衡阳“11·3”特大火灾坍塌事故的思考

衡阳“11·3”特大火灾坍塌事故的思考 衡阳“11?3”特大火灾坍塌事故的思考 2003年11月3日8:37分,衡阳市宣元村发生了一 起由火灾引发的大楼坍塌事故.一栋竣工仅5年的大 厦——衡州大厦,在燃烧了4个小时后,突然发生了 部分坍塌,正在现场救火的2名武警消防战士被当场 砸死,19名武警消防战士被掩埋在倒塌的废墟中,最 后只一名武警消防战士生还,3名现场摄影的新闻记 者被砸伤,创下了建国以来武警消防战士一次死亡 人数最多的记录,事故震惊全国.事故发生后,全国 许多城建档案部门的领导和同仁纷纷来电询问事件 事件发展的进程,我馆的城建档案工作是 发生原因, 否到位,应承担什么职责,以及这次事故对我市城建 档案工作产生的影响. 这次事故给我市的城市建设,城市管理,工程质 量监督,房地产开发,城建档案工作敲响了警钟.同 时也促使市委,市政府,政府建设主管部门,建设职 能部门更加重视城建档案工作. 事故发生当天下午,我馆得知开发商及坍塌楼房 .的名称.下午一上班馆长邓尚元同志就立即召集信息 开发中心全体人员,布置清查我馆现存"衡州大厦" 及永兴集团开发的项目报建档案和工程竣工档案.下 午3点钟市建设局科接到"11?3"事故工作组的 电话,要求查询"衡州大厦"设计图纸.同时市规划局 档案室也请求我馆查询"衡州大厦"报建资料.从我 馆保存的规划局移交的报建档案原件发现,"衡州大 厦"这卷资料中有红线图两张,审批单一张,工程建 设用地,工程建设规划许可证存根各一张.从现存档 案获知该项目1994年报建,市规划局批复允许建设6 层,设计布局为三栋座东朝西成平行排列建筑.1997 年办理了用地红线规划经国务院事故调查小组核定 "衡州大厦"实际建筑为8层,局部9层,实际布局为回 型四合院型建筑,原设计消防通道也大大缩水.1998 年该大厦竣工,竣工前就办好了产权证,但该工程项 目2000年才办好建设工程规划许可证,报建档案2000 年10月由市规划局移交我馆,"衡州大厦"没有向我 馆移交工程竣工资料."衡州大厦"报建过程分别违 反了《城市规划法》,《工程质量管理条例》,《城建档 案管理办法》,建设部部长令,《衡阳市城建档案管理 办法》等规章,是一栋典型的违规建筑.为了查明事故 原因,在一个星期内先后有6个单位,ll批人员到我馆 查阅"衡州大厦"及永兴集团的档案资料. 衡州大厦工程的竣工档案为什么没有收回?我馆 对于竣工工程档案的收集主要依据市工程质量监督 站当年已竣工项目台帐,每季接收一次.依照《档案 法》,《工程质量管理条例》《衡阳市城建档案管理条 例》对已竣工工程项目下发"竣工工程档案催交通知 书",同时受市建委委托以开展执法检查的指 导,收集受监工程的竣工工程档案.另外通过城建档 案信息员对网络单位(主要是原国有大型施工企业) 当年施工项目的竣工工程档案进行收集.对原在我馆 留有押金的准备清退的单位采取先交清历年所欠工 程档案,后清退押金的方法收集竣工工程档案.再者 是通过原市建委对系统内承担的公用设施建设,市政 建设进行行政干预,收集竣工工程档案.每年衡阳市 竣工的工程项目多达几百个,但我馆年接收竣工工程 档案仅300多卷. 永兴集团1996年成立,该公司为了少交规费,大 多数项目采用先上车,后补票,以罚代交,或利用不正 当关系,利用"民营企业"这个档箭牌逃避规划部门, 工程建设主管部门的管理和监督.9年共开发了2O多 个项目,只有3个工程项目到质量工程监督站备案,接 受工程质量管理部门的监督.而"衡州大厦"这个项 目没有受监,逃避了工程主管部门的监督,也逃避了 城建档案部门的监督.采取这种手段的开发商在衡阳 不在少数,由此埋下了不安全隐患. 为了配合建设部开展的2002年全国城建档案执 法工作大检查,我馆业务指导科曾到永兴集团开展过 执法检查,发现存在的部分问,对永兴集团下达过处 罚通知书,前后交涉3个多月,经多方努力才收回了永 福大厦,永安大厦,东兴花园c,f,g栋竣工工程档案,而 "衡州大厦"的档案由于开发商的不配合没有收回来. "ll?3"事故给当地政府,城市规划,建设主管, 乓 言匮目I ?