行政处罚法全文及详细解释(PDF)

  1                        中华人民共和国行政处罚法 第一章  总  则................................................................................................... 3 第一条[立法目的] ............................................................................ 3 第二条[设定和实施的法定原则] .................................................... 3 第三条[实施行政处罚要有法定依据] ............................................ 4 第四条[行政处罚原则] .................................................................... 5 第五条[坚持处罚与教育相结合的原则] ........................................ 6 第六条[受到行政处罚者的权利] .................................................... 7 第七条[违法行为人应承担的法律责任] ........................................ 8 第二章  行政处罚的种类和设定..................................................................... 9 第八条[行政处罚的种类] ................................................................ 9 第九条[行政处罚的设定权] .......................................................... 11 第十条[行政法规对于行政处罚的设定权限]............................... 11 第十一条[地方性法规对于行政处罚的设定权]........................... 12 第十二条[国务院各部、委的规章设定行政处罚权]................... 13 第十三条[地方政府规章关于行政处罚的设定权]....................... 13 第十四条[其他规范性文件设定行政处罚的禁止性规定]........... 14 第三章  行政处罚的实施机关....................................................................... 15 第十五条[实施行政处罚的主体要求] .......................................... 15 第十六条[一个行政机关行使其他行政机关的行政处罚权]....... 15 第十七条[授权实施行政处罚] ...................................................... 15 第十八条[委托实施行政处罚] ...................................................... 16 第十九条[受委托组织的资格条件] .............................................. 17 第四章  行政处罚的管辖和适用................................................................... 18 第二十条[地域管辖] ...................................................................... 18 第二十一条[指定管辖] .................................................................. 18 第二十二条[移送管辖] .................................................................. 19 第二十三条[行政处罚补救功能] .................................................. 20 第二十四条[一事不再罚原则] ...................................................... 20 第二十五条[责任年龄] .................................................................. 21 第二十六条[责任能力] .................................................................. 22 第二十七条[从轻、减轻或者不予行政处罚]............................... 23 第二十八条[行政处罚与刑罚合并适用] ...................................... 24 第二十九条[追责时效] .................................................................. 25 第五章  行政处罚的决定............................................................................... 26   2                        第三十条[查明事实] ...................................................................... 26 第三十一条[告知程序] .................................................................. 