.社区应统一组建"人民调解委员会";充分发挥公安派出所社区民警的调解 作用;调解程序,形式应灵活多 样;建立社区调解的协调会制度;提升社区调解的法律效力. 关键词新疆社区调解 一 ,社区调解的重要性 社区调解,是指社区调解委员或社区其他组织 通过说服,疏导等方法,促使社区纠纷当事人在平等 协商的基础上自愿达成和解,解决民间纠纷的 活动.社区调解的事项主要是民事纠纷,劳资纠纷 和轻微的刑事自诉案件. 随着改革的不断深人,新疆市场经济的快速发 展,利益格局的深刻调整,新疆的社会矛盾与全国一 样开始呈现出多样性特点.新疆社区居民的矛盾和 纠纷主要表现在以下五方面:一是居民与社会的矛 盾和纠纷,诸如拆迁,就业,工资拖欠,收入分配,劳 资,房屋土地等矛盾和纠纷;二是邻里之间因相邻权 引发的相邻关系的矛盾和纠纷;三是业主与物业部 门之问矛盾纠纷,如收费问题,服务质量,车位等;四 是居民家庭内的财产继承纠纷,家庭关系矛盾,婚姻 纠纷,赡养抚养纠纷;五是社区居民对外的房屋租 赁,债务,损害赔偿~ttfA-.社区居民的矛盾和纠纷 有些甚至表现出群体性增强,突发性增强等特征. 对此,我们应当予以充分认识,对社区居民问的矛盾 和纠纷,政府应高度重视,并加强社区调解,社区调 解对推进新疆长治久安意义重大. 1.社区调解能够有效防止矛盾激化. 社区调解可以疏导,调解社区内居民的矛盾和 纠纷,能够有效防止矛盾激化,进而维护社会和谐与 稳定.居民家庭纠纷及邻里纠纷不仅影响居民的团 结,工作生产,而且有时会引发恶性刑事案件.例 如,因婚姻纠纷而导致的杀人案件和伤害案件,在社 会上案发率还是比较高的.社区居民对就业,医疗 12 等民生问题引发的矛盾和纠纷如不及时协调,有可 能引发重大事件,决不能掉以轻心.据对乌鲁木齐 县调研可知,该县重视乡镇村调解委员会工作,社区 调解委员会积极疏导,协调居民矛盾和纠纷.2010 年初到下半年,全县共调解各类矛盾和纠纷1724 件,成功率达98%,较好地防止了矛盾激化和群体 性事件. 2.社区调解能够及时预测,预排,预报影响稳定 的基层矛盾信息. 社区调解能够及时预测,预排,预报影响稳定的 基层矛盾信息,并协调有关部门抓紧落实解决措施, 从而化解矛盾和纠纷.居民与社会的矛盾和纠纷, 一 般在社区会第一地点,第一时间反映出来,社区调 解委员会通过了解和调解,及时向有关部门反映确 实存在的问题,有关部门予以及时纠正.这有利于 及时化解社区居民的矛盾和纠纷,不仅有利于有关 部门改进工作方法,关注民生,而且有利于维护社会 和谐与稳定. 3.社区调解能够有效防止"三股势力"的利用 和破坏. 社区调解能够及时调解,协调社区居民的矛盾和 纠纷,有效防止"三股势力"的利用和破坏.不同民 族居民问的矛盾和纠纷,有些民族居民与社会的矛盾 和纠纷,在新疆往往会被"三股势力"利用以进行别 有用心的煽动,作为破坏民族团结,攻击党和政府,破 坏国家统一的旗号.据对某地州一社区了解,该社区 一 民族居民家庭发生医疗纠纷,在别有用心的人的煽 动下欲聚众闹事,社区干部及时了解和掌握了情况, 新疆社科论坛2012(1) 社区一方面及时将情况上报街道,另一方面组织相关 人员调解,说服教育和稳控工作,很快将事态平息下 来.因此,相关部门乃至全社会高度重视社区的调解 工作,无疑能起到维护新疆社会稳定的积极作用. 4.社区调解能够提高社区居民的法律素质. 社区调解更有针对性地宣传国家的法律,法规, 政策,能够提高社区居民的法律素质,以减少越级上 访,民事案件转刑事案件,居民在学到了相关法律知 识的同时,也学到了与人相处的正确方式,进而正确 处理矛盾和纠纷,运用法律武器维护自身的合法权 益.