政府干预理论

政府干预理论 美国著名经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨的政府干预理论,主要分为两个部分:市场失灵理论和政府的经济职能理论。 斯蒂格利茨与西方其他经济学家一样,认为政府干预的主要作用是弥补市场失灵。因此,对市场失灵的研究就成为政府干预理论的一部分。传统的市场失灵理论,在承认市场竞争可以在某些条件下达到帕累托最优的同时,认为市场机制不能解决外部性、垄断、收入分配和公共品提供等问题,因此,政府干预的范围应限制在上述“老四条”范围之内。斯蒂格利茨对这种观点提出了挑战。他的独特之处在于,不仅从各种表面现象论证市场失灵,而且还触及到了微观经济学的核心——福利经济学的基本原理,这就使他的理论有比较扎实的基础 福利经济学是西方微观经济学的核心部分,正是福利经济学最终完成了对市场机制会导致帕累托最优的论证。这一论证建立在福利经济学两个基本定理的基础上。福利经济学第一定理指出,每一个完全竞争的经济都能够带来帕累托效率;第二定理指出,每一种具有帕累托效率的资源配置都可以通过市场机制实现。若这两个定理成立,则政府干预的范围将被局限在上述狭隘的范围之内,市场将把大部分事情做好。可见,福利经济学基本定理为限制政府干预提供了最有力的论据。而斯蒂格利茨则认为,这些定理都是建立在错误的假定之上,因此定理本身也是错误的。 首先,福利经济学假定,市场经济中的买者和卖者通过观察价格即可掌握所有有关商品交易的信息,即人们是具有完全信息的。而斯蒂格利茨认为,有关商品交易的事件空间远大于价格空间,市场中不仅存在影响厂商产出的一般事件,而且存在许多无法预料的偶发事件,如总经理生病、机器突然损坏等。这些成百上千的变量会影响厂商的利润率,但这并不能很快从价格上表现出来。此外,有关效用函数的假设也非常重要。盖尔和斯蒂格利茨(1985)证明,只有在一个极为严格的假定之下,即必须存在“恒定的绝对风险规避效用函数”,价格才可以传递所有信息。一旦偏离此假定,价格就不能充分传递信息。可见,完全信息的假设不能成立。 其次,福利经济学假定存在一套完备的市场。而事实上,构建市场是需要费用的。如果无数的商品、偶然事件和不确定性都存在市场的话,那么光是为了组织这些市场就要耗费大量资源。特别是那些不确定性较强的市场,如风险市场和期货市场,由于不确定性造成的巨大组织成本,使得建立这两种完全竞争市场是极不经济的。此外,信息不对称也限制了市场的完备性。因为处于信息劣势的一方为规避风险,防止被欺诈,不愿同具备信息优势的一方进行交易,这就大大限制了市场的范围。所以,完备的市场这一假定也不成立。 最后,福利经济学假定市场是完全竞争的,即每个厂商都是价格接受者。实际上,市场竞争更类似于垄断竞争。由于信息不完全,当一个厂商提高价格时,该厂商的所有顾客并不马上寻找另一家产品同质而价格更低的厂商,因为搜寻信息是需要成本的。同理,一个厂商降价也不会把其他厂商的顾客都吸引过来。这就使厂商可以制订价格而不是接受价格。此外,固定成本也会造成不完全竞争。斯蒂格利茨(1993)证明,即使只存在少量的固定成本,也会使市场供给者大量减少,从而使市场竞争变成不完全竞争。 在上述论证的基础上,格林沃德和斯蒂格利茨(1986)以较复杂的数学模型证明,当市场不完备、信息不完全、竞争不完全时,市场机制不会自己达到帕累托最优,这就是格林沃德——斯蒂格利茨定理。此定理的深刻含义在于,由它所定义的市场失灵是以现实中普遍存在的不完全信息、不完全竞争、不完备市场为基础,因此市场失灵不再局限于外部性、公共产品等狭隘范围,而是无处不在的。这就为政府干预提供了广阔的潜在空间。为了弥补市场失灵,政府干预应该遍布各个经济部门和领域,而不仅仅是制订法规、再分配和提供公共品。 二、政府的经济职能理论 市场失灵的普遍性必然要求政府干预的普遍性。但西方经济学的流行观点是,政府本身也有失灵问题,政府干预经常是无效的。针对这一点,斯蒂格利茨提出了政府的经济职能理论。