颐和园世界文化遗产保护及开发管理的研究

颐和园世界文化遗产保护及开发管理的研究 摘要 世界文化遗产管理与保护是国际国内专家学者一直都在关注与研究的重要课题。 文化遗产是人类世世代代的创造与积累,积淀着各个历史时期的接触贡献。人类社会 的发展建立在对过去文化、智慧的总结之上,通过文化遗产,人们才能够认识自己从 何处来,认识祖先如何一步步走到今天。由此更加明晰了解人类的追求,明确发展方 向。如何对颐和园世界文化遗产进行保护及开发管理是目前颐和园所面临的艰巨而赋 有历史使命的课题。本通过理论联系实际的方法,首先利用所学的公共管理理论 对文化遗产保护管理应从哪些方面进行剖析,找出它的理论依据,下一步以宏观的角 度对国内外文化遗产保护及管理系统论述,从它们立法体系、管理体制、管理现状及 国外先进的管理经验几个角度进行阐述,结合颐和园保护及开发管理的具体情况,对 颐和园文化遗产保护及开发管理进行探讨与研究,通过对颐和园进行总体设 计,来达 到它的预期效果。首先健全法律法规使颐和园遗产地管理工作有法可依,其 次要加强 对世界遗产管理保护工作的宣传,使保护工作的意义深入人心以及政府在政 策上支 持。最后理顺管理体制,加强遗产地管理机构职能,实现对遗产地的科学化集 中管理。 保护工作与开发管理工作作为遗产地管理工作的两个层面,互相依存,密不 可分。只 有对它们进行统一管理,科学规划,才能够协调发展,相互促促进,进而促进 遗产地 管理工作的健康发展,这就达到本论文研究的目的。 关键词:颐和园 世界文化遗产 保护 开发管理 II?Abstract? The? management? and? protection? of? World? Heritage? sites? have? always? been?a?focus?and?important?research?target?of?scholars?and?experts?from?home? and?abroad.?As?creation?and?sediment?by?generations?of?human?kind,?cultural? heritage?represents?outstanding?contributions?from?different?time s.?Indeed,?the? human?society?can?only?develop?with?an?understanding?of?its?past?culture?and? wisdom,?with?cultural?heritage?serving?as?an? important?path?towards?such?an? understanding:? where? we? came? from? and? how? our? ancestors? evolved? step? by? step? to? reach? the? height? of? todaySuch? an? understanding? also? provides? an? insight?into?human?pursuits?and?future?trendsThe? protection? and? development? of? World? Heritage? site? the? Summer? Palace?is?a?task?of?great?historical?magnitude?facing?the?administration?of?the? 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Summer?Palace?to?achieve III?the?expected?results.?For?the?next?stage,?the?first?step?shall?be?the?formulation? of?laws?and?regulations?to?govern?the?management?of?the?Summer?Palace.?The? second?step?shall?be?to?strength?publicity?on?the?management?and?protection?of? world?heritage?sites?to?win?support?from?the?public?and?the?government.?The? final?step?shall?be?the?establishment?of?reasonable?responsibility?distribution,? strengthening?the?functions?of?administrative?organs?at?the?site,?and?achieving? scientific?and?integrated?managementAs? two? sides