26 第三十二条[当事人的陈述权和申辩权] .......................................27 第一节  简易程序 ……………………………………………………………………………………..27 第二节  一般程序……………………………………………………………………………………….29 第三十六条[调查程序] .................................................................. 29 第三十七条[调查程序中的执法手段及相关人员的义务]........... 29 第三十八条[审查程序] .................................................................. 31 第三十九条[制作行政处罚决定书及其法定内容]....................... 32 第四十条[当场交付或在法定期限内送达行政处罚决定书]....... 33 第四十一条[违反法定程序的行政处罚决定不成立]................... 33 第三节  听证程序……………………………………………………………………………………….34 第四十二条[听证程序] .................................................................. 34 第四十三条[行政机关负责人作出的决定] ...................................37 第六章  行政处罚的执行................................................................................37 第四十四条[当事人应当按期履行行政处罚决定]........................37 第四十五条[申请行政复议或者提起行政诉讼后，行政处罚是否 停止执行] ........................................................................................37 第四十六条[作出罚款决定的机关与收缴罚款的机构分离]....... 38 第四十七条[当场收缴罚款的规定] .............................................. 39 第四十八条[因当事人要求而当场收缴罚款]............................... 39 第四十九条[当场收缴罚款必须向当事人出具合法收据]........... 39 第五十条[执法人员...] ................................................................... 40 第五十一条[行政机关采取的执行措施] ...................................... 40 第五十二条[当事人暂缓或分期履行] .......................................... 40 第五十三条[行政机关罚款...] ....................................................... 41 第五十四条[监督] .................................................................. 41 第七章  法律责任........................................................................................... 42 第五十五条[违法实施行政处罚行为] .......................................... 42 第五十六条[行政处罚不使用或使用非法罚款...]........................ 43 第五十七条[行政机关违法自行收缴罚款...] ............................... 44 第五十八条[非法处理罚款...] ....................................................... 44 第五十九条[使用或损毁扣押的财物行为] .................................. 46 第六十条[违法实施检查措施...] ................................................... 46 第六十一条[违法谋取本单位私利...] ............................................47 第六十二条[行政机关玩忽职守] ...................................................47 第八章  附  则................................................................................................. 48 第六十三条[制定罚款决定与罚款收缴分离实施办法]............... 48   3                        第一章  总  则  第一条[立法目的]    为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政 管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权 益，根据宪法，制定本法。  [释义]：  本条是对我国行政处罚法立法目的的规定。  一、规范行政 处罚的设定和实施。行政处罚是指国家行政机关依法对违反行政管理法规 的行为给予的制裁措施。行政处罚有以下几个特征：1.决定并实施处罚的 机关是国家行政主管机关(还包括法律、法规授权和受委托的机关或组 织);2.行政处罚只适用于违反行政管理法律、法规和规章的行为;3.行政处 罚的承受人可以是自然人，也可以是法人或非法人组织;4.