区域分析与区域规划教学-区域规划的方法和程序

区域分析与区域规划教学-区域规划的和程序一、区域规划的方法 区域规划方法的选用与规划目的、规划任务、规划工作的时限和经费有关。区域规划工作者必须了解规划区的特性、规划的目的和任务要求，采用相宜的规划方法。常见的区域规划方法有：（一）系统法系统法又称系统分析法。它的理论基础是：宇宙间的一切事物都是由彼此相关的多种要素组成的；要素本身也可能是另一系统，它相对于原来的系统而言是子系统；这些要素之间存在着一定的组织和结构，而且按照一定的关系组成有机结合的整体；事物的各组成要素都有一定的属性，执行着特定的功能，各组成要素互相联系、互相依存、互相制约、互相作用，形成一个统一体。事物处在不断的运动之中，事物的发展是由量变到质变、由渐变到突变、由低级到高级的运动过程。事物的发展要受到外部环境的影响，同时事物的发展变化又要影响外部的环境。系统可用简单方框图表示（图6-1）。根据系统论的原理，区域就是一个复杂的系统。区域系统是由相互有联系的诸要素组成的完整综合体。区域组成要素，如土地、水域、植被、人口、工业、农业、城镇、中心村、各种基础设施、建筑物、构筑物、生态工程等等，都是区域系统中的一个要素，一个子系统。区域诸系统要素组成一定的结构，区域结构就是区域诸要素之间相互联系的特定形式。当然，区域又是更高序列体系中的一个要素或组成部分。系统法通常由三个基本环节构成，即问题形成、系统分析、系统评价。每一个环节都有一系列定性和定量的具体方法可供利用。1.系统问题的形成。即确定被研究系统的性质、边界，设计好价值系统并将之综合。在区域规划中相当于确定规划的区域、规划的目的要求和发展总体目标和具体目标。2.系统分析。系统分析是对系统要素的性质、功能、相互关系进行分析，对系统的各种不确定因素、系统的组织、结构、状态和可能的变化，通过综合处理，建立模型，反复验证，以作出判断，并提出抉择。系统分析要回答为谁、为什么、何时、何地、做什么、怎么做等问题。在区域规划中大体是区域发展条件的评价、规划方案的设计。系统分析这个环节，上接系统问题、下连系统评价，要经过反复分析、思考和判断，才能使可行方案逐渐完善。这时，系统分析人和方案决策人之间的对话和配合是十分必要的。他们结合得好坏往往是整个规划项目成败的关键所在。3.系统评价。即分析（包括书面报告、图件等）提出后，或者分析设计方案实施过程中，根据效益、成本、影响等基本指标，对规划设计方案作出综合评价。评价时要注意方案的可靠性、安全性、先进性、学术性、可操作性、经济性、规范性、生态环境可相容性、社会性及可扩展性、灵活性等，进行总体评价。在系统分析和系统综合中常常同时采用两种方法：一是演绎法。它是从一般到特殊的研究方法，属于理性分析方法。它一般是从普通的概念、原理、原则出发，结合地区实际，进行逻辑程序推理，然后得出结论。二是归纳法。它是从特殊到一般的研究方法，属于实验性或试验性分析方法。它一般是从大量的调查入手，从大量的实证材料出发，通过整理综合，认识事物的性质，再联系同类事物，进而进行归纳推理，从而得出有关此类问题的结论。运用系统法来进行区域规划，必须把区域规划的对象即规划区域看成为一个整体。一方面，这个整体是由许多要素、许多部门、许多地块相互联系的整体或叫完整的综合体；另一方面，这个规划区域又是与外界有密切关联的更高序列区域体系中可分解为序列较低的体系中的一个分子。其次，规划区域的各个要素、各个部门、各个地块都有一定的相互联系。通过这些联系的性质、结构、次数、频率和稳定性就可以判定这个规划区域是复杂的还是简单的，是稳定的还是功能活跃的，是静态性的还是动态性的，是多核心的还是单一核心的。第三，规划区域的面貌、状态是区域要素相互作用和受外界输入因素影响的结果。