社区调解还能让居民受到教育,坚持反暴力,讲 法制,讲秩序,从而达到维护社会正常秩序日的. 二,当前新疆社区调解存在的问题 1.对社区调解工作的重要性和必要性认识 不足. 部分基层领导对社区调解工作的认识存在"误 区",认为社区调解工作处理的不过是一些鸡毛蒜 皮的小纠纷,小磨擦,起不了什么大作用.新疆的很 多社区成立了调解组织,暂时没有成立调解组织的 社区,也指定有一名社区干部兼作调解工作.但有 些社区的调解组织只是一种形式,没有积极,主动地 开展调解工作.新疆尚未形成普遍关心,关注社区 调解工作的氛围,社会对社区调解工作的支持力度 很不够.有些干部包括社区干部认为,调解工作难 以开展,一方面社区居民对调解兴趣不大,另一方面 社区居民不积极配合调解.因此,这些干部不仅对 社区调解工作的重大意义认识不到位,而且对社区 调解没有信心.社区居民对社区调解工作到底是支 持还是反对?社区调解有没有群众基础?我们怀着 疑问对乌鲁木齐,喀什,伊犁部分社区居民进行问卷 调查,调查时问是2010年下半年至2011年3月. 被调查人数1800人,根据新疆特点,选择问卷调查 对象绝大多数是维吾尔族,其中还有部分哈萨克,回 等少数民族居民,汉族居民仅占27.66%.问:如果 发生纠纷,您愿意社区出面调解?选择愿意社区调 解的居民所占比列达63.83%;有31.84%的居民对 是否接受社区调解,持犹疑不定的态度,选择看情况 而定.我们相信,只要社区调解工作搞得好,这部分 社区居民也会配合和支持社区调解工作.不愿意接 受社区调解的只占被调查者的3.94%.因此,社区 调解工作是有群众基础的,只要发挥好调解作用,绝 大部分居民是愿意调解和支持社区调解的. 2.社区调解人员明显不足,社区调解人员素质 不高,不能适应新时期社区调解工作的需求. 社区调解人员明显不足.这主要表现在:部分 社区指定一名社区干部兼任民事调解员,有些社区 聘一名社区外懂法律人士兼任调解员,有的社区成 立人民调解委员会,名义上由3名至5名调解委员 组成,但实际上这些调解员全都身兼数职,除了承担 调解工作外,还身兼计生,社保等数职.据调研,成 立人民调解委员会的社区,调解委员会主任,副主任 一 般由社区党支部书记,主任担任,其成员有的是一 名社区干部或司法干事.这些兼职人员长期处于工 作压力大,任务重,超负荷工作状态,没有更多的时 间和精力从事社区调解工作,更谈不上提高调解水 平了.社区在调解员的素质普遍不高,不能适应新 时期社区调解工作的需求.从整体上看,社区调解 员队伍普遍存在着文化程度较低,法律知识缺乏等 问题,这在一定程度上影响了调解工作的质量和群 众对调解工作的参与和信任.由于人员短缺,个别 社区让司法警务室公益性岗位的聘用人员担任调解 员,这是不可取的,公益性岗位聘任人员大部分是经 济困难的下岗职工或无业人员,一般都存在文化程 度,法律政策水平不高情况,让他们承担调解工作会 造成社区居民对调解权威性和公信力的质疑. 3.社区调解工作方式,手段滞后,难以适应新时 期社区调解工作的发展需要. 目前,社区调解工作在很大程度上仍沿袭传统 调解工作的方式,方法,调解手段侧重于"情"与 "理"的运用,忽视了"德"与"法"的结合.介入居 民纠纷,居民与社会组织的矛盾,纠纷进行调解时, 调解效果明显不强.社区调解不是发现居民问矛盾 主动上门去调解,而是采取"不告不理"的方法.由 于宣传不够,目前,社区居民发生矛盾和纠纷很少主 动上门要求社区予以调解,有些居民甚至不知道社 区有调解组织.这就造成许多社区虽然有人民调解 委员会,却没有很好发挥其作用的工作局而.