谈公共管理中政府、市场、第三部门的关系问题

谈公共管理中政府、市场、第三部门的关系问题 摘要:从公共管理的角度考察，政府、市场与第三部门处于同等重要的地位，相辅相成，共同促进经济和社会的健康快速发展。只有在政府、市场与第三部门之间建立一个有效互动网络，使三者的优越性都得到充分发挥，从而逐步形成政府、市场与第三部门协调统一的局面，才能高效增进并合理分配社会利益。文章从理论上阐述了目前公共管理中政府、市场以及第三部门的协调合作问题，以我国农产品质量安全管理为例，了我国农产品质量安全管理的现状，针对我国农产品质量安全管理体系中存在的弊端，从理顺政府管理体系、协调政府与市场的关系、发挥第三部门的作用三方面提出了改善我国农产品质量安全管理的建议。 关键词:公共管理;政府管理;农产品质量安全管理;管理体系 在公共管理领域中，政府、市场与第三部门属于同等重要的地位。一般意义上讲，政府是公共管理活动的重要主体，其目的不是营利，而是有效地增进、公平地分配社会公共利益。市场是通过价格的变动和供求的变化，自发配置资源的过程。政府不是万能的，市场也不可能是全能的，把市场泛化会带来很多弊端。随着新公共管理运动的兴起，第三部门在公共管理中发挥着越来越重要的作用。第三部门与政府都能克服市场的某些不足，也都具有提供公共产品和服务的职能。第三部门不同于政府，虽然不具备政府职能，但是它能起到政府起不到、政府也不应当起的作用。我国公共管理的实践已经证明了单独依靠政府或者市场的力量来发展经济显然行不通的。例如，在我国目前的农产品质量安全管理中，由于只靠政府的力量去进行管理，忽视了市场和第三部门的作用，导致管理中出现了一系列的问题。要解决这些问题，只有在政府、市场与第三部门之间建立起一个有效的互动网络，逐步形成政府、市场与第三部门协调统一的局面，使三者的优越性都能得到充分发挥，才能高效增进并合理分配社会利益。 一、政府、市场、第三部门三者之间的关系 有效治理是公共管理发展的目标，协调好政府、市场和第三部门在公共管理中的关系，已成为当今公共管理改革的主要取向。在公共管理中，政府要正确处理其与市场和第三部门之间的关系，并能创造条件，充分发挥市场和第三部门的优越性，同时，又要不断提升政府能力，更好地履行其职能。 (一)政府、市场、第三部门的职能 政府的职能包括政治职能、社会职能、文化教育职能和经济管理职能。这些职能从资源配置、分配和再分配、稳定和发展诸方面，既可以体现公共管理的本质，也可以体现公共管理的限度和力度。市场是通过价格的变动和供求的变化，自发配置资源的过程。市场担负的职能主要有:第一，有效配置社会资源，满足人们私人物品需要。第二，传递生产者、消费者所需的价格信息，以减少当事人行为决策时的不确定性，提高经济活动的效率。第三，微观调整、优化经济结构。第四，参与部分公共物品与服务的提供。第三部门不同于政府，不具备政府职能。可是，它能起到政府起不到、政府也不应当起的作用。政府不可能是万能的，市场也不可能是全能的。再说把市场泛化了也会带来很多弊端。很明显，在政府与市场之外，必须有第三部门。第三部门与政府都能克服市场的某些不足，也都具有提供公共产品和服务的职能，但它作为公共物品的提供者可以克服政府垄断机制的内在局限性，同时它有具有许多独特的社会职能和政治职能。[1](P..212) (二)政府与市场的优势互补 古典经济学家认为，“市场是一部运作精巧、成本低廉、效益最佳的机器，有效地调节着经济运行和各个经济主体的活动。”[2](P.256)但市场却无法自动达到帕累托最优状态，在国民经济的综合平衡、外部效应、公共物品、社会分配、限制垄断、抑制经济波动、社会道德以及信息的不充分和不对称等方面也会失灵。于是就不得不借助政府力量予以矫正和弥补，这就为政府干预提供了理由。然而，市场失灵并不是政府干预的充分条件，市场机制解决不了的问题，政府也不一定能解决，即使能解决，也不一定比市场解决得更好。因为，同样存 在着情况更为严重的政府失灵，这是由于政府行为并非永远代表公共利益、信息不完全和政府能力有限、政府干预市场的成本扩张以及政府机构及其官员的寻租与腐败等。所以，沃尔夫说:“市场与政府间的选择是复杂的，而且，通常并不仅仅是这两个方面，因为这不是纯粹在市场与政府间的选择，而经常是在这两者的不同组合间的选择以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择。”[3](P.49) (三)政府与第三部门的友好互动 鉴于政府与市场都存在着固有的缺陷，二者并不是零和关系，我们可以在“看不见的手”和“看得见的手”这两只手之外寻找“第三只手”即第三部门，在政府与市场之间建立一种缓冲力量。现代社会存在大量的公共事务管理活动，政府是这些管理活动的核心主体，但政府从来没有、也不可能提供全部的公共服务与产品，除政府之外，还必须要有第三部门参与其中。