通过它们相互作用及与外界输入因素的关系的分析，那就可以分析区域的特征，全面地认识区域布局的变化趋势，并确定未来发展的抉择方案。用系统法来解决区域规划，可以比较精确地形成关于研究对象的最基本的概念，可以确定其发展目标和方案，可以制订具体实施措施。由此亦可以看出系统法的几个主要特征：①整体性；②联系性；③分解协调性；④动态性，即注意把系统活动的结果再来调整系统活动，把系统的输出通过一定的途径再返回输入，从而对系统施加影响。所以，规划过程就是一种不断反馈的循环过程。（二）传统综合方法传统综合方法是与系统分析相反的逆向思维方法。它是在系统分析的基础上不断将系统分析结果加以综合形成整体认识的一种科学方法。这种方法的特点是，一直在系统思想的统帅下完成综合过程，故亦可称为系统综合方法。它是按照系统整体化的要求，把各个要素综合成相应的小系统，再将各个小系统综合成一个大系统。这种方法的另一个特点是创造性。它不是将已经分解了的要素再按照原来的联系机械地重新拼接起来恢复到原来的系统，而是根据系统分析的结果，把各个要素按照要素与要素、要素与系统、系统与外界环境之间的新联系，形成整体优化的新结构，创造出更符合总体目标要求的新系统。综合平衡法是传统综合方法中的一种，也是国际上区域规划方法中最基本、使用得最广泛的一种。所谓平衡，就是各种关系的处理。如土地利用平衡，就是要处理好农业用地（如耕地、花地、果园、苗圃、牧草地、林地、水产养殖地）与非农业用地（如城镇建设用地、农村居民点用地、独立工矿区用地、交通建设用地、军事用地等）之间的关系，农业内部各业用地的关系，各项非农业用地之间的关系，同时要处理好各类土地在空间分布上的平衡。总体说来，区域规划的综合平衡要处理好三个方面的关系：一是供给和需求的关系。规划应尽可能使需求和供给在品种、数量及质量上相互适应、相互协调。二是国民经济各部门、各种具体的建设项目的用地关系。要使各种物质要素各得其所，有机联系，密切配合，在空间上相互协调。三是地区与地区之间的关系。要在讲求效益、公平、安全等原则的基础上，在建设项目的空间布局、建设进度和程序上合理安排，使地区之间相互协作，共同发展。区域规划中需要规划平衡的内容很多：在经济方面，有生产与市场的平衡，资金平衡，劳动力平衡，土地、水、矿产等自然资源的平衡，物资平衡，交通、电力等供需平衡；在社会方面，有城乡人口平衡，教育、医疗、体育、娱乐设施的平衡，粮食、肉类、蔬菜、水果及住宅等供需平衡；在生态系统方面，有林木采伐与营造的平衡，污染物排放与治理的平衡等等。平衡表是进行综合平衡的一个重要工具。编制平衡表的基本思路是：在供给总量控制的前提下，各部门、各地区的需求与供给总量要基本保持一致（表6-1）。当然，由于平衡的内容各不相同，平衡的格式和编制方法也就会有所差别。如水资源供需平衡表（表6-2）的形式就与土地利用综合平衡表有所不同。综合平衡法的工作步骤一般是：1.确定综合平衡的内容和指标体系；2.预测发展需求，包括部门发展和地区发展的预测，确定各项目的需求量：3.综合平衡。通过供需双方的比较，反复调整，最后确定规划方案。在综合平衡过程中，规划工作者往往需要与需求部门和各个地区多次商量研究，才能制订出平衡方案。（三）比较法比较法是科学研究的基本方法之一，也是地理学认识区域特征和规划学进行方案论证、择优方案的基本方法。实际上，在传统综合法中也已运用到比较法，那就是根据区域经济发展战略，从经济发展总体目标出发，对社会再生产各方面、各环节、各领域的人力、物力、财力的资源和需要进行对比，以调节和处理经济发展中的不平衡和矛盾。比较法在规划工作中被广泛地运用。比如：第一，认识区域特征，确定区域发展的优势。影响区域经济发展的因素很多，且常常是面临的挑战与机遇并存，因此，要通过规划区域与全国甚至世界上其他地区的比较，通过区域发展的有利条件和限制因素的对比，才能认识区域的优势，明确其发展方向。