另外, 由于缺乏法律知识,很多社区调解员不愿意或不会 制作调解协议书,即使制作了调解协议书,也存在很 多不规范的地方,难以发挥调解协议书的效用. 4.传统的社区调解建立在熟悉与信任的基础之 上,适合传统的熟人社会. 随着人口流动性加剧,调解的客观基础发生了 改变.以单位职工家属区联合组建的社区,大家基 本上互相熟悉,建立在熟悉与信任基础上的调解还 能继续发挥作用,但随着房屋的买卖与出租,流动人 口的增加,传统的调解基础发生了改变,信任逐渐减 弱.以商品住宅小区组建的社区,居民之间,居民与 调解员之问不熟悉,缺少信任,传统的社区调解难以 发挥作用.这是单位制的社区调解工作开展较好, 而非单位制社区调解难以深入的原因所在. 5.调解经费短缺是制约新时期社区调解工作发 展的瓶颈. 新疆社科论坛2012(1)13 经费保障是社区调解工作的基础之一,社区调 解经费短缺是导致矛盾,纠纷排查调处力度不够,培 训,宣传工作难于开展的直接原因.其次,由于社区 调解员的工作多属于兼职,其工作补贴和奖励往往 微乎其微,甚至无法得到保障.例如,据调查基层的 一 些社区,我们发现有的社区采取在社会上聘请懂 法懂政策的人员任专职调解员的办法解决调解员不 足的问题,但一个月只给专职调解员发放90元报 酬.调解经费短缺,挫伤了社区调解员的工作积极 性,影响了社区调解工作的正常开展.据调研,有些 地区对调解经费进行实验性改革,如乌鲁木齐县司 法局修改,完善了《乌鲁木齐县人民调解经费使用 》,实施"一案一奖"奖励制度,凡成功调处 重大矛盾和纠纷,每案奖励500元,以此调动调解员 的积极性. 三,进一步创新新疆社区调解制度 1.社区应统一组建"人民调解委员会". 社区人民调解委员会是调解人民内部矛盾和纠 纷的群众性自治组织,社区调解是社区维护和谐,稳 定的重要工作.2011年1月1日实行的《中华人民 共和国人民调解法》第八条规定:"村民委员会,居 民委员会设立人民调解委员会.企业根据 需要设立人民调解委员会.人民调解委员会应当有 妇女成员,多民族居住的地区应当有人数较少民族 的成员."因此,督促社区成立人民调解委员会是搞 好社区调解的首要工作.社区人民调解委员会成员 的组成,最好由社区警务人员,社区司法工作人员, 社区志愿者组成.人数视社区大小情况可设5人至9人.根据新疆特点,社区人民调解委员会不仅要 有少数民族调解员,信教群众较多社区还应当考虑 聘请宗教教职人员参加人民调解委员会,这对于做 好信教群众工作具有重要意义.社区调解员应经过 专门培训才能上岗,以提高其政策水平,法律水平与 工作能力.此外,还要考虑保持社区调解员的稳定 性,因为人民调解委员会人员更换频繁,队伍建设不 稳定,不利于调解员队伍素质的提高.《中华人民 共和国人民调解法》第九条规定:"村民委员会,居 民委员会的人民调解委员会委员由村民会议或者村 民代表会议,居民会议推选产生;人民调解委员会委 员每届任期三年,可以连选连任."所以,对那些政 治素质高,调解能力强,群众信任度高的调解员,届 满后,可由社区支部向居民会议推荐连任. 2.充分发挥公安派出所社区民警的调解作用. 据调查了解,当前公安派出所对所辖的每一个 社区至少都派有一名至两名民警负责,人民调解委 员会吸纳社区民警作为调解员,积极参与调解工作, 14 能够提升调解的权威性和公信力,解决传统社区调 解基础薄弱的问题.据2010年下半年至2011年3 月笔者对喀什,伊犁,乌鲁木齐市社区居民的问卷调 查可知,针对"您认为发挥维护社区稳定作用最大 的应该是?"