行政处罚是一种 严厉的行政行为，可以直接限制或剥夺违法行为人的人身权、财产权，因 此对行政处罚要规定较为严格的限制条件。二、保障和监督行政机关有效 实施行政管理是制定本法的“两保障”之一。制定行政处罚法以规范行政 处罚的设定和实施，简单说就是既保障，又监督。  三、维护公共利益和 社会秩序。行政处罚法在于使违法行为人承担所应负的法律责任。法律责 任包括刑事责任、民事责任、行政责任。构成犯罪的，要追究其刑事责任， 关于刑事责任，我们已经制定了刑法和刑事诉讼法以及 20多个补充规定; 关于民事责任，制定了民法通则和民事诉讼法;对于行政责任，我们已有 行政诉讼法。行政处罚法的制定对完善我国行政法律建设是非常重要的。 四、保护公民、法人或者其他组织的合法权益是“两保障”的另一项保障。 本法严格规定行政处罚的创设权和行使行政处罚的主体资格，从法律制度 上防范行政机关的侵权行为，以避免有些行政执法人员用手中的处罚权做 交易，以权谋私。  第二条[设定和实施的法定原则]    行政处罚的设定和实施，适用本法。  [释义]：  本条是对行政处罚的设定和实施的法定原则的规定。  一、 行政处罚的设定权是国家立法权中的一项重要内容。采取严格慎重的法定 原则，即法无明文规定的，不处罚。行政处罚按其性质划分，大体可以分   4                        为四类：一是涉及人身权利的人身自由罚;二是吊销许可证或营业执照、 责令停产停业等的行为罚;三是罚款、没收非法财产等财产罚;四是警告、 通报批评等申诫罚。我国设定行政处罚权的立法原则：第一，要符合我国 的立法体制;第二，要区别各类行政处罚的不同情况，区别对待;第三，根 据法制原则来规范，对现行某些不规范的做法要适当改变，又要考虑我国 法制建设的实际情况。根据以上原则，本法对行政处罚的设定权作出了明 确规定，并在本条强调了行政处罚的设定权由本法统一调整，采取法定原 则。本法规定的处罚设定权可以概括为：法律可以设定各种类型的行政处 罚权;行政法规可以设定除限制人身自由以外的各类行政处罚;地方性法规 可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。二、行政 处罚的实施要依本法的规定。实施处罚涉及两个问题，一是实施的主体， 一是实施的行为或实施的原则和程序。即：  1.不是所有的行政机关都有 行政处罚权，哪些行政机关有行政处罚权，由法律和行政法规规定。对此 应注意一点，执法主体应是国家行政机关，但又不都是行政机关，法律开 了一个小口子，规定了授权和委托，但有限制性规定;  2.行政机关只能对 自己主管业务范围内的违反行政管理秩序的行为给以行政处罚;  3.每个行 政机关有权给予什么种类的行政处罚，依法律、法规的规定。对此法律也 作了具体规定。  第三条[实施行政处罚要有法定依据]    公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处 罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定 的程序实施。  没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。  [释义]：  本条两款是对实施行政处罚要有法定依据，无法定依据不得 处罚的原则的规定。一、关于行政处罚的适用范围要注意三个方面的问题：  第一，主体适用对象应包括公民、法人或者其他组织。也就是说，既包括 个人也包括各种组织形式的单位;第二，要具有违反行政管理秩序的行为。 即这种行为是客观存在的、有事实的侵犯行政管理秩序的违法行为;第三， 应当给予行政处罚的。其含义在于，违反行政管理秩序的行为，并非全部 都应给予行政处罚，应区分不同情况根据法律的规定给予不同的处理。如   5                        果有的违反行政管理秩序的行为十分严重，构成犯罪的，就应根据刑法的 规定处罚，而不适用行政处罚;有些极轻微违反了行政管理秩序的行为构 不成本法规定的应予处罚的标准的，则不应给予行政处罚。二、行政机关 实施行政处罚不是任意性的，而是有法律限定的。  为了保护公民的合法 权益，使行政处罚规范化，法律规定：  1.只有法律、行政法规、地方性 法规或者规章规定给予行政处罚的，才能依法给予行政处罚;  2.只能是行 政机关依照本法的规定实施，本法没规定有权实施行政处罚的行政机关则 不能实施处罚;  3.实施行政处罚要依照本法所规定的程序实施，不能违反 法定的程序。  三、本条第二款是对法定原则的强调。  第四条[行政处罚原则]    行政处罚遵循公正、公开的原则。  设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、 情节以及社会危害程度相当。  对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的，不得作为行 政处罚的依据。  [释义]：  本条是对行政处罚应遵循的原则的规定。  一、必须遵循公 正、公开的原则。公正，是指行政机关在处罚中对受罚者用同一尺度平等 对待。公正原则主要现在：  1.行政处罚以事实为依据，以法律为准绳， 法律面前人人平等;  2.实行回避制度，包括执法人员自行请示回避和行政 管理相对人申请回避;  3.处罚程序适宜。行政处罚规定普通程序和简易程 序，简易程序的适用也要严格按法律、法规规定的条件进行;  4.行政处罚 作出之前要通知被处罚人将要作出的内容、理由以及提出意见的途径、方 式和期限，以便使其有陈述意见、提出反证等参与的机会;  5.现场勘查、 物品检验要通知当事人及利害关系人到场;  6.职权分立。事实的调查和作 出处罚决定分立，复议、申诉受理与作出处罚决定分立，处罚决定与处罚 执行分立。公开，是指行政机关对于有关行政处罚的法律规范、执法人员 身份、主要事实根据等与行政处罚有关的情况，除可能危害公共利益或者 损害其他公民或者组织的合法权益并由法律、法规特别规定的以外，都应 向当事人公开。公开原则在行政处罚上的主要表现是：  (1)法的公开。有 关行政处罚的法律、行政法规、地方性法规、部门规章及政府规章等规范   6                        性文件都要以适当途径公开，使行政管理相对人有了解的可能;  (2)执法人 员的身份公开。