第二，发展目标与具体指标的制定。因为社会经济发展都有一定的规律性，只要条件类似或大体相同，不同国家、不同地区的同一社会经济现象会表现出某种共同的特征和发展趋势，所以区域规划目标和具体指标经常是对不同发展阶段、不同国家、不同地区的同类指标进行对比和分析才加以确定的。第三，重点开发地区和经济建设项目布局地点的选定。它们都是以区域的宏观研究为指导，以区域内各地方微观研究为基础，根据资源、环境、基础设施以及地区关系，选择多个方案加以比较的结果。比较法的工作步骤，一般是：1.选择比较对象。比较的对象应具有内在的联系性，具有可比性。必须注意不同时代、不同国家、不同地区、不同时期客观条件的差异，切忌生搬硬套。2.确定比较。针对比较对象，明确比较内容，确定比较标准，才能使比较的结论有据可依。比较标准一般应从社会效益、经济效益、环境效益进行综合。有时政治因素也会成为比较标准的首选条件。3.分析评价。即目标和方案的优选。规划工作中通常要对所选的方案或目标在一定的时间尺度内作纵向的比较并在一定的空间尺度上进行横向的比较。因为区域发展过程中总会留下历史的烙印，从区域的过去会更清晰地认识现状，并且能更准确地预测其未来。对不同国家、地区的环境条件和经济发展状况加以比较，更有利于认识区域的特点，判断规划方案的先进性、可靠性和实施的可能性。（四）数学模拟法在区域规划中采用数学模拟法是非常必要的。因为如果规划研究只停留在定性描述、定性分析、定性下结论的话，往往会分析不准确，论证不充分，结论不确切。在规划研究中引入数学模拟法，可以使规划建立在更加理论化、科学化的基础上，提高规划成果的质量和实用价值。这里，并不是否定定性分析的必要性及其价值，而是说，仅仅依据职业经验，越来越难于说明和评定可能有的大量的抉择方案，并难于确定区域最佳发展方案。另一方面，采用数学模拟法，能比较有效地掌握多方面的大量信息，并进行有效地整理，解决多目标、多方案、多种结构所提出的复杂要求。实践表明，自从60年代以来，电子计算机技术和数学模拟方法应用于区域规划研究，使得以多目标、多要素、复杂结构、多方案和动态变化为特征的区域发展规划的许多问题得到了较为满意的解决。建立模型是数学模拟法的关键。按照功能和应用范畴大致分类，区域规划模型可分为如下几类：1.区域结构功能分析模型。着重对区域组成要素的作用、功能进行结构分析，以分析区域发展变化的内因，并组建未来合理的结构，如投入产出模型、判别分析模型、网络模型等。2.经济社会发展预测模型。根据经济发展的历史轨迹预测未来，或者根据经济发展过程中各要素变化的相互关系进行预测总体的变化。这类模型如时间序列模型、回归预测模型等。3.决策分析模型。经过详尽的预测分析，虽然能够为规划提供决策方案，但预测的结果不一定符合区域发展的目标。另外，预测不等于决策。决策过程是拟定方案和对方案可能产生的效果进行评价的过程。所以，决策与评价是不可分割的，并且是交错进行。这类的模型又可分为两类：（1）单目标决策分析模型，如线性规划、非线性规划模型，求极值的模型等。（2）多目标决策分析模型，如线性加权模型、成本效益分析模型、模糊分析模型等。 二、区域规划的程序 规划程序是指进行规划工作的先后顺序，亦可以称之为规划工作的步骤。规划程序与规划方法密切相关。由于规划决策过程是一个前后关联的连续性及回馈性的过程，所以规划工作步骤只能大体上进行划分，各个步骤都是整个规划工作中必不可少的，但前后顺序可以在工作中交叉或调换。（一）规划准备工作准备工作充分与否，对规划工作能否顺利进行关系甚大，必须予以高度的重视，切不能草率为之。规划准备工作，一般包括以下内容：1.思想上的酝酿和宣传发动。