? of? the? same? coin,? protection? and? development? of? cultural? sites? are? closely? interdependentOnly? with? integrated? management? and? scientific? planning? can? the? sites? develop? in? harmony? and? their? management? progress?in?a?healthy?way.?Hopefully,?the?purpose?of?this?research?project?can? thus?be?achievedKey? word:the? Summer? Palace? World? Heritage? protection? development? management IV? 研究成果声明I? 关于学位论文使用权的说明 I? 摘要.II? ABSTRACTIII? 第 1 章 绪论..错误!未定义书签。 1.1 颐和园世界文化遗产概况? 1? 1.2保护及开发管理研究的目的与意义? 3? 1.3本文结构? 4? 第 2 章 文化遗产保护及开发管理国内外研究概况? 5? 2.1公共管理理论角度? 5? 2.2西方发达国家世界文化遗产保护及管理的现状? 7? 2.3中国文化遗产保护及管理的现状? 11? 第 3 章 颐和园世界文化遗产现状? 20? 3.1 颐和园遗产的重要性? 20? 3.2 发展历史与现状? 21? 3.3 保护及管理现状? 24? 3.4 产生的后果? 36? 第?4?章 颐和园文化遗产保护及开发管理方案设计? 38? 4.1原因分析? 38? 4.2颐和园世界文化遗产总体设计 38 4.3遗产保护具体措施? 41? 4.4开发管理具体措施? 43? 4.5已取得的成效? 45? 第 5 章 未来的工作规划? 48? 5.1完善法律法规制度? 48? 5.2加大保护工作的宣传力度 48 5.3保护与开发管理的协调 49 结论? 51? 参考文献..52? 附录和清单.54 V?致谢60 VI?北京理工大学公共管理硕士学位论文? 第一章 绪论 n 1.1 颐和园世界文化遗产概况 n 1.1.1 文化遗产的定义 1972 年 10 月 17 日至 11 月 21 日,联合国教科文组织在巴黎举行第十七届会 议,通过了《世界文化和自然遗产保护公约》,明确了文化遗产的定义: ?文物:从历史、艺术或科学角度看具有突出的普遍价值的建筑物、碑雕和碑 画、具有考古性质成份或结构、铭文、洞窟以及联合体; ?建筑群:从历史、艺术或科学角度看在建筑式样分布均匀或与环境景色结合 方面具有突出的普遍价值的单立或连接的建筑群; ?遗址:从历史、审美、人种学或人类学角度看具有突出的普遍价值的人类工 程或自然与人联合工程以及考古遗址等地方。 《公约》中明确了对凡提名列入《世界遗产名录》的文化遗产项目,必须符合 下列一项或几项标准方可获得批准: ?代表一种独特的艺术成就,一种创造性的天才杰作; ?能在一定时期内或世界某一文化区域内,对建筑艺术、纪念物艺术、城镇规 划或景观设计方面的发展产生过大影响; ?能为一种已消逝的文明或文化传统提供一种独特的至少是特殊的见证; ?可作为一种建筑或建筑群或景观的杰出范例, 展示出入类历史上一个或几个 重要阶段; ?可作为传统的人类居住地或使用地的杰出范例,代表一种或几种文化,尤 其在不可逆转之变化的影响下变得易于损坏; ?与具特殊普遍意义的事件或现行传统或思想或信仰或文学艺术作品有直接或 实质的联系。 中国拥有世界上最丰富而且年代最为久远的文化遗产,是这个古老国家文明史 的印证,中国的文化遗产展示了她光荣的历史和发展状况。而北京作为中国的首都, 她不仅是中国的政治、经济中心,而且更是文化中心,她见证了成百上千年北京的 历史演变,留下了无数使后人感叹的历史文化遗产。譬如故宫、长城、颐和园、天 1?北京理工大学公共管理硕士学位论文? 坛等历史遗存,这些都是丰富的文化遗产资源。 1.1.2 颐和园概况 颐和园位于北京西北郊,距市中心15公里,万寿山海拔约105.7米,总占地面 积300.5公顷,主要由山、湖、河、堤、岛组成。园内现有建筑3500余间, 总建筑 面积70000余平方米。 颐和园以自然山水和丰富的造景为特色, 展现出 “天人合一” 、 “君权至上”的皇家造园主题,是一座东方园林艺术宝库,它从一个侧面体现了中 国古代科学技术和文化艺术等方面的成就。 颐和园可称为世界上现存古建筑规模最大,保存最完整的一座皇家园林。这不 仅体现在山、水、建筑、植物等园林造园要素上,还体现在丰富的园藏文物上。现 在颐和园现有古建房屋3500余间,现存的4万余件文物全部为宫廷旧藏,其中不少 为商朝以来的中国历代艺术珍品,此外还收藏了大量清宫廷生活用品,它们与帝后 生活密切相关,历史价值颇高,是中国皇家文化的有力物证。? 1961 年 3 月?4?