执行调查、处罚送达、执行等职务的执法人员必须出示证 件或者佩带标志。受委托执行行政处罚职务的，要出示委托证明;  (3)有关 文书，除法律、法规规定限制的以外，允许当事人及利害关系人阅览、摘 记及复制; (4)案例公开，行政处罚形成的案例以一定形式和途径公开发表。  二、必须以事实为依据。这种事实必须是客观存在，并且是已经发生的行 为，不能以“可能是”而进行处罚。没有违法事实的，不得给予处罚。三、 与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。就是说罚要当罚， 防止滥罚。实施处罚要综合衡定以下因素：  1.违法行为的事实是否该罚; 2. 其性质如何，是否属于行政处罚的范畴;  3.情节怎样，区别出是否有情节 严重应该给予刑事处罚的行为，或情节轻微不够行政处罚的;  4.社会危害 程度怎样，是严重危害社会还是对社会无大危害。  四、本条第三款是对 公正、公开原则的进一步强调和具体化。根据人大代表的意见，法律补充 规定了本条第三款，强调对于违法行为给予行政处罚的规定，必须公布; 未经公布的，不得作为行政处罚的依据，如遇此种不公布规定而给予行政 处罚的情况，公民、法人或者其他组织可以拒绝接受处罚，也可以以此条 为依据对这种处罚行为提起诉讼。本法具体规定了告知制度、当事人的陈 述和申辩、缺席听证制度等等。  第五条[坚持处罚与教育相结合的原则]    实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育 公民、法人或者其他组织自觉守法。  [释义]：  本条是对坚持处罚与教育相结合的原则的规定。  设定行政 处罚，不仅仅是惩罚违法者，并通过惩罚防止其再次违法，而且是寓教育 于惩罚之中，使违法者通过处罚受到教育，自觉遵守法律秩序，同时也教 育他人维护法律，提高法制观念。本法不仅在本条规定了处罚与教育相结 合的原则，而且在其他法律条文中为贯彻这一原则具体规定了告知。通过 告知，可以使当事人受到法制的教育。此外，听证制度也是进行法制宣传 和教育的一种很好的形式，在听证过程中通过陈述事实、列举证据、援引 法律，给各方面人员都留下深刻印象，从中受到教育。    7                        第六条[受到行政处罚者的权利]    公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、 申辩权;对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。  公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的， 有权依法提出赔偿要求。  [释义]：  本条是对受到行政处罚者的权利的规定。  为了保障当事人 的合法权益，法律规定了受到行政处罚者的各项权利，包括行政处罚行使 之中和行政处罚之后，主要有：一、陈述和申辩权。陈述是指行为人为自 己的行为进行客观的说明和介绍的一种行为;申辩，是指当事人为自己的 行为申述理由和辩解的行为。这是当事人在行政处罚之中所享有的一项权 利。为了从行政执法程序上保障当事人的权益，法律规定公民、法人或者 其他组织在行政机关给予行政处罚时，依本法的规定，有权就行政机关拟 对自己的处罚和自己的行为进行陈述和申辩，证明自己没有违法事实的存 在，行政机关要严格遵守法律的规定，保证当事人陈述和申辩权的行使。 不仅如此，行政机关在行使行政处罚之前要明确告知当事人违法的事实、 将给予的处罚的理由和依据，使当事人有条件和可能为自己的行为进行陈 述和申辩。二、申请行政复议或提起行政诉讼权。这是当事人在受到行政 处罚之后所依法享有的一项权利。行政复议是指行政机关经当事人或有关 单位提出申请或请求后，对已做出的行政处罚决定进行重新审查的一种行 为;行政诉讼是指当事人受到国家行政机关的处罚之后不服，直接向人民 法院提起诉讼，或经向原处分机关的直接上级机关提出复议后，对其作出 的决定仍有不服的，向人民法院提出诉讼，请求撤销或者变更原处分或决 定的行为。行政复议是行政机关内部自上而下的一种法制监督。具有强制 性和权威性。对于提出复议的案件，复议机关要对其具体行政行为是否合 法和适当进行审查，对于具体行政行为明显不当的，可以变更。法律给予 当事人以选择权，可以选择司法监督程序，即不服行政机关的处罚，可以 直接向人民法院提起行政诉讼，或者经行政复议后，对复议决定不服的， 也可向人民法院提起诉讼。三、要求行政赔偿权。这是行政处罚之后已认 定行政处罚是错误，而对当事人进行行政救济的一项措施。行政赔偿是指 行政机关在执行行政职务，进行行政处罚时，违法侵害了公民的合法权利   8                        时，国家对于受害人所给予一定赔偿的行为。行政赔偿有以下涵义：  1. 行政赔偿责任的形式是赔偿，即恢复原状或金钱赔偿，行政赔偿责任是行 政侵权责任的一种。  2.行政赔偿是国家责任的一种;国家责任是指国家根 据国际法或国内法对自己的行为应承担的法律后果。国家责任分国际责任 和国内责任两种，国内责任即国家对其公民应负的责任，可分为国家立法 损害责任、国家行政侵权责任、国家司法损害责任与国家民事责任四种。 行政侵权赔偿责任，只是国家责任中的一种形式，是国家对行政侵权行为 所负的赔偿责任。  3.行政赔偿产生的原因是行政行为侵权。实施侵权行 为主体可能是行政机关及其工作人员，也可能是被授权为某种行政行为的 组织或个人。  4.行政赔偿与行政补偿不同。行政赔偿通常是由行政机关 及其工作人员(包括行政机关工作人员和受委托从事公务的人员)的违法或 不当行为所引起的，而行政补偿则是由于行政机关及其工作人员的合法行 为所引起的。公民、法人或者其他组织认为行政机关违法给予行政处罚受 到损害的，有权依法取得赔偿。但行使这项权利时应注意：  (1)这种赔偿 的请求，是当事人就行政机关执行行政处罚而产生的，如果不是行政机关 执行处罚则不能提起。  (2)这种处罚是国家行政机关代表国家执行公务的 行为(不能是私人行为)。  (3)这种执行行政处罚的行为确实给当事人造成 损害了。  (4)这种赔偿是由国家对受害人进行赔偿的。  