他认为,政府失灵并不比市场失灵更糟,而且这种失灵是可以被缓解乃至消除的;通过采取适当的政策,政府干预可带来帕累托改进。 (一)政府效率。许多西方学者认为,政府对市场失灵的各种干预缺乏效率,即存在政府失灵问题。斯蒂格利茨承认政府失灵的存在,并从原因和表现形式等多方面论证了政府失灵。但是,斯蒂格利茨认为应换个角度看政府失灵。并非只有政府部门才会出现低效率现象,人们在私营部门中同样可以找到类似的低效率现象。任何人都不会不犯错误,问题的关键不在于谁犯了什么错误,做了什么好事,而在于是否有足够的证据说明政府失灵比市场失灵更坏。斯蒂格利茨(1988)的实证研究表明,无论是统计数据还是具体事例,都不能证明政府效率比私营部门更低。也就是说,政府效率并不比市场更差。从理论上讲也是如此。有人认为政府部门会由于缺乏所有者而导致缺少激励,从而效率低于私营部门。斯蒂格利茨认为,西方大型私营公司的雇员都不是所有者,从委托一代理理论的角度看,他们也同样缺乏利润最大化的激励。特别是目前大型公司股权高度分散,公司经理所占股权也是微乎其微,所有者已很难控制公司了。就这一点来说,政府与私营企业之间几乎没有区别。 尽管如此,斯蒂格利茨仍然承认政府部门因某些原因而严重缺乏效率。这些原因包括:缺乏竞争;没有破产威胁;承担社会目标;过分追求公平和限制职权范围等。但是,斯蒂格利茨又认为这些问题不是政府本身所固有的,可以通过各种途径消除。如政府可以允许甚至鼓励政府企业与私营企业竞争或政府企业内部之间竞争;政府可以建立一套程序,使得与预算软约束有关的交易费用增大,迫使企业硬化预算约束;政府可以制定法律和规则,迫使自己遵守承诺,终结无效率的企业;最后,政府完全有能力自己控制收入差距和职权范围的强度。总之,没有任何证据表明,政府天生就比市场缺乏效率。 (二)政府的相对优势。斯蒂格利茨认为,政府不但不比市场效率差,而且由于政府的强制性职能,使它能做许多市场不能做的事件。这样,政府就会在纠正市场失灵方面具有明显的相对优势。这些优势可分为4种: 1.政府有征税权。政府同私营部门一样,也面临着不完全信息的约束,但是,政府可以通过纠正性税收来影响生产、引导消费,以增加福利收益,实现帕累托改进。例如,假设一家保险公司认识到,吸烟会引起火灾,所以增加了提供保险的风险。然而,它缺乏投保人吸烟的信息。投保人知道这一点,因此他就会产生道德风险,放松对吸烟引起火灾的警惕性。而政府虽然敢缺乏信息,但是它可以通过对香烟征税,抑制人们吸烟,从而因道德风险的减少而获得福利收益。 2.政府有禁止权。政府凭借其强制力可以禁止某项活动,而这类禁止可带来帕累托改进。例如,当某些商品的固定成本较高时,为了弥补固定成本,最优定价机制会使某些商品的价格 非常高,特别在商品需求弹性较低或生产技术落后的情况下更是如此。市场本身并不能淘汰此类商品,而政府却可以行使禁止限制这些商品进入市场,根据斯蒂格利茨(1980)的分析,这样做可以增进福利。 3.政府有处罚权。政府可以通过立法对市场中的违约行为进行处罚。尽管私人之间订立的合同也包含了对违约活动的处罚条款,但这些条款仅限于对违约者财产的处分规定,而政府则可以对那些无财产抵押的人实施处罚。此外,政府可通过处罚轻易地解决污染等外部性问题,而私人之间协商的解决仅在科斯定理的零交易成本假设下才能形成;在正交易成本的现实世界里,个人之间达成的交易成本是如此之高,以致于难以成功。 4.节省交易费用。在没有政府的情况下,市场中的搭便车、信息不完全和逆向选择问题会提高交易费用,而政府则可通过公共品供给和建立社会福利节约这些费用。例如,保险公司为了弄清保险人的情况,需要一笔巨额运转费用,相比之下,政府社会福利体系的运转费用要低得多。 (三)政府纠正市场失灵的措施。如何纠正市场失灵呢?斯蒂格利茨认为,尽管教科中的完全竞争模型在现实中并不存在,但市场经济中的有限竞争却可以起到传递信息、推动技术进步的作用。所以,在政府直接参与的公共汽车和公共部门中,应积极抑制垄断,鼓励开展竞争。要做到这一点,政府的经济功能就要在保持集中化决策优点的同时,适当进行分散化。