日,颐和园被国家颁布为第一批全国重点文物保护单位。1998? 年?12?月?2?日,经联合国教科文组织世界遗产委员会审议通过,列入《世界遗产名 录》,并给予高度评价:北京的颐和园是对中国风景园林造园的一种杰出的展示,将 人造景观与大自然和谐的融为一体。颐和园是中国的造园思想和实践的集中 体现, 而这种思想和实践对整个东方园林艺术文化形式的发展起了关键性的作用。以颐和 园为代表的中国皇家园林,是世界几大文明的有力象征。 颐和园大部分文物建筑在近50年内都经过不同程度的修缮, 鉴于整体建筑群体 的情况十分复杂,颐和园文物本体的保护基本满足结构安全要求,保持了建筑群的 总体形貌。近几年来,颐和园逐年投入大量人力、物力用于遗产保护工作,在景区 景观、生态、文物、古建筑保护与修缮以及周边环境保护与整治工作中均取得了一 定成绩。但是颐和园依然存在着一些问题,由于游人量的与日俱增,对遗产的保护 造成极大的威胁,因此需要加强游客量的控制。近几年从政府到颐和园本身都加大 了遗产保护的投入,但是与世界标准还有很大差距,需要保证持续性的遗产保护专 项资金的投入,明确立法,保证资金流向。科学合理地制定颐和园的总体规划,是 颐和园遗产地保护进入到科学管理阶段的重要标志。 2?北京理工大学公共管理硕士学位论文? n 1.2 保护及开发管理研究的目的与意义 文化遗产是人类在社会历史实践中创造的具有文化价值的财富遗存,它包括了 人类在社会历史实践中所创造的一切物质财富和精神财富。它是人类改造自然的见 证,反映了历史上人类与自然之间的关系及其发展。通过对文化遗产保护及管理的 研究,我们可以窥见人类自诞生以来的生活面貌。文化遗产是人类在历史上创造的, 是人类过去生活的反映,具有不可再生,不可循环的特点,一旦消失,就可能永远 不能再现,因此对文化遗产的保护意义极其重大。 中国世界文化遗产保护及开发管理的形势十分严峻,也包括颐和园在遗产地保 护方面同样存在着这样那样的问题: ?颐和园存在保护意识淡薄,轻保护、轻管理的现象,传统的管理意识还依然 起着主导作用。 ?颐和园游人量的与日俱增,追求经济利益的时候,对世界文化遗产进行超负 荷利用和破坏性开发,已经使遗产地的真实性和完整性受到损害。 ?颐和园自身的管理体制不顺,管理层次总体偏低,管理人员的综合素质不能 满足颐和园长远的发展要求。 ?颐和园保护管理经费严重不足。 为提高颐和园世界文化遗产保护管理工作的水平,需要进一步端正保护管理工 作的指导思想,加强法制建设,完善遗产保护管理工作的各项措施。 在现代国际竞争和地区竞争日益激烈的局势下,各国都把经济的增长放在国家 发展战略的首要位置,只有经济的快速发展,国家综合实力的增强才能在未来的国 际竞争中占有一席之地。所以拆旧建新的趋势日益加快,各种古老的建筑物、遗址 被现代化的机械夷为平地,各种文物被无情的摧毁。在经济利益的驱使下,颐和园 有些文化遗产被商业化的操作, 把经济利润最大限度的获得看作全部工作的出发点。 例如,在今年的国庆长假期间,过量的游客蜂拥而至,不顾环境的承受能力,从颐 和园东宫门至长廊沿线人满为患,所有通道挤满了游人,不得不打开殿堂院落的大 门,设置单行道出入口。这不但改变了文化遗产保护的初衷,更为严重的是给文化 遗产带来极大的负担,常常遭至遗产物的破坏,加快了遗产的损耗速度,缩短 了文 化遗产的生命。这主要还是人们对文化遗产的认识不够深刻,对文化遗产的不可再 生性认识不足。因此,加强对文化遗产的合理、正确的保护,加大对文化遗产知识 3?北京理工大学公共管理硕士学位论文? 的宣传工作就显得及其迫切和重要。 n 1.3 本文结构 论文共分六部分: 第一部分从文化遗产保护及开发管理的重要性入手,主要阐述了论文研究的背 景、研究的目的和意义。 第二部分从公共管理理论角度论证文化遗产保护管理的必要性,从西方发达国 家的世界文化遗产保护及开发管理的现状入手进行详细阐述,着重介绍了美国、德 国等国家公园保护的经验,从宏观的角度分析中国文化遗产保护及管理现状,为进 一步研究颐和园世界文化遗产保护及开发管理奠定了理论基础。 第三部分通过颐和园世界文化遗产近年来的保护管理经验与教训,通过客观翔 实的社会调研数据,分析颐和园在文化遗产保护与管理现状上所存在的问 题。 第四部分结合第二部分的理论基础及世界先进国家的开发管理经验,针对? 3.3? 中颐和园保护及开发管理中存在的主要问题逐一进行分析解决方案,对颐和园世界 文化遗产保护及开发管理重新进行总体设计。 第五部分综合以上的分析研究来制定颐和园未来的工作规划。 第六部分总结论文的主要结论。 4?北京理工大学公共管理硕士学位论文? 第二章 文化遗产保护及开发管理国内外研究概况 n 2.1 公共管理理论角度 n 2.1.1 文化遗产属性 从福利经济学角度分析,文化遗产是一种以公共物品为主的混合物品,结合其 产权制度安排,以中国文化遗产为例,可做如下分类: ?