通过调查、座谈，了解当地对规划的要求，并结合实际，宣传区域规划的性质、任务，使当地的行政领导和有关管理部门以及广大的干部、群众对规划工作有较为深刻的理解。2.组织起有权威的和未来进行实际决策的领导机构。如果区域规划的对象是一个行政区，规划领导机构必须有行政区的主要负责人参加。如果是跨行政区的规划，规划领导机构必须有它们之上的高一层次行政区的主要负责人或主管部门的领导者参加。领导机构主要起组织、协调、决策的作用。3.筹建实际参与规划方案设计的工作班子。工作班子应该有负责综合规划方案编制的规划人员和负责各个专项规划的专业人员。此外，组织深谋远虑、经验丰富的专家班子，对提高规划质量有积极的作用。4.筹措规划经费。5.规划区域的地图，包括最新的地形图和行政区划图。地图的比例尺，视规划区域的大小和规划任务要求而定。6.制订规划。初步拟定规划工作阶段或进度要求。各阶段的工作任务、内容和成果要求应十分明确。7.培训规划工作人员。统一思想，提高认识，明确任务和工作方法。8.筹备办公地点或工作室。（二）规划工作步骤目前区域规划一般通行的程序是系统分析和系统综合程序。这种程序的基本思路是（图6-2），根据区域的现状和问题，提出了规划的要求，是形成未来区域系统的基础。但是，区域是一个开放的系统，要受到内外环境和多种因素的影响。所谓规划，就是要在研究影响区域系统发展变化的诸因素和条件的基础上，探讨区域未来变化的各种可能和多种多样的方案。区域规划决策，要对区域未来变化的多种可能进行比较，描绘出较为理想的意想状态，从而形成规划，并促成其实施。在实施规划方案过程中，必然会遇到许多未发现的新问题或认识不足之处，从而有必要对规划进行调整或进行新的规划。根据系统分析和系统综合的要求，区域规划工作大体上可按如下七个步骤进行（图6-3）：1.区域发展的现状调查与资料收集。区域发展现状的调查和收集有关影响区域社会经济发展各种条件、各种要素的基础资料，是区域规划编制工作的开始，是整个规划工作极为重要的一个环节。收集基础资料，对区域社会经济发展的现状进行调查，并加以分析研究，也是整个规划的工作基础，目的在于认识区域的本质特征、区域的发展演变过程，明确区域发展的优势和限制因素，找出发展中的关键问题和潜力，为研究区域发展战略，制订区域发展目标及设计规划方案提供依据。2.确定区域发展目标。区域发展目标是区域发展战略中的核心部分。目标是发展的导向。在区域建设蓝图和土地利用总体轮廓设计之前，必须首先决定区域发展的总体目标。如果区域目标不明确，就等于区域发展漫无方向，对将来的发展不能预测其效果，无法勾画理想的蓝图。有了目标，才能研究发展的方针，组织合理的结构，提出实现目标的对策和建设的方案。确定区域发展目标，实质是对规划区域提出发展的意想状态，可以采用“形势发展的需要为原则”，也可以采用“地方的发展条件和资源的可能性为原则”，或者是两者的结合。发展目标有高目标、低目标和适中目标等多种层次。为决定发展目标，需要根据社会发展的总趋势、区域内外的条件和资源状况，对区域未来发展变化进行大量的预测工作。3.区域发展的课题与对策研究。课题研究实际是对区域各经济部门和重大建设项目或重点开发区域、不许开发的保护区域的深化研究，这是生产力总体布局的工作基础。区域发展的研究课题一般是根据自然环境、历史发展背景、未来的发展目标、重大建设项目而提出来的，通常的课题有：水、土、矿产、林业资源的开发利用，人口增长，就业问题，主导产业，经济结构，交通运输系统，自然保护区，生态与环境保护，重点开发区域，科技园等等。每一个课题都可能存在数个解决问题的替选方案。规划工作者需要在各个比选方案中选择其中一至二个，作为解决的对策。4.规划方案设计。根据区域发展战略和课题研究的对策，规划工作者综合各种各样的设想和方案，拟定区域发展的总体方案。