即把公共服务交给不同政府团体去经营,使人们可以在不同政府团体的竞争中比较它们之间的效率优劣。而对于市场经济中普遍存在的资源配置无效率现象,斯蒂格利茨提出,政府的公共政策应主要定位于资源配置职能,通过发挥政府的再分配职能提高资源配置效率。具体做法是对所有商品实施最优纠正性税率,最优税率应以估算的所有商品的供给弹性和需求弹性(包括所有的交叉弹性)为基础。斯蒂格利茨也承认获取这些信息有困难,所以他又指出,政府应把注意力集中在较大、较严重的市场失灵上,如资本市场、保险市场等。 三、评论与启示 (一)斯蒂格利茨的市场失灵理论,否定了市场机制会自动导致资源配置最优的传统教条,从而对微观经济学的基础原理提出了挑战。西方微观经济学的核心内容,就是要论证亚当·斯密的“看不见的手”原理。即在完全竞争条件下,价格机制可以将市场经济繁荣资源配置引导到最优状态。但我们从斯蒂格利茨的市场失灵理论可以看出,这个广为流传的原理不符合事实。现实中的市场经济,都是信息不完全、竞争不充分、市场不完全的。在这种情况下,教科书上的那些逻辑优美的理论难以成立,因此也就失去了指导实践的可能。但是,这并不意味着微观经济学一无是处。市场机制这只“看不见的手”,确实可以起到激励和合理配置资源的作用,只不过这种作用不能导致“帕累托最优”这个理想状态。在这里,斯蒂格利茨的观点实际上主张回到亚当·斯密关于“看不见的手”的经典描述。亚当·斯密在论证这只“看不见的手”时,只提到它会“更有效地促进社会的利益”,并未将它拔高到“帕累托最优”的水平。而市场机制会自动导致“帕累托最优”的论证,是新古典学派完成的。斯蒂格利茨则证明,新古典学派的对市场机制的理论发展,走上了错误的道路。经济学家真正应该关心的,不是市场机制能否导致某种理想状态,而是如何发挥市场机制的激励和资源配置作用。 (二)斯蒂格利茨的政府职能理论,也让人耳目一新。传统观点认为,市场机制的效率要比政府高得多。由于市场可以在绝大多数经济领域发挥作用,因此,它留给政府干预的活动空间并不大。斯蒂格利茨却证明,市场失灵无处不在,政府干预的可能领域是极为广泛的;政府的效率也并不比市场更低,不能用政府失灵为借口排斥政府干预。关键的问题是,如何通过适度改革,防范政府失灵。斯蒂格利茨提出了众多的改革建议,这些建议的核心是在公共部门中引入竞争机制,实现适当的公共职能分散化,使不同的政府部门之间开展竞争。这种 方法实际上已经在美国一些州的政府部门采用了。实践证明,它取得了良好的效果。(奥斯本等,1992)这种提高政府效率的方法,也是值得我国政府部门借鉴的。 (三)斯蒂格利茨对公共政策定位的论述,即政府应发挥再分配职能去纠正市场的资源配置无效率,具有明显的空想性。对全社会成千上万种商品征纠正性税,即使仅限于“重要市场”的商品,也需要一笔庞大的信息与管理费用,过高的征税成本有可能使这类措施得不偿失。从这个问题来看,斯蒂格利茨本人也未能摆脱一味追求“帕累托最优”的思路。在他看来,市场机制不能实现资源配置的理想状态,而政府却可以通过干预,实现“帕累托改进”。在这里,斯蒂格利茨明显地表现出对政府的“纠正性征税”抱有幻想。东西方的实践早已证明,尽管市场机制并不能理想地配置资源,但政府的“纠正”也同样不能达到理想状态。如果我们抛掉了“帕累托最优”这个“情结”,就应该承认,市场机制配置资源时出现的某些无效率现象,是政府干预也不能避免的,因而也是可以容忍的。 (四)斯蒂格利茨正确地提出了市场失灵的普遍性和政府的相对优势,以及提高政府效率的途径,这对于我国正确地认识市场机制的缺陷、推进政府经济职能的转换有良好的借鉴意义。但是,他对于政府的公共政策应定位于什么领域,却缺乏站得住脚的论证。本文认为,在我国的市场经济条件下,市场机制应对资源配置发挥基础作用;在市场机制对资源的配置出现无效率现象时,政府的主要作用是运用各种经济政策,从宏观角度加以调控。从微观角度看,政府作用仅限于制定游戏规则和各种政策法规。因此,政府的公共政策应更多地定位于调整产业结构、熨平经济波动、调节收入分配,而不是过多地涉足于微观的资源配置领域。