公共物品 属国家所有,如古遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画、近代现代重 要史迹和代表性建筑等不可移动文物,以及价值较高、规格只能国有的馆藏文化。 从数量来看,文化遗产的大部分可归于此类。 ?混合财产 属集体所有,或国家和私人共同拥有,如某些集体所有的古建筑、历史文化名 城名镇名村中的建筑物及其非物质文化遗产等。 ?私人物品 如具有历史文化价值的属于个人所有和使用的古民居、私人收藏的可移动文物 等。但这类物品的文化价值仍然在相当程度上可以共享,不具有完全意义的排他性。 作为文化遗产的上述这三类物品,都还具有两个共性:稀缺性和不可再生性。 这使得从短期经济利益而言对文化遗产的损耗性理由必须加以管制,不能将文化遗 产资源视为通常的生产性资源。 n 2.1.2 文化遗产的价值体现 文化遗产的价值是有层次的。首先,作为基础的是文化遗产的“本征价值” ,即 名义上不需要后人的利用就本来存在的价值,这是一种隐性价值。其次,是由本征 价值“衍生”或“派生”而来的文化遗产的使用价值,这是一种显性价值,也可称 为“文化遗产功能” 。以我国文化遗产为例,这里两种可以从以下两个方面体现。 ?本征价值的体现方式其实就是对文化价值内涵的表述。 就形而上的意义而言, 其体现了中华文明、创造性、价值观、文化传统等;也包括历史上的设计、技术、 艺术、文学等方面成就,以及与某一重要历史事件、习俗、思想、信仰之间可感知 的直接联系等。 ?对应于文化遗产使用价值。这需要通过人的参与(主要是保护基础上的合理 利用)才能体现出来,文化遗产的公益性主要通过这种价值呈现出来。对这种价值 的主要利用方式是教育和科学研究,另外,这种价值也体现在文化遗产事业对其相 5?北京理工大学公共管理硕士学位论文? 关的文化产业发展的促进作用上。例如:教育、科学研究、发展相关的文化产业等。 总之,文化遗产以公共物品为主的产权属性、文化价值的共享性以及不可再生 性,决定了在文化遗产资源的利用中应该更多考虑其社会意义,决定文化遗产事业 应该以公益性为主、以公有制为主体的社会事业。 n 2.1.3 新公共管理理论 新公共管理理论作为一种旨在“解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力 对公共事务施加管理的社会活动” ,它的主要理念表现如下: ?以效益为主要的价值取向。 新公共管理理论根据交易成本理论, 认为政府重视的不是管理中的严格的程序、 过程、等的投入,而是管理活动产出与绩效,应关心公共部门直接提供服 务的效率和质量,能够主动、灵活、低成本地对外界情况的变化以及不同的利益需 求作为富有成效的反应。因此,新公共管理理论主张在政府管理中资源配备与管理 人员的业绩与效果相联系;在酬金上强调按业绩而不是按传统的任务来付酬;在对 财力和物力的控制上,强调采用根据效果而不是根据投入多少来拨款的预算制度, 最终体现的是对管理效益的关注。 ?建立企业式政府和以顾客为导向的政府。 新公共管理以公共选择理论等作为基础,认为政府与社会的关系中,政府不应 该是一个高高在上的官僚机构,主张建立一个“企业式的政府” 。一个政府官员相应 地应成为一个负责任的“企业家”或“企业管理人员” 。社会公众则是应向政府纳税 而享受政府服务作为回报的“顾客” 。一个好政府应该是一个企业家式的 政府,应该 是一个能够提供较高服务效率的政府。为实现这一目标,政府就要以服务对象为顾 客,把顾客当作上帝。政府服务应该以顾客之需求或市场的需要为导向。不是由政 府管理人员选择提供者,而是政府管理人员让公众选择提供者,给公众以更多的选 择权,让公民有更多的机会来评价政府工作效果,从而促进政府改善工作,提高其 服务质量。 ?新公共管理提倡引入市场机制,用授权、分权来对外界迅速作出反应。 新公共管理认为,与集权的机构相比,授权或分权的机构有许多优点:比集权 的机构有多得多的灵活性,对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应;比集权 的机构更有效率;比集权的机构更具创新精神;能够比集权的机构产生更高的士气, 更强的责任感,更高的生产率等等。 6?北京理工大学公共管理硕士学位论文? 新公共管理理论认为政府应该严格将管理与具体操作分开,认为有效的政府并 不只是一个会实干的政府,一个会执行的政府,而是一个能够“治理”的政府,并 且善于“治理”的政府。 n 2.2 西方发达国家世界文化遗产保护及管理的现状 欧洲拥有丰富的历史文化遗产,相应地保护思想起源也比较早。广泛而言,欧 洲人对文物建筑和历史纪念物的保护,至少可以追溯到古希腊罗马时代。在文艺复 兴时期,欧洲历史文化遗产的保护运动又有了进一步的发展。 在欧洲,自19世纪以来,保护旧建筑已成为个人和政府的一项重要活动。这一 现象在一定程度上与日益滋长的民族意识有关。有很多人认为旧建筑是民族“遗产” 的一部分,因此理应得到保护。与此同时,人们也开始珍视废墟遗址。在19世纪以 前,只有一些鉴赏家对废墟遗址感兴趣,他们希望从废墟遗址中发现有价值的“民 族遗产”。