这一问题的回答,从调查问卷统计结果 看:有46.02%的被调查者对社区党委(支部)抱有 极大信任,认为作用最大;有26.83%的被调查者对 公安派出所抱有极大信任,认为作用最大;有 26.56%的被调查者认为居委会作用最大.这说明 居民除对社区党委(支部)有较高信任外,对公安派 出所维护社区和谐,稳定的作用也是比较信服的. 在公安派出所参与社区调解方面,乌鲁木齐市 沙依巴克区某公安派出所曾进行过创新实验.他们 在派出所内设立纠纷调解室,很受群众欢迎,这是因 为在群众心目中警察懂法,又是执法机关,其调解比 较公正,有利于调解协议的执行.但公安派出所设 立调解室一般远离社区,不利于及时发现矛盾和纠 纷,因而不利于及时解决矛盾,且不方便居民.所 以,可考虑社区人民调解委员会吸收公安派出所民 警参加,借助社区民警在群众中的公信力和威望,联 手做好社区矛盾,纠纷调处工作,提高调解成功率. 发挥社区警务人员的调解作用,可实现治安调解与 人民调解有机融合.在矛盾,纠纷调处工作中,社区 民警对一些轻微违反治安管理行为,尚不需要进行 治安处罚的治安纠纷,借助社区人民调解宣传法律, 推崇社会公德,贴近群众的优势进行治安调解,能更 好地起到维护社会和谐的作用. 3.调解程序,形式应灵活多样. 社区人民调解委员会的调解与法院的司法调 解,行政机关的行政调解是不同的,社区人民调解委 员会的调解是社区居民自我教育,自我管理,自我解 决矛盾,纠纷的调解.只要能妥善解决矛盾和纠纷, 双方能自愿达成一致意见,维护和谐,稳定就达到了 目地,因此,不应用严格的程序加以规范调解工作, 形式可灵活多样,比如可以上门分别调解,可以把双 方约到社区办公室调解,也可以在不影响工作的情 况下到其工作单位,借助单位力量调解等.社区调 解不能采取"不告不理"的方式,社区调解可以采取 这样两种方式,一种是受理争议一方或双方的申 请,立案进行调解;另一种是社区收到居民产生矛 盾,纠纷的信息,积极主动上门,在当事人自愿情 况下调解.社区采用第二利,7i式开展调解工作做 得并不好,没有充分发挥社区调解组织应有的职 能作用.居民产生矛盾和纠纷的信息,由社区各 小区居民组长,楼长,单元长,及其他居民向人民 调解委员会提供,社区要建立提供居民矛盾和纠 纷的信息机制.(下转第26页) 新疆社科论2012(1) 际情况,在条件成熟的地区先行试点探索新形势下 "以险养险"的新路子,为全面推广总结经验.例 如,可将农村农业投资项目保险,家财险,意外险,拖 拉机保险等列入配套支持范围的农业保险险种. 注释: ?杨晓程,王运:《农业保险为农牧民撑起保护伞—— 新疆财政因地制宜,创新机制支持农业保险纪实》,《中国财 经报)ZOlO年7月22日. ???王德宝:《新疆政策性农业保险的现状,问题及 对策建议》,《农村金融研究》2009年第7期,第6页,第8 页,第12页. 参考书目: 1.吴定富:《中国保险业发展蓝皮书》(2004,2005) [M],北京,中国广播电视出版社,2006年. 2.龙文军:《谁来拯救农业保险——农业保险行为主体 互动研究》[M],北京,中国农业出版社,2004年. 3.顾海英,张跃华:《政策性农业保险的商业化运作》, 《中国农村经济)2oo5年第6期. 4.王延辉,茆永福等着,《农业保险应用研究》,新疆科 技卫生出版社,1997年. 5.李少军:《我国农业保险发展现状分析》,《中央财经 大)zoo3年第12期. 6.黄英君:《论建立健全我国的农业保险制度一国外农 业保险模式的借鉴》[J],《重庆社会科学)2oo5年第12期. 7.黄英君:《农业风险与我国农业保险制度:一个框架 性设计》[J],《中国保险管理干部学院)2oo6年第3期. 8.