能否给予当事人赔 偿，要通过法定程序，由上级行政机关或人民法院在查明事实的基础上做 出裁定;  第七条[违法行为人应承担的法律责任]    公民、法人或者其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造 成损害的，应当依法承担民事责任。  违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑 事处罚。  [释义]：  本条是对违法行为人所应承担的不同的法律责任的规定。公民、 法人或者其他组织应承担的不同的法律责任可分为：民事责任和刑事责 任。  一、关于民事责任的承担。给予行政处罚是当事人因违法而承担的 行政处罚的责任，与民事责任属不同的法律责任范畴，但又是同一种违法 行为所引起的。受到行政处罚之人同时依法承担民事责任的行为是特定   9                        的，即行为人因违法对他人造成损害。但要说明一点，实施行政处罚的主 体是行政机关，而民事赔偿责任首先是当事人自己协商解决，可以进行调 解，如仍达不成一致意见，可以经法院判决，由司法途径解决。二、关于 刑事责任的承担。给予行政处罚的违法行为，从理论上讲应该是尚不构成 犯罪的行为。如果情节、后果严重就构成犯罪了，为了不放纵犯罪，法律 规定应当追究其刑事责任。如果在将要进行行政处罚时，已经知道违法行 为人的行为构成犯罪了，可以直接移送有关部门起诉，进行刑事处罚，不 能以行政处罚代替刑事处罚。反之已经进行过行政处罚的，则仍有可能进 行刑事处罚。只是在进行刑事处罚时要考虑已进行过的行政处罚。此处要 将行政处罚后承担刑事责任的行为与行政处罚中的一事不再罚原则区别 开来。行政处罚中的一事不再罚原则是指对违法行为人的同一违法行为， 不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的行政处罚。同一事实是指同 一个违法行为;同一依据，是指同一法律依据。但实践中往往同一行为违 反了不同的法律规定，即产生规范竞合现象。在这种情况下，一般的处理 原则是：  1.同一行为违反两个以上法律规范时，应依据不同法律规范分 别处罚。  2.如果一个行政机关对违法行为人已经给予处罚的，其他行政 机关不得再科以同类处罚。  3.在给予其他各类的处罚时，可以考虑违法 行为人已受到处罚的事实，从轻或者减轻处罚(一事不再罚的原则以后还 会详细论述)。    第二章  行政处罚的种类和设定  第八条[行政处罚的种类]    行政处罚的种类：  (一)警告;  (二)罚款;  (三)没收违法所得、没收非法财物;  (四)责令停产停业;  (五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;  (六)行政拘留;  (七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。    10                      [释义]：  本条是对行政处罚的种类的规定。  本法确定了六种处罚种 类：一、警告。指行政机关对有违法行为的公民、法人或者其他组织提出 告诫，使其认识所应负责的一种处罚。警告一般适用于那些违反行政管理 法规较轻微、对社会危害程度不大的行为。一般可当场做出。二、罚款。 指行政机关依法强制违反行政管理法规的行为人(包括法人及其他组织)在 一定期限内缴纳一定数量货币的处罚行为。罚款是一种财产罚。罚款是一 种适用范围比较广泛的行政罚。为了避免罚款的随意性，行政处罚法对罚 款进行了一些限定性的规定。对已经制定的法律、行政法规规定的行政处 罚的种类中没有罚款的，地方性法规和规章不能增加规定罚款的处罚。为 了避免罚款执行人营私舞弊，法律规定作出罚款决定的机关与收缴罚款的 机构分离，罚款必须全部上缴国库，任何行政机关或者个人不得以任何形 式截留、私分。罚款的设定与执行要运用适当，罚与过相当。三、没收违 法所得，没收非法财产。指国家行政机关根据行政管理法规，将行为人的 违法所获得的财物或非法财物强制无偿收归国有的一项行政处罚措施。没 收是一种较为严厉的财产罚，其执行领域具有一定程度的限定性，只有对 那些为谋取非法收入而违反法律法规的公民、法人及组织才可以实行这种 财产罚。四、责令停产停业。指国家行政机关对违反行政管理法规的工商 企业或个体经营户，依法在一定期限内剥夺其从事某项生产或经营活动权 利的行政处罚，属于行为罚的一种。由于责令停产停业的处罚将直接影响 企业的生产与经营利益，因此对比较严重的行政违法行为才适用。五、暂 扣或者吊销许可证，暂扣或者吊销执照。许可证与执照指行政主管机关应 公民、法人或其他组织的申请依法颁发的准许申请人从事某种活动的书面 文件。是公民、法人或者其他组织享有的某种权利的凭证。暂扣或者吊销 许可证、执照是指国家行政机关，对违反行政管理法规的公民、法人或者 其他组织依法实行暂时扣留其许可证或执照，剥夺其从事某项生产或经营 活动权利的行政处罚。这是一种比责令停产停业更为严厉的一种行为能力 罚。因此，只有法律和行政法规能够设定这一处罚。六、行政拘留。指公 安机关对于违反治安管理处罚条例的公民，在短期内限制其人身自由的一 种处罚措施，也是治安管理处罚措施中最严厉的一种。行政拘留是限制公 民人身自由的一种人身自由罚，也是行政处罚中最严厉的处罚之一。由于   11                      其严厉性，因此行政处罚法对于此种处罚的限制规定也是最严格的，只有 法律能够规定涉及公民人身自由的行政拘留罚，其他如行政法规、地方性 法规、规章等都不能设定此种处罚。七、法律、行政法规规定的其他行政 处罚。上面所列六种处罚只是行政处罚的基本种类，也是运用得最多的种 类。为了防止现有法律和行政法规规定的处罚的遗漏和今后立法中可能出 现了新的处罚措施而设定此项。  第九条[行政处罚的设定权]    法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律 设定。  [释义]：  本条是法律对于行政处罚的设定权的规定。设定，是指对一 项权力的创设和规定，“设定”不同于“规定”，主要区别在于设定有创新 之意。