到了19世纪中叶,欧洲人对“民族遗产”的兴趣不断加温,偷盗古物的 活动也日益猖獗。因此,政府文物部门开始关心废墟遗址的保护。至 19 世纪末 20 世纪初,不仅保护历史文化遗产已逐渐地成为欧美市民大众的共识,而且有人甚至 对历史文化遗产已经达到了相当“敬畏”的地步。 同时由于欧美国家城市历史文化遗产受到现代化和战争等因素冲击,从而相当 程度上遭到毁坏,但这些国家的政府和百姓保护城市历史文化遗产的意识也在不断 地增强,尤其是在经历了许多教训与挫折之后,历史文化遗产在社会生活中所具有 的种种不可替代的价值与作用逐步得到人们的认识,保护运动由此获得了广泛的社 会基础。与此同时,欧美日国家的历史文化遗产保护法规和保护制度也逐渐地得以 完善。正因如此,近现代以来,欧美日国家的历史文化遗产保护的成就仍然是十分 可观的。尽管在历史上也遭受了诸多的劫难,但欧美日国家的许多城市今天所呈现 的,依然是现代化和传统历史文化风貌和谐并存、交相辉映的景象。 n 2.2.1 近代西方国家文化遗产保护的纲领 现代意义上的历史文化遗产保护思想和活动,无疑起源于欧洲,并最先影响到 美国和日本等当今发达国家。此后,便伴随着全球性的现代化运动波及到了世界各 国,逐渐地在全球范围内获得了广泛的社会基础,形成了世界性的保护历史文化遗 产的共识。这种共识集中体现在联合国教科文组织以及其他国际性组织的一系列文 件之中。 1933年,国际现代建筑协会制定的《雅典宪章》,是第一个获国际公认的城市 7?北京理工大学公共管理硕士学位论文? 规划纲领性文件。《雅典宪章》专门论述了“有历史价值的建筑和地区”保护的意 义与基本原则。第二次世界大战后,世界各国致力于经济复兴,历史文化遗产保护 与发展的矛盾因此而日益突出。在这种背景下,1964年5月,联合国教科文组织在 威尼斯召开了第二届历史古迹建筑师及技师国际会议,并通过了著名的《国际古迹 保护与修复宪章》,即通常所称的《威尼斯宪章》。1976 年 11 月,联合国教科文 组织大会,通过了《关于历史地区的保护及其当代作用的建议》《内罗毕建议》。 1977年12月建筑师及城市规划师国际会议发表《马丘比丘宪章》,意味着历史文化 遗产保护的范围进一步扩大。1987 年 10 月,国际古迹遗址理事会通过《保护历史 城镇与城区宪章》,简称《华盛顿宪章》。文件阐述了历史地段以及更大范围的历 史城镇、城区的保护意义与作用、保护原则与方法等。 n 2.2.2 有效的遗产管理体制 各国世界遗产保护有多种模式。俄罗斯设立了专门的机构保护世界遗产,即隶 属于外交部的俄罗斯教科文组织委员会,下设俄罗斯遗产委员会,从事保护、调查、 评估已录入《世界遗产名录》的文化和自然遗产,并负责提名新的申报项目。俄罗 斯的遗产委员会与俄罗斯文化部下属的文物保护局是两个性质不同的工作部门。前 者具有与世界接轨的意义,而后者则是普通文物保护机构。墨西哥国家人类学和历 史局是国家负责文物保护工作的最高也是唯一领导和管理机关,主要职能是对文物 的保护、研究、传播和培养专业人员。它向全国32个州级行政单位派驻代表,领导 和管理地方的文物保护工作。这种管理体制的好处是具有权威性和唯一性。国家人 类学和历史局依法统一领导、管理全国的文物保护工作,有职有权。1975年,意大 利政府正式组建文化遗产部,负责意大利的文物保护工作。意大利政府还组建了一 支专门保护文化遗产的“文物宪兵”部队。这是目前世界上唯一的一支专门保护文 化遗产的武装部队。“文物宪兵”们听命于文化遗产部部长。 n 2.2.3 世界文化遗产保护管理经验 1972年联合国教科文组织第十七届大会通过了《世界文化和自然遗产保护公约》, 截止2008年,全世界共有世界遗产878处,其中文化遗产679处,自然遗产174处,世界文化遗产与自然双重遗产25处, 分布在145个国家。自2007年11月起,已经有185个国家和地区签署了世界遗产公约。譬如:最早的列入世界文化 遗产名录的美国黄石国家公园,德国施普雷森林自然保护区都是保护与管理的成功之作。 n 2.2.3.1 美国国家公园保护管理的教训与经验 美国国家公园的完善经历了漫长的发展过程,经过近百年的 5 个阶段 8?北京理工大学公共管理硕士学位论文? 的发展历程。在发展过程中,美国在遗产保护中的教训与经验几乎一样多。美国国 家公园局由于在二十世纪六十年代以前不重视科学研究的作用,对国家公园内的生 态系统造成了相当大的破坏。例如在黄石等国家公园内大肆猎杀土狼等食肉类动物 以增加鹿、野牛等观赏性动物的数量;引进外来树种进行所谓风景林培育等,这些 做法对国家公园的生态系统甚至对其风景美学价值都带来了不可弥补的损失,遭到 了严厉批评。文化遗产的保护与管理是一项技术性很强的工作,美国的教训提醒我 们,在遗产保护过程中要形成制度以听取生态专家和文物保护专家的意见,逐步消 除遗产管理中的随意性、粗放型和盲目性。自然与文化遗产地不能脱离它所处的周 边环境, “鸡窝里面飞不出金凤凰” 。美国在这一方面的教训也不少。