使用林地可行性报告编制的技术问题及对策探讨（可编辑）

使用林地可行性报告编制的技术问题及对策探讨（可编辑） 2004 年5 月 华东森林经理 May.2004 第18 卷 第2 期 East china Forest Management Vo1.18 No.2 使用林地可行性报告编制的技术问题及对策探讨 陶 吉 兴 丁 良 东 浙江省森林资源监测中心 浙江杭州 310020 摘 要: 以国家林业局2002 年颁发的 使用林地可行性报告编 写 为技术依据,系统 阐述了使用林地可行性报告编制的实质要求 可行性评价的主要技 术路线及几个关键技术 问题 提出了规范可行性报告编制管理工作的对策措施 关键词 技术问题 规范管理 可行性评价 占用征用林地 中图分类号 F316.23 文献标识码 B 文章编号 1004-7743 2004 02-0001-04 根据 占用征用林地审核审批办法 国家 极大曲解 笔者认为 编制使用林地可行性报 林业局令第2 号 的 用地单位申请占用 告的实质要求是对项目建设占用征用林地的可 征用林地或者临时占用林地 应当提供有资质 行与否作出评价 这里的 可行性 应与 评 的单位作出的项目使用林地可行性报告 价 挂钩而不是与 研究 挂钩 只有这样 为此 国家林业局于2002 年10 月11 日以林资 才能找准工作思路 可行性评价须在对拟占用 发 [2002]237 号文印发 使用林地可行性报告 征用林地现状情况调查的基础上进行 评价的 编写规范 自此之后 在全国范围内正式全面 范围应包括对森林资源占用的影响 对生物多 实施这一规定 建设项目使用林地可行性报告 样性的影响 对生态效能的影响 对景观风貌 编制是一个新的业务领域 开展这项工作有个 的影响 对环境质量的影响 对林业发展的影 摸索 总结与提高的过程 浙江省开展这项工 响乃至用地合理性的等多个方面 作相对更早些 省林业局于2001 年6 月1 日的 2 可行性评价的主要技术路线 浙林资[2001]138 号文已作出了明确要求 本文 是笔者对近三年实践积累的总结 着重就其中 2.1 森林资源占用影响及对林业发展的影响 的一些技术问题进行探讨 以供同行们参考 评价 在查清拟占用征用林地范围内森林资源的 1 可行性报告编制的实质要求 种类 数量 质量及权属分布的基础上 分析 编制使用林地可行性报告把握其实质要求 项目建设占用林木和林地资源后对当地林业的 至关重要 这是搞好此项工作的出发点和根本 产业结构 林业的地位和作用等方面带来的影 点 而这又是一个容易混淆的问题 相当一部 响 评价由此而引起的对当地林业生产经营条 分人将这里的 可行性 与一般意义上的 可 件及实施林业中长期发展规划等的现实和潜在 行性研究 挂起构来 认为已有工程可行性研 影响 究了 没必要再搞使用林地的可行性研究 其 2.2 生物多样性的影响评价 实这是对使用林地可行性报告编制实质要求的 在查明拟占用征用林地范围内森林群落分 收稿日期 2004-04-13 1 万方数据 布 野生动植物及古树名木资源的基础上 评 条件 三项条件同时具备时 为可行性评价工 价森林群落的区位价值及项目建设对其的占用 作的最佳介入时机 这三项条件为 一是项目 影响 评价野生动植物及古树名木的保护价值 工程已取得合法依据 如立项文件 工可批复 及项目建设对国家重点保护野生植物原生地 初设批复 二是拟使用林地的范围已明确界定 国家和省级重点保护野生动物栖息繁殖地等的 如已有用地红线图 土地勘测定界图 三是项 占用影响 目工程已编制环境影响报告书 报告表或填报 环境影响登记表 2.3 生态效能的影响评价 3.2 禁止或限制供地情况的处理 调查评价拟占用征用林地的生态脆弱性 生态安全性及区位生态价值 分析项目建设所 森林法 第十八条规定 建设工程应当 引起的生态系统结构和功能的改变及其改变程 不占或少占林地 国家林业局林资发 度 评价项目建设造成区域和流域性生态防护 [2003]139 号文印发的 占用征用林地审核审批 效能的损失程度等 管理规范 对建设项目确需占用征用林地的条 件和范围作了具体规定 在实际工作中 可把 2.4 景观风貌的影响评价 握以下基本原则 出现禁止供地情况时 不得 调查评价拟占用征用林地范围及周边延伸 为其编制使用林地可行性报告 出现限制供地 区域的森林景观 地貌景观质量等 分析项目 情况时 只有在满足供地条件时才可编制使用 建设对景观风貌带来的占用 割离 分解影响 林地可行性报告 禁止或限制供地与否是由项 及造成景观的协调性 多样性 生动性方面的 目类别和林地类别决定的 如寺庙 教堂 高 改变 尔夫球场 高级别墅等建设项目用地受到限制 2.5 环境质量的影响评价 自然保护区的核心区和缓冲区林地用地受到禁 止 以施工期和营运期为重点 可贯穿从选址 至工程报废全过程 评价项目建设对各种生物 3.3 林地的界定 及人类的生存 生活环境带来的长期或短期 严格地说 应以林权证为准 根据 森林 可逆或不可逆 集中或分散 一过性或累积性 法实施条例 第二条第四款规定 林地包括郁 直接或间接 正面或负面的影响 闭度0.2 以上的乔木林地以及竹林地 灌木林 2.6 占用征用林地合理性的评价 地 疏林地 采伐迹地 火烧迹地 未成林造 从禁止或限制供地情况 重要生境分布情 林地 苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林 