郭静:《我国农业保险的发展现状及管理对策分析》 [J],《农业经济)2oo8年第5期. (作者简介:中国人民财产保险股份有限公司 北京市平谷支公司副总经理) [责任编辑:君敏] ,,,,,',l'?',',''l,',,,''l'',,''l',l,,'l',,,,',l',l,'l''ll,?l'','l,',',l',,ll'',,,', (上接第14页) 4.建立社区调解的协调会制度. 所谓协调会制度是指涉及居民与单位之间,居 民与政府机关之间的矛盾和利益冲突,由社区人民 调解委员会上报社区居民委员会或街道办事处,由 居民委员会或街道办事处召集会议,进行协商调解 的会议制度.社区人民调解委员会其工作重心是调 解社区居民之间的矛盾和纠纷,当本社区居民与外 单位,政府机关产生矛盾和纠纷从而影响稳定时,社 区人民调解委员会的调解显得势单力薄.因此,对 较重大的社区矛盾和纠纷,居民委员会上报街道办 事处出面协调.其方法可召集产生矛盾和纠纷的居 民和单位,政府机关代表,并聘请有关法律工作者等 人士参加,询问与分析冲突焦点,并据此进行协调, 达成解决问题的协议.协调会无法解决,再移交有 关部门请求处理.真正做到小事不出社区,大事不 出街道,做到"责任下移,重心下移,关口前移,畅通 渠道,矛盾就地解决,群众就地稳定".在社会转型 期,随着利益格局调整,各种利益冲突不断,人民内 部矛盾而引发的群体性事件时有发生,所以建立社 区调解的协调会制度是非常必要的. 5.提升社区调解的法律效力. 社区人民调解与诉讼,仲裁以及行政处理都是我 国解决矛盾和纠纷的法定解决方式.无论是当事人 达成的调解协议还是法院,仲裁机构作出的裁决以及 行政机关作出的处理,其实质都是对原有争议法律关 系及其权利义务的确定,但过去没有直接赋予人民调 解协议以执行力,调解协议达成后,全靠双方自觉履 行,对一方不履行调解协议的,则显得无能为力.也 由于这一原因,社区调解对一些居民失去吸引力. 26 2011年1月1日开始执行的《中华人民共和国人民调 解法》对此有了具体的规定,《中华人民共和国人民 调解法》第三十一条规定,"经人民调解委员会调解 达成的调解协议,具有法律约束力,当事人应当按照 约定履行.…'人民调解委员会应当对调解协议的履 行情况进行监督,督促当事人履行约定的义务."第 三十三条规定,经人民调解委员会调解达成调解协议 后,双方当事人认为有必要的,可以自调解协议生效 之日起三十El内共同向人民法院申请司法确认,人民 法院应当及时对调解协议进行审查,依法确认调解协 议的效力.人民法院依法确认调解协议有效,一方当 事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向 人民法院申请强制执行."我国《人民调解法》颁布以 来,媒体,各社区宣传力度不够,大多数居民不知道 《人民调解法》的内容,加大宣传力度,让社区居民了 解社区调解,信任社区调解,依靠社区调解,使居民了 解社区人民调解委员会的情况和有关调解的法律,做 到深人人心.同时,建议媒体注重报道有关社区调解 的新闻.社区人民调解委员会要坚持有法必依,调解 双方当事人达成调解协议后,社区人民调解委员会要 切实督促双方认真履行调解协议内容,对影响较大的 矛盾和纠纷,认为有必要,也可引导达成调解协议的 双方当事人去法院司法确认,授予法院强制执行的效 力.只有这样,社区调解才会有更强的公信力,充分 发挥社区调解在维护社会稳定与和谐的积极作用. 参考书目: 1.王昌生:《构建和谐社区理论与实践》,安徽人民出版 社,2006年. (作者简介:自治区党委党校法学部主任,教授) [责任编辑:君敏] 新曩社科论坛2012(1)