美国国家公园 局在很长时间内只是关注公园内部的管理事务,没能及早参与处理遗产地外围环境 中存在的问题,给遗产地边界内遗产的保护造成了极大隐患。 在吸取了教训的基础上,美国国家公园管理局在发展过程中也总结了经验。妥 善处理了中央政府与地方政府之间的关系;国家公园用地与周边土地之间的关系; 不同政府部门之间的关系;立法机构、行政机构和民间团体之间的关系;管理 者与 经营者之间的关系以及国家公园管理机构与民间保护团体之间的关系;资源保护和 旅游发展之间的关系。美国之所以能有效地处理这些关系,其主要原因是有清晰的 管理理念??可以称之为自然文化遗产管理的“美国公益性理念” :根据自然文化遗 产的公益性质确定资源的使命,然后建立与使命相应的资金机制、管理机制、经营 机制、监督机制等,以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应。1992年,美国 国家公园管理局在其发布的《美国国家公园21 世纪议程》中进一步明确“我们国家 的历史遗迹、文化特征和自然环境有助于人们形成共同的国家意识能力??这应是 国家公园管理局的核心目标。 ” (1)实现经营者与管理者角色分离 1965 年美国国会通过了《特许经营法》,要求在国家公园体系内全面实行特许 经营制度,既公园的餐饮、住宿等旅游服务设施向社会公开招标,经济上与国家公 园无关。国家公园管理机构是纯联邦政府的非营利性机构,专注于自然文化 遗产的 保护与管理,日常开支由联邦政府拨款解决。特许硬件经营制度的实施,形成了管 理者与硬件者角色的分离,避免了重经济效益、轻资源保护的弊端。 (2)不同级别的公园分工明确 美国的国家公园和州立公园分工明确,国家公园以保护国家自然文化遗产,并 9?北京理工大学公共管理硕士学位论文? 在保护的前提下提供全体国民的观光机会为目的;州立公园主要为当地居民提供休 闲度假场所,允许建设较多地旅游服务设施。州立公园体系的建立既缓解了美国国 家公园面临的巨大旅游压力,又满足了地方政府发展旅游、增加财政收入的需要。 (3)科学的国家公园规划体系 科学的规划体系是保证国家遗产有效管理的有力工具,这一方面美国也积累了 一些经验,如用地管理分区制度、公众参与、环境影响评价、总体管理规划??实 施计划??年度包括报告三级规划决策体系等。 n 2.2.3.2 德国施普雷森林自然保护区的成功经验 德国施普雷森林自然保护区是自然保护与生态旅游的成功之作。现在已经成 为欧 洲大陆上最美丽、最具特色的自然风景区。在对大自然的保护、开发和利用这三个根 本问题上其做法和经验如下。 (1)划分区域管理 为了科学有效地保护利用和开发,施普雷森林自然保护区被划分为4 部分:纯原 始状态的核心区;尚未开发的自然风景缓冲区;已开发利用的旅游度假风景区;从城 镇到旅游景区之间的过渡区。然后,根据不同区域的自然条件和动植物特点采取不同 的管理措施。 (2)统一规划保护 为了保证保护区在开发管理上的协调一致,各方面的规划都必须统一制定。在制 定“保护区长远发展基本方案”之前,先由森林、游船、农牧业和动植物等各方面的 专业组织和协会分别制定各自的“未来发展规划”,然后再集中到“自然保护管理处” 和“自然保护研究所”进行统一协调,最后形成总体方案。 (3)全面密切合作 联合国科教文组织给施普雷森林自然保护区提出的要求是既要有利于生态 环境 的永久性保护,又要有利于土地重复利用于农业经济。为了达到这一目的,他们采 取的有效措施是:保护区与当地农民之间签订“大自然保护协议”和建立“合作伙 伴协议”。正是因为这里的农民世世代代的辛勤努力,才使得这片人与自然融为一 体的美景完好地保存下来,许多动植物的种群逐年增加。 西方发达国家对文化遗产进行制度化管理的时间早于中国,制度建设已趋于成 熟,从全面发挥文化遗产三大功能的角度来衡量管理效果好于中国,值得借鉴。发 达国家通常采用的是政府为主、分级负责、社会参与为特征的体制,但由于政治经 10?北京理工大学公共管理硕士学位论文? 济体制和历史沿革的差别,他们在遗产管理上基本做到了文化遗产管理事务方面财 权与事权对称,所以管理者牟利动机被较好地抑制了,遗产的直接管理者均是非营 利性的;其次社会力量介入是文化遗产管理体制力量匮乏上发挥重要作用。单靠政 府不仅力量不足,而且管理效果和遗产功能发挥也不一定好。从该侧面可见, 中国 的保护及管理体系应该进一步贴合国际惯例,采纳好的管理手段,并与中国国情相 结合,走出自己的特色。 n 2.3 中国文化遗产保护及管理的现状 我国文化遗产管理大体上属于我国公益性事业单位,管理依然采取以公有制和 分级属地化管理为特征的委托代理制度。 管理体制的形成一般都有显著的路径依赖。 决定其路径的两个强客观约束是:政治经济体制和行政资源供给状况。我国的文化 遗产管理体制之所以形成目前这样一种委托代理制度,正是与行政资源状况和政治 经济体制相适应的结果。 文化遗产事业可用“成员?规则?机制”这样的框架体系进行描述。