况 生态敏感点 区 分布情况及与相关规划 地 在实际的林地界定工作中 主要的争议集 的协调性 选址的适合性 用地技术措施的科 中在园地和林地的区分上 尽管现行的 土地 学性等多个方面进行分析评价 管理法 已不将园地作为一种单独的用地类型 但 浙江省实施 中华人民共和国土地管理法 3 几个关键技术问题 办法 仍将园地作为一种单独的用地类型 使 3.1 合适编制时机的确定 得园地和林地的争议依然不休 园地一般指茶 桑 水果用地 根据国家林业局林函策字 确定合适编制时机 实际上是确定何时介 入使用林地可行性评价工作 以下三项条件中 [1998]171 号对浙江省林业厅的函复精神 茶 桑 水果等林木属于经济林 其用地均为林地 前二项具备时 已满足可行性报告编制的必要 2 万方数据 现在通行的处理是将山脚线 地类界 以 可按2 倍收取植被恢复费 但并不是说必须按 上的茶 桑 水果用地认定为林地 山脚线 地 2 倍收取 应允许不按 2 倍收取 妥当的做法 类界 以下的茶 桑 水果用地暂不认作林地 是城市建成区按2 倍收取 城市规划区暂不按 2 倍收取 3.4 地类 林种 的确定 地类 林种 的确定 既与用地的许可状 4 问题与对策 况及审核审批权限相关 也与森林植被恢复费 4.1 加大规范力度 的测算相关 这一问题的难点集中体现在对公 益林的确定上 现在通常以森林分类区划界定 如前所述 占用征用林地或者临时占用林 结果作为认定公益林的依据 但从区划到实施 地需要编制可行性报告的要求已十分明确 尽 有个过程 如此简单处置不尽合理 区划的公 管工作已经启动 总体执行状况较好 但各地 益林若已经实施 认定为公益林则无疑问 若 的实际执行情况很不平衡 个别地方工作没有 尚未实施且原林种不属防护林或特用林 认定 到位 仍存在着无使用林地可行性报告或现状 为公益林则不大合理 这一问题目前争议较大 调查报告照样审核 审批林地的情况 对这种 尚未形成统一认识 另外 竹林是作为一个林 违规行为应采取措施予以坚决制止 并追究相 种还是树种来对待 各地的处理情况不一 从 关人员的责任 少数部门对报告质量及报告编 浙江实际出发 作为林种对待似乎更合理些 制单位的资质要求把关不严 低资质编制或整 项拆编情况时有发生 有些地方甚至存在着一 3.5 临时用地的认定 定程度的滥发资质现象 重机构等级而轻视从 根据 森林法实施条例 第十七条规定 业人员素质 执业水平良莠不齐 由此看来 临时占用林地的期限不得超过两年 并不得在 加强对可行性报告编制工作的管理与规范已十 临时占用的林地上修筑永久性建筑物 占用期 分必要 满后 用地单位必须恢复林业生产条件 由此 4.2 提高报告编制质量 可见 使用期限不超过两年 不得修筑永久性 建筑物 原地恢复林业生产条件是作为临时占 编制使用林地可行性报告 其基本工作内 用林地处置必须同时满足的条件 也是我们认 容包括基础调查 可行性分析评价 图件编制 定临时占用林地的基本标准 现在将采石场作 及有关专题调研等几个方面 其中基础调查和 为临时用地处理 只能算作是变通的做法 因 可行性分析评价是两个关键环节 基础调查方 为采石场难以恢复林业生产条件 面 主要存在着没有真正按照三类调查的技术 要求搞好林地及林木的权属 种类 结构 面 3.6 植被恢复费的计算问题 积 蓄积调查 轻视甚至忽视与之相关的自然 根据财政部 国家林业局财综[2002]73 号 生物因子和生态环境状况调查 野生动植物调 文规定精神 按地类确定植被恢复费征收标准 查和古树名木调查 可行性分析评价则往往抓 为此 应明确以下几个问题 一是灌木林不论 不住重点和实质 分析内容浮于表面 十分肤 是否被区划为公益林 以统一执行财综 浅 缺乏针对性 缺少自身特点 一些用地规 [2002]73 号文的灌木林地征收标准为妥 二是 模或影响程度较大的项目 缺少必要的专题调 各类林种的采伐迹地和火烧迹地 应执行采伐 查研究 为了提高报告编制质量 一方面应加 迹地和火烧迹地的征收标准 而不是原林种的 强关键技术研究 提高基础调查质量 找准关 征收标准 三是城市及城市规划区林地按规定 3 万方数据 键问题和重点影响因素进行深入分析评价 另 和从业人员的监管 搞好资质的动态管理 规 一方面可在程序上进行规范 建议实行可行性 范年鉴 年审制度 培植和发展行业自律组织 报告签证或会审制度 未经签证或会审的报告 随着政府机构改革和职能的转变 有关资质动 视作无效 态管理和行业自律工作 可逐渐转由行业协会 来承担 4.3 加强机构和队伍建设 资质等级与实际执业水平不相符合 从业 参考文献 人员素质不高是当前突出存在的问题 也是造 [1] 史捍民主编.区域开发活动环境影响评价技 成可行性报告整体质量不高的主要因素 为此 加强机构和队伍建设十分必要 不妨参照环评 术指南[M].北京 化学工业出版社 2000.5 [2] 周晓峰主编.中国森林与生态环境[M].北 资质管理的做法 实行从业人员上岗证制度 京 中国林业出版社 1999.5 规定只有经过专门的培训 经考试合格并取得 [3] 林业部.森林资源规划设计调查主要技术规 上岗证的人员才可从事使用林地可行性报告编 制业务 对不同资质的报告编制单位应规定最 定[Z].1996 少的上岗证持证人数要求 要加强对执业机构 4 万方数据