廖明辉 档案工作实践告诉我们:加强档案执法,是促 进档案工作规范化,化,现代化建设的有效手 段,也是推动档案事业健康稳步发展和实现依法 治档的最佳途径.这些年来,我们抓住依法治档这 根档案工作的主线,积极开展档案执法,取得良好 成效.但在档案执法过程中,我们也感到一些困 惑,有意识方面的,有法规方面的,也有素质方面 的.特别是在实际执法中感到档案法律法规存在 有所不及或是无以类推或是欠缺操作性等一些不 足,笔者把这些不足称之为档案法规中的"盲 区".现归纳叙述如下: 一 ,在利用档案过程中.有涂改,伪造或丢失, 销毁档案的行为.档案法规中关于如何处罚规定 不够详.如《档案法》第二十四条 规定:在利用档案馆的档案中,有 "损毁,丢失属于国家所有的档 案的;擅自提供,抄录,公布,销毁 属于国家所有的档案的;涂改,伪 造档案的"违法行为,由县级以 上人民政府档案行政管理部门给 予警告,可以并处罚款;造成损失 对此我们感到 的,责令赔偿损失. 还有两个方面的问题不好界定: 第一,此条规定中的"档案馆"是 特指各级国家综合档案馆,还是 包括依法成立的所有档案馆;第二,在利用未接收 进馆的各单位保存的档案中,如有上述违法行为, 我们将依据什么来处理?虽然,我省地方档案法规 《湖南省档案管理条例》第三十三条有"损毁,丢 失属于国家所有的档案的"处理规定,但仍然只 是特指在利用档案馆的档案中有涂改,损毁,丢失 档案等违法行为的处罚规定.因此,我们可以理 解:同是一种违法行为,因为地点不同,而对此实 施的处罚却不能一样. 二,对违反《档案法》及其《实施办法》造成档 案损失的行为.有关责令赔偿损失方面的规定可 操作性不够强.《实施办法》第二十九条规定: "违反《档案法》和本办法,造成档案损失的,由 建设监督,城建档案部门,衡阳市老百姓的日常生活 带来巨大影响.国务院"11?3"特大火灾事故调查小 组在调查事故原因过程中十分强调档案,原始凭证 的重要性.要求有关部门发现问题必须提供原始依 据,凡事都讲究真凭实据,不放过任何细节,这种求 真务实的工作作风给我市政府,规划,房地,建设主 管部门很大影响.在随后组织的全市消防大检查,建 筑市场工程隐患,房地产档案清查,以及处理各类违 规,违法问题时,各部门都强调首先要查看原始凭证 和原始档案,没有档案的要到档案馆查阅相关资料, 依法办事."11?3"特大火灾事故,使建筑主管部门, 业主,开发商,市民受到了一次良好的档案法规知识 教育,城建档案工作的地位因此得到进一步提高. "11?3"特大火灾事故后来我馆查阅档案的人数大 幅增加.许多开发商,业主主动与我馆联系愿意尽快 移交竣工工程档案,或请我馆上门进行城建档案业 务指导,许多职能部门也主动配合我馆的档案工作. 在"11?3"事故后,我馆两次举办了全市开发商, 业主档案业务知识培训班.利用"11?3"特大火灾事故 对他们进行警示教育,结合建设部《建设工程文件归档 整理规范》,与业主,开发商共同研究提高竣工工程档 案质量以及竣工工程档案进馆的办法.同时对全市竣 工工程档案未收集进馆的情况进行清查,并准备报请 市政府分别在市建设工程设计图审查中心和市政务中 心严格把关,对不移交竣工工程档案的业主和开发商, 不进行工程设计图审查及换发规划许可证正本. "11?3"事故给我们的警示是深刻的.我们认识 到:其一,我们必须加快城建档案事业现代化的建设, 充分发挥城建档案信息中心的作用,提高对突发事件 的快速反应能力;其二,必须完善城建档案馆的内部管 理,提高城建档案馆干部职工的业务素质,加强城 建档案编研,开展城建档案技术练兵,建立起一支思想 觉悟高,业务素质好,技术过硬,工作效率高的城建档 案工作队伍;其三,必须主动出击,理顺工作关系,建立 竣工工程档案的收集制约机制,确保城建档案的收集 渠道畅通;其四,搞活城建档案的经济工作,稳定好城 建档案干部职工队伍,在工作中务必求真务实,学会保 护好自己.(作者单位:衡阳市城建档案馆J 亨_了了I.I'厶_,