这是规划工作者在规划中最富有创造力和想象力的阶段。他们要使各个部门、区域的各个部分尽可能和谐、协调、有效地发展，要设计出可供比较、选择的若干个方案。规划设计时既要有部门发展的专项规划方案，也要有综合的总体规划方案。它们通常是以规划图来表示，同时编写规划报告或附上规划说明，往往还同时附上其他有关的图表和研究资料作为补充。后者一般称为“附件”。5.规划方案评估。这一步骤可分为两个不相连的阶段。第一阶段是在规划方案未决定之前，对若干个供比较、选择的方案进行评估。评估要有共同的评估标准和评估方法，以判断规划设想或规划方案构想的“优与劣”、“好与坏”、“正确与错误”、“合理与荒谬”。在评估的基础上，选定出较为适当的方案。第二阶段是在规划方案初步拟定后，请当地政府的负责人、业务主管部门和各方面的专家，对规划方案进行评估、论证或评审。规划工作者要根据评估、论证或评审意见，认真研究，作必要的修改，最后形成规划文件（包括图件和报告）（图6-4）。6.报批定案。规划成果应按有关规定程序，报上级主管机构或政府权力部门审批，方具有实施的权威。参照中国《国土规划编制办法》（计土[1987]1310号文），全国性的规划、跨省区的大区规划和大江大河流域的规划，应报国务院批准。省、自治区级的规划，报同级人民政府批准。7.实施阶段。在实施规划方案过程中，要经常检查规划的可行性和实际效益，根据新发现的情况和问题，对原规划方案作出必要的调整、补充或修改，使它适应变化了的形势和环境。以上只是对规划程序逻辑系统进行划分，在实际工作中也有前后顺序不同的（图6-5），而且各阶段的具体任务和内容，各地的规划步骤也有差别。 （三）区域规划是一个循环的过程过去传统的区域规划，注重规划的最终成果，即综合规划图和规划报告书。规划方案审批以后，决不轻易修改，规划也就此结束。然而近20年来，对规划的观念普遍有了改变，大家认为规划不是静止的，而应该是一个动态的过程。因为区域的情况天天在发生变化，尤其科学和技术日新月异，科技上的创新和发展往往对区域的社会经济状况会产生重大的影响，甚至发生变革。所以，一张静态的规划图，一本早先完成的规划报告书，经常会出现不适应区域当前或以后发展的需要。这就决定了区域规划应该采取动态规划的方法，把规划当成是不断循环的动态过程。动态规划过程要求：第一，重视规划过程的循环。规划工作的各个步骤、各个环节是互相关联的，在规划工作过程中要不断地反馈，不能等到总体方案审定实施后方反馈修正。如在规划程序上，一般先确定区域战略目标，再进行生产力总体布局。但是，在生产力总体布局时有可能发现预定的战略目标不切合实际，或者目标过高，资源和基础设施难于保证，或者目标出现偏差，与当地特点不适应，那么，规划布局中必须对区域发展目标予以修正。又如土地利用规划、工业布局规划、城镇体系规划、基础设施规划等都是相互关联的，在规划中如发现彼此出现矛盾或有不协调处，应及时加以反馈，进行修正（图6-6）。第二，保持规划的弹性。区域的未来发展，不确定的因素多，为了能够对根据变化了的情况对规划作出必要的调整，规划方案宜尽可能保持比较大的弹性。例如人口规模、用地安排，特别是林地、专用绿地、水面的安排利用，供水、供电、交通、通信等基础工程设施的布局，宜保持一定的弹性。如果一旦出现有大型基本建设项目的投资需求，随时可以划出一定的土地予以适应，对基础设施也能满足需要，而不致于完全陷入被动。第三，定期检查规划实施状况，随时对规划作必要的调整或修编。定期对规划实施状况进行检查，是保证规划能适应新形势要求的必要措施。在规划实施过程中，如遇到有新的重大变化或发现有新的问题，经过一定的规定程序，对规划方案作出某些补充或修正都是必要的，事实上，没有不可改动的规划，也没有一成不变的规划。在规划实施过程中，经常修正原规划方案是正常