其中,成 员指文化遗产事业的管理体系;规则是指一般的,即成员按什么规则组织 起来,包括管理体制和管理单位体制;机制是指制度运行时的规则,包括资金机制、 监督机制、经营机制等。 n 2.3.1 管理体系及运行机制 我国的文化遗产管理体系包括执法者、管理者、经营者、监督者,特征是 公有制基础上的“条块结合、以块为主、多级委托、业务交叉” 。具体说, “条”指 纵向多层级管理,主要是中央政府、地方各级政府以及各文物单位的管理。 “块”指 横向多部门管理,主要指文化遗产资源分别由文物、文化、建设、民族宗教、档案、 旅游等部门负责。各级地方作政府把各类文化遗产交由各个部门管理,各个部门之 下设立不可移动文物的管理机构具体执行对不可移动文物的管理权。 不管哪个部门, 都从属于地方政府,这形成了文化遗产管理中的“块”状分部门管理结构。而在各 个政府部门的系统内,上级对下级有业务指导关系,形成“条”状的分级管理格局。 (1)法律法规 文化遗产的“规则”主要体现在政府的相关法律法规上。随着我国现有的文化、 自然遗产保护法规的不断完善,随着人们认识的发展和新的实践、需求的出现而不 断完备。我国已初步建立起比较完善的、具有一定可操作性和通用性的文物保护法 律、法规。法规中较好的明确了基本建设和文物保护的关系:凡涉及文物保 护事项 11?北京理工大学公共管理硕士学位论文? 的基本建设项目,必须依法在项目批准前征求文物行政部门的意见,在进行必要的 考古勘探、发掘并落实文物保护措施以后方可实施。 (2)非营利性与营利性相结合的管理制度 作为具体承担文化遗产事业发展职能的遗产单位,在公有制为主体的管理体制 下,初步建立起相应的非营利制度,如实行博物馆、纪念馆免费开放机制。随着中 国社会经济的发展与经济体制转型,一些社会力量开始介入文化遗产的经营领域, 且程度不断加深。另外,营利性社会力量已经成为中国文化遗产管理体系的一个组 成部分??这使我国传统的非营利性的行政管理体制逐渐发展为非营利性与营利性 相结合、行政管理与社会力量管理相结合的管理体制。 文化遗产事业有了纵向来看相对较完善的组织体系和制度保障,也初步建立起 资金机制、监督机制和经营机制。文化遗产管理单位的资金渠道不再是单一的财政 拨款,从营利性社会力量和非营利性社会力量处发展了资金供给的社会渠道, 其中 包括国际组织的支持资金。文化遗产事业初步形成了以文物行政管理部门为主、相 关职能部门为辅、公众参与的多层次的监督机制。文物行政管理部门正通过相关法 规整合和加强执法监督,努力实现从部门管理到行业管理的角色转变,在文物保护 与城市化建设、重大工程建设、旅游产业发展的关系处理上已经发挥了较为有效的 监督效果。目前,我国文化遗产单位形成了以非营利性为主、事业化管理与企业化 经营相结合的经营管理模式。 有诸多营利性社会力量以多种方式参与文化遗产管理, 正在推行将与遗产管理主体业务无关的餐饮、住宿、旅游商品经营等通过“特许经 营”方式交与营利性社会力量,以既满足不同人群的不同需要,也在不影响遗产主 体公益的情况下提高服务效率。 n 2.3.2 中国世界文化遗产的分布和保护管理状况 中国于 1985 年 12 月 12 日加入《保护世界文化和自然遗产公约》。1999 年 10 月29日,中国当选为世界遗产委员会成员。中国于1986年开始向联合国教 科文组织 申报世界遗产项目。自1987年至2008 年7月,中国先后被批准列入《世界 遗产名录》 的世界遗产已达37处。其中,世界文化遗产25处,世界自然遗产7处,世界 文化、 自然双重遗产4处,世界文化景观 1处。位居世界第三,仅次于意大利和西 班牙。 12?北京理工大学公共管理硕士学位论文? 表 2-1 中国世界遗产一览表 地域名称 批准时间 遗产种类 长城 1987.12 文化遗产 明清皇宫北京故宫、沈阳故宫) 1987.12 文化遗产 陕西秦始皇陵及兵马俑 1987.12 文化遗产 甘肃敦煌莫高窟 1987.12 文化遗产 北京周口店北京猿人遗址 1987.12 文化遗产 山东泰山 1987.12 文化与自然双重遗产 安徽黄山 1990.12 文化与自然双重遗产 湖南武陵源国家级名胜区 1992.12 自然遗产 四川九寨沟国家级名胜区 1992.12 自然遗产 四川黄龙国家级名胜区 1992.12 自然遗产 西藏布达拉宫 1994.12 文化遗产 河北承德避暑山庄及周围寺庙 1994.12 文化遗产 山东曲阜孔庙、孔府及孔林 1994.12 文化遗产 湖北武当山古建筑群 1994.12 文化遗产 江西庐山风景名胜区 1996.12 文化景观 四川峨眉山-乐山风景名胜区 1996.12 文化与自然双重遗产 云南丽江古城 1997.12 文化遗产 山西平遥古城 1997.12 文化遗产 江苏苏州古典园林 1997.12 文化遗产 北京颐和园 1998.11 文化遗产 北京天坛 1998.11 文化遗产 重庆大足石刻 1999.12 文化遗产 福建武夷山 1999.12 文化与自然双重遗产 四川青城山和都江堰 2000.11 文化遗产 河南洛阳龙门石窟 2000.11 文化遗产 明清皇家陵寝 2000.11 文化遗产 安徽古村落:宏村、西递 2000.11 文化遗产 13?