由于行政处罚的设定权首先涉及的是立法权的划分问题，因此各国 在行政处罚权的设定上，一般遵循这样几条准则：一是行政处罚的设定权 集中在代议机关(立法机关);二是行政机关设定行政处罚必须有法律明确 具体的授权;三是行政机关设定的处罚一般都是程度较轻、影响较小的。 本条第二款强调“限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定”，这一项 特别规定，具有排他性，即除法律以外，其他任何形式的规范性文件都不 得规定涉及公民人身自由的行政处罚。人身自由权是公民权利中最基本的 一项权利，限制人身自由是一种相当严厉的处罚，只有法律才可以规定此 类处罚，即使是法律规定，也要采取慎重的态度。  第十条[行政法规对于行政处罚的设定权限]    行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。  法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定 的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。  [释义]：  本条是对规定行政法规对于行政处罚的设定权限的规定。行 政法规是由国务院制定的。对于行政法规设定和规定行政处罚权要掌握两 点：第一，除限制人身自由的行政处罚以外，行政法规可设定其余各类行 政处罚;第二，行政法规规定的行政处罚不能超越已有的法律所规定的行 政处罚的范围。本法给予行政法规以行政处罚设定权，但同时给了一定的 限制，这种限制包括前面提到的两个方面：  一、关于设定权。行政法规   12                      不能设定限制人身自由的行政处罚，这是一项硬性的原则性规定。除这项 排除性规定外，行政法规可以设定其余五类处罚。二、关于规定权。法律 对于违法行为已经作出行政处罚规定的，行政法规如果需要，可以对法律 作出具体规定。但行政法规关于行政处罚的规定，不能超出原来法律所规 定的行为、种类和幅度，也就是说，法律对某些违法行为没有作出吊销许 可证处罚的，而仅作出罚款处罚的，行政法规不能另行增加处罚种类;法 律已经规定了行政处罚幅度的，行政法规只能在其处罚幅度内规定处罚。  第十一条[地方性法规对于行政处罚的设定权]  地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政 处罚。  法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要 作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种 类和幅度的范围内规定。  [释义]：  本条是对地方性法规对于行政处罚的设定权的规定。  地方 性法规是指省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定和批 准的、实施于本地区或某一地区的规范性文件。地方性法规不得同宪法、 法律、行政法规相抵触。本条对于地方性法规设定行政处罚权也作了严格 的限制性规定。本法对地方性法规的关于行政处罚的设定权作出了两种不 同情况的规定：  一、本条第一款规定，地方性法规可以设定除限制人身 自由，吊销企业营业执照以外的行政处罚。省级地方人大对本省的特殊问 题(如禁放鞭炮、限制养犬等)制定地方性法规，或者在还没有制定法律、 行政法规(如计划生育等)时，可以先行制定地方性法规。这种法规可以设 定除人身罚和吊销企业执照外的各种行政处罚。如果今后有了全国性的法 律、行政法规，那么就要执行法律、行政法规的规定，对不符合法律、行 政法规的规定要进行相应的修改。二、本条第二款规定已经有了法律、行 政法规的，地方性法规可以结合本地具体情况，根据法律、行政法规关于 行政处罚的规定，予以具体化。但是，不得超越法律行政法规关于哪些违 法行为应当给予行政处罚，给予什么种类的行政处罚和行政处罚的幅度等 的规定。    13                      第十二条[国务院各部、委的规章设定行政处罚权]  国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行 政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。  尚未制定法律、行政法规的，前款规定的国务院部、委员会制定的规 章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处 罚。罚款的限额由国务院规定。  国务院可以授权具有行政处罚权的直属机构依照本条第一款、第二款 的规定，规定行政处罚。  [释义]：  本条是对国务院各部、委的规章设定行政处罚权的规定。一、 关于规章的规定权，本条第一款规定，国务院部、委的规章可以规定的行 政处罚应在法律、行政法规关于行政处罚规定的行为、种类和幅度范围之 内。无法律、行政法规规定的，规章可以创设的行政处罚只限于警告或者 一定数量的罚款。为了规范罚款，罚款的具体限额要报国务院根据不同情 况予以规定。对于国务院的一些直属局，如工商、海关、税务、新闻出版、 技术监督局等，能否制定规章，从实际看需要，但法律只规定了部、委制 定规章。为了解决这一难题，本条规定，这些机构经国务院授权可以适用 规章设定行政处罚的规定。  第十三条[地方政府规章关于行政处罚的设定权]    省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人 民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法 规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。  尚未制定法律、法规的，前款规定的人民政府制定的规章对违反行 政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的 限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。  [释义]：  本条是对地方政府规章关于行政处罚的设定权的规定。  地 方政府规章是指由地方政府制定的规范性文件，只有那些有规章制定权的 政府才能制定规章。