北京理工大学公共管理硕士学位论文? 山西大同云冈石窟 2001.12 文化遗产 云南三江并流 2003.7 自然遗产 高句丽王城、王陵及贵族墓葬 2004.7 文化遗产 澳门历史城区 2005.7 文化遗产 四川大熊猫栖息地 2006.7 自然遗产 安阳殷墟 2006.7 文化遗产 中国南方喀斯特 2007.6 自然遗产 开平雕楼与村落 2007.6 文化遗产 福建土楼 2008.7 文化遗产 江西三清山 2008.7 自然遗产 资料采自国家文物局政府网站////0>. 我国文化遗产资源十分丰富,具备申报世界遗产基础条件的地方也相对较多。近 几年来,我国出现了空前的世界遗产申报热潮,全国有近百个项目宣布要申报世界遗 产。世界遗产是保护性、公益性事业,而不是产业性、行业性的旅游资源。我国一些 地方推动世界遗产申报热的主要动力是世界遗产的品牌效应及其作为特殊资源所显 现的垄断经营价值。有的地方为了申报世界遗产进行环境治理,将一些重要的反映遗 产延续性的建筑以妨碍景观建筑为名予以拆除。有的地方规划部门设计套用一般旅游 景点方案,严重破坏了遗产原有历史环境和风貌。有的世界遗产所在地的政府为了追 求短期经济回报与政绩,直接参与世界遗产的开发甚至推动过度开发,使世界遗产遭 受破坏。有的景区被列为世界文化遗产后,单纯追求经济效益,旅游综合收入 达 10 多亿元。有的景区被列为世界遗产后着力招揽更多的游客上山,核心区内的宾馆、酒 店、招待所、疗养院占据显著位置。由此可见,一些地方政府均把世界遗产地当作了 当地经济发展的摇钱树,并没有把世界遗产保护的初衷放在首位。这就对管理层提出 警示:中国的世界遗产保护管理何去何从! n 2.3.3 文化遗产保护管理现状 遗产资源保护的思想和实践在中国古代就已经存在,以“五岳”为代表的国家 自然文化遗产早在先秦时代就诞生了。它们是国家的象征,江山社稷的缩影,上下 延续了几千年的历史。我国的名山大都为帝王所封,受朝廷保护,禁止经济开发, 专供祭祀、朝山、宗教、游览、审美、隐读、文化创作体验,以及探索自然规律等 精神文化活动。在历史上,皇帝诏令“凡五岳及天下名山皆禁?采” ,名山保护成为 14?北京理工大学公共管理硕士学位论文? 国家制度。有限的体现性设施??道路、桥梁、亭阁、庙宇、摩崖石刻等人工建设, 都要以自然为主“点缀得宜,不掩其胜” ,施工建设时“山体本身分毫不能修动” , “树当道者不阀”从而达到自然为主,因景制宜,自然与文化融为一体; “守土者” (地方官)亦有在名山立禁牌遂形成的“法规”系统和职责,为后人留下大批珍贵 的国宝??自然与文化遗产。 新中国成立后的计划经济时代,由于与相关的国家组织及国际公约缺乏联系, 同时由于频繁的政治运动,致使自然文化遗产保护工作出现了停滞,十年动乱期间 甚至遭到了严重破坏。改革开放后,我国于1982年诞生了第一批国家风景名胜区, 这在我国自然文化遗产发展史上具有划时代的意义!随着国家自然文化遗产保护事 业的发展,我国相继出台了《风景名胜区管理暂行条例》(1986 年)、《风景名胜区 建设管理规定》 (1993年)、 《风景名胜区管理处罚规定》 (1994年)、 《关于加强我国 世界文化遗产保护管理工作的意见》 (2004年)、 《风景名胜区条例》 (2006年)、 《长 城保护条例》(2006 年)、 《世界文化遗产保护管理办法》 (2006 年) ; 其后《中国世 界文化遗产监测巡视管理办法》、《中国世界文化遗产专家咨询管理办法》相继颁布 实施。2008年4月,国务院颁发了《历史文化名城名镇名村保护条例》等一系列行 政法规,显示了中国政府顺应世界潮流,珍视国家自然文化遗产资源,加强保护自 然文化遗产资源的决心。 目前中国自然文化遗产数量再逐年增长,但在社会经济转型期,这些珍贵资源却 面临众多威胁和挑战,处在被损害和蚕食的边缘。 (1)蚕食性毁坏 世界文化遗产、全国重点文物保护单位山东曲阜孔府、孔庙等连续发生文物损坏 事件。2000 年 11 月,孔庙内一块元代石碑“御赐尚酝释奠之记碑”,被曲阜孔子旅 游集团有限公司保卫科职工违规在孔庙内驾驶汽车撞毁,损失已无法弥补;2000年月 12月,曲阜孔子旅游集团有限公司布置卫生大扫除,又发生了以水直接冲洗或擦拭古 建筑和碑刻事件,造成油漆彩画的直接损失与古建筑、碑刻的隐患。又如长城从丹东 虎山到嘉峪关全长 7000 多公里,由于沿线生态环境的不断恶化,再加上人为因素的 破坏,破损现象非常严重。特别是在西部干旱荒漠区,多数地段都已被流沙埋于地下。 目前长城只有三分之一修复和保护完好,另有三分之一残破不全,还有三分之一早就 不复存在。长城脚下的许多村庄几乎家家都有用长城砖盖的猪圈、鸡舍。许多农民为 了省事,干脆就在长城上挖洞做厕所,弄得长城千疮百孔。 15?北京理工大学公共管理硕士学位论文? (2)流失 依附于世界文化和自然遗产的一些珍贵文物,不断地因被盗或管理不善于散失掉 了。重庆大足