这里的地方政府规章分为两层，一层是省、自治区、 直辖市人民政府制定的规章，另一层是省会市和国务院批准的较大的市制 定的规章。地方政府规章与国务院各部、委的规章在行政处罚设定权上的 规定基本是一致的。因此，既要给予地方政府规章一定的行政处罚设定权，   14                      又要严格地控制设定权的行使，形成目前的法律规定，即：关于地方政府 规章对于行政处罚的规定权，第一款规定，省、自治区、直辖市政府和省 会市以及国务院批准的较大的市政府规定的规章，在不超越法律、行政法 规或者地方性法规关于行政处罚规定的行为、种类和幅度内作出行政处罚 的具体规定。(参见第十二条的注释)  关于地方政府规章的设定权，第二款 规定，没有法律、行政法规和地方性法规规定的，属于地方政府创制的规 章，对违反行政管理秩序的行为;可以设定警告或者一定数量罚款的行政 处罚。设定行政处罚的地方政府规章规定的内容不能与法律、行政法规、 地方性法规相抵触。为了切实作好监督，规章中规定的罚款限额要由省、 自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。  第十四条[其他规范性文件设定行政处罚的禁止性规定]    除本法第九条、第十条、第十一条、第十二条以及第十三条的规定外， 其他规范性文件不得设定行政处罚。  [释义]：  本条是对其他规范性文件设定行政处罚的禁止性规定。  我国法 制体系或称立法体系是统一的，又是分层次的。法律由全国人民代表大会 及其常务委员会制定，行政法规由国务院制定，地方性法规由各省、自治 区、直辖市的人大及其常委会制定，部门规章由国务院各部、委制定，地 方政府规章由各省、自治区、直辖市政府和省会市、较大的市的政府制定。 行政法规、地方性法规;规章均不能与法律相抵触。与这种立法体制相适 应，我国法律结构呈多层次框架，其构成为法律、行政法规、地方性法规、 部门规章、地方规章等诸层次。除此之外，还有众多的没有立法权的市、 地、县区的规范性文件等。实际情况是越往下的规范性文件越直接关系到 广大群众的切身利益，即“越管用”。为了从立法上解决滥处罚这一问题， 本法对行政处罚的设定作了非常严格的限定：一、法律可以设定各种行政 处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律规定;(第九条)  二、行政法 规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律中对行政处罚有规定 的，不能超越其范围;(第十条)  三、地方性法规可以设定除限制人身自由、 吊销企业营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规已作出行政处罚规定 的，不能超越其范围;(第十一条)  四、国务院部、委的规章可以设定警告、 一定数量罚款的行政处罚。法律、行政法规已有关于行政处罚规定的，不   15                      能超越其范围;(第十二条)  五、省、自治区、直辖市人民政府和省会市、 国务院批准的较大的市的政府规章，可以设定警告或一定数量罚款的行政 处罚，对法律、行政法规、地方性法规已有行政处罚规定的，则不能超越 其规定的范围。(第十三条)  另外，本法还明确写明了禁止性规定，即除以 上规定之外，任何非上述机构一律不许在规范性文件中设定行政处罚，否 则都属违法。    第三章  行政处罚的实施机关  第十五条[实施行政处罚的主体要求]    行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。  [释义]：  本条是对实施行政处罚主体要求的一般规定。在一般情况下 (例外情况下面讲)，只有有行政处罚权的行政机关才能实施行政处罚;而且 要在法定的范围内实施。首先，实施行政处罚的行政机关要具有行政处罚 权，这项职权是国家赋予的，有行政处罚权的行政机关是国家法律或行政 法规规定的，这些行政机关具有与其管理对象相适应的行政处罚权。其次， 行政处罚要在行政机关的法定职权范围内实施，不同的行政机关有不同的 职权范围。  第十六条[一个行政机关行使其他行政机关的行政处罚权]    国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定 一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处 罚权只能由公安机关行使。  [释义]：  本条是对一个行政机关行使其他行政机关的行政处罚权的规 定。本法规定了一个行政机关可以行使其他行政机关的行政处罚权，当然 对这种行政机关的授权要求是十分严格的，要由国务院或者经国务院授权 的省、自治区、直辖市人民政府决定。另外，本条还强调限制人身自由的 行政处罚只能由公安机关行使。这样规定是比较严谨的，因为，在我国， 限制人身自由的行政处罚权只能属于公安机关，这是保护公民人身权利所 必须的。  第十七条[授权实施行政处罚]    法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围   16                      内实施行政处罚。  [释义]：  本条是对授权实施行政处罚的规定。依本条规定，具有管理 公共事务职能的组织也可能成为实施行政处罚的主体，但必须要符合一定 的条件。首先，该组织必须经过法律、法规授权;其次，该组织具有管理 公共事务的职能;第三，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织 必须在法定职权范围内实施行政处罚。  第十八条[委托实施行政处罚]    行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托 符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他 组织或者个人实施行政处罚。  委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并 对该行为的后果承担法律责任。  受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚;不得 再委托其他任何组织或者个人实施行政处罚。  [释义]：  本条是对委托实施行政处罚的规定。  受委托实施行政处罚 的行政机关或组织是对实施行政处罚主体的补充。但是为了防止乱处罚的 情况出现，必须要对行政处罚的委托加以限制，本条对进行行政委托的程 序及委托机关的责任作了严格规定。一、行政机关只能将行政处罚权委托 给符合本法第十九条规定条件的组织，行政机关不得委托其他组织或者个 人实施行政处罚。本法第十九条规定：“受委托组织必须符合以下条件：(一) 依法成立的管理公共事务的事业组织;(二)具有熟悉有关法律、法规、规章 和业务的工作人员;(三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应 当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。”(此条具体内容下面还 要讲到)  二、行政机关只能依法在其法定权限内进行委托。行政机关进行 委托必须有法律、法规或规章的明文规定。三、受委托实施行政处罚的组 织在委托范围内，以委托的行政机关名义实施行政处罚，委托行政机关对 受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担 法律责任。委托行政机关对受委托行政机关或者组织实施的行政处罚行为 应当负责监督，并对该行为后果承担法律责任。受委托的行政机关实际上 是代表委托它的行政机关实施行政处罚，即在委托的权限范围内以委托行   17                      政机关的名义实施行政处罚，如果受委托的行政机关或组织违法实施行政 处罚权，那么由委托机关承担法律后果。因此委托机关要对受委托机关进 行监督，这实际上也是对自身权益的保护。四、受委托的组织不得再委托 其他任何组织或者个人实施行政处罚。受委托的组织本身并不具有行政处 罚权，它行使的行政处罚权是别的行政机关赋予的，它不具有委托权，因 此不能再行委托。法定授权与行政机关委托有明显的区别。授权是法律、 法规明确授予非行政机关行政处罚权;委托是有行政处罚权的行政机关将 其行政处罚权委托给行政机关或者组织行使。依法授权的组织以自己的名 义行使行政处罚权;而受委托的行政机关或者组织只能以委托机关，而不 能以自己的名义独立行使行政处罚权，这是委托与法定授权的根本区别之 所在。  第十九条[受委托组织的资格条件]    受委托组织必须符合以下条件：  (一)依法成立的管理公共事务的事业组织;  (二)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员;  (三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织 进行相应的技术检查或者技术鉴定。  [释义]：  本条是对受委托组织的资格条件的规定。  一、受委托组织必须 是依法成立的管理公共事务的事业组织。所谓事业组织是相对企业单位而 言，一般是指为国家社会创造或改善生产条件，从事为工农业生产服务活 动，为满足人民教育、卫生等事业需要而设立的不以营利为目的的单位。 本条规定的事业组织应是具有管理公共事务职能的组织。二、必须具有熟 悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员。被委托的组织必须拥有熟悉 有关的法律、法规、规章和有关业务的工作人员。这样方能严谨有效地实 施行政处罚。  三、对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当 有条件组织进行相应的技术检查或技术鉴定。受委托组织应当具有相应的 技术检查或技术鉴定的条件，即必须具有技术检查或技术鉴定的设备和水 平等等。这是委托与法定授权的根本区别之所在。      18                      第四章  行政处罚的管辖和适用  第二十条[地域管辖]    行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚 权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。  [释义]：  本条是对行政处罚地域管辖的规定。  地域管辖，也称区域 管辖或属地管辖，是指同级人民政府之间横向划分其和其所属部门(含其 他有处罚权的机关或组织)在各管辖区内实施行政处罚的权限分工。简单 讲，就是行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。违法行为地包括违 法行为着手地、经过地、实施(发生)地和危害结果发生地。受处罚行为的 核心要件是违法。违法行为发现地的行政机关都有管辖权，一般应由最先 发现违法行为的行政机关管辖。一、从行政处罚的目的来看，行政处罚是 以行为事实的发生为依据的。行政处罚的目的是实现行政管理秩序，即对 被破坏了的(关系、过程、财产等)迅速予以恢复，对良好的予以维持并加 以促进，使其发展。这些都必须通过对违法行为实施制裁，对合法行为予 以保护、鼓励来实现。  二、从受处罚行为的性质来看，行政处罚的管辖 应以行为发生地为依据。受处罚行为的性质，严格来讲，属于侵权行为的 范畴。对侵权行为的处理，一般都采取属地主义原则。因此，行政处罚法 也规定了行政处罚管辖的属地原则。三、行政处罚管辖的效率原则，也要 求行政处罚的地域管辖，应根据行为发生地来确定。  行政处罚由违法行 为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。(一) 管辖的区域要适中。(二)管辖与机构设置相适应。(三)与我国行政机关的实 际分工有关。只有那些依法代表国家与公民、法人和其他组织发生行政上 法律关系，并依法获得行政处罚权，代表国家在某一领域实施行政处罚的 行政机关，才能成为行政处罚的主体，也只有这些具有行政处罚主体资格 的行政机关，才能获得行政处罚管辖权。同时，为了防止出现管辖空白， 本法规定，如果法律、行政法规有特别规定的，按特别规定管辖。  第二十一条[指定管辖]    对管辖发生争议的，报请共同的上一级行政机关指