第三部门有多种定义，在这里把它当作国家或政府之外的所有民间组织，包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社会组织、利益团体和公民自发组织起来的运动等，其有三个显著的特点即非官方性、独立性和自愿性。[1](P.239) 对第三部门的关注已经成为公共管理方面文献的一个共同主题，世界银行最近立场的最有新意的部分就是关注第三部门对于发展的意义。“善治实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，表示政府与社会之间的友好合作，它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参与，其基础就是非营利组织。”[4](P.76)且随着市场和第三部门的日益发展壮大，使得其对政府的全面控制能力提出挑战和替代成为可能，尤其在公共服务领域。第三部门一方面维护了竞争性的市场经济体制，在一定程度上克服了盲目性和无效竞争，并在一定程度上抑制了市场的外部负效应;另一方面又补充了政府的不足，满足了某些社会需求，从而避免了政府为满足这些需求可能产生的供给失效。发展第三部门是弥补市场缺陷和政府缺陷的重要途径。所以“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和(或)国家协调的失败。”[5](P.320)而且，第三部门既能创造向上也能创造向下的联系，能更有效地表达地方的心声，他们还能给公务员施加压力，使他们更好地工作并更有责任心。这也与治理对责任心、合法性、透明度以及参与的要求相联系，因为正是这些因素加强第三部门并减少了政府的权力。[6](P.68) (四)政府、市场与第三部门三者的协同作用 针对政府与市场在我国经济发展过程中所起的作用及其出现的问题，都已经说明了单独依靠政府或者市场的力量来发展经济显然行不通的。政府与市场之间的关系不是替代关系，而是互补的。它们分别可以在不同的经济领域发挥各自的作用，以实现整个社会的经济效益最大化。政府可以在“市场失灵”的方面起作用，政府以社会管理者的身份组织和实现公共物品的供给，并对其进行监管，政府还提供社会保障。援助等对收入进行再分配，从宏观上把握和指导经济的发展市场就要在政府低效的地方发挥作用，通过“看不见的手”对经济进行调节，使资源流向经济效益最高的地方，保障个体经济主体的经济利益，提高了其生产积极性，满足人民的生活多样化、多层次的需要。 现实而合理的政府与市场间的关系应是在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下，以政府的干预之长弥补市场调节之短，同时又以市场调节之长来克服政府干预之短，从而实现市场调节和政府干预二无机制最优组合，即经济学家所推崇的“凸性组合”。 [2](P.112) 政府、市场与第三部门属于同等重要的地位，相辅相成，共同促进经济和社会的健康快速发展。政府可以帮助市场、校正市场，市场也可以帮助政府、校正政府，但二者并不是零和关系，于是又引入了第三部门“这只手”，作为一种缓冲力量，旨在弥补政府和市场在协调中的某些不足，但它也内在地存在着许多局限，它不能代替政府而享有合法的强制权力，也不能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置，它必须建立在政府和市场的基础之上，是对二者的补充。所以，政府、市场与第三部门三者就如同一个全集内的三个相互交叉的子 集，各有其独立作用的空间，同时又有其协同作用的交集。只有在政府、市场与第三部门之间建立一个有效互动网络，使三者的优越性都得到充分发挥，从而逐步形成政府、市场与第三部门协调统一的局面，才能高效增进并合理分配社会利益。 政府在我国农产品质量安全管理中充当了主要的角色，这与其在几乎所有公共事务管理中的情况相同。由于我国自身的经济背景和特殊的缺陷，导致农产品质量安全管理中出现了“市场失灵”与“政府失灵”并存现象。目前，我国农产品质量安全管理的市场体系在一定程度上存在很多问题，由于没有很好地引入市场竞争，增加了农产品质量安全的市场缺陷;同时，由于政府没有进行适时适地干预，导致了政府失灵;第三部门也没有在农产品质量安全管理工作中形成自律机制，从而没有发挥出对农产品质量安全管理的社会监督作用。下面将以我国农产品质量安全管理为例，阐述在公共管理中如何协调政府、市场以及第三部门之间的关系。 二、我国农产品质量安全管理的现状 我国是一个农产品生产和消费大国，政府历来十分重视农产品质量安全管理，并把它作为一项事关人民安康、社会稳定和经济发展的大事来抓。从大体上讲，我国的农产品质量安全管理工作具有复杂性，牵涉的利益主体比较多。但是，目前我国的农产品质量安全管理主要是依靠政府的手段去管理，没有充分利用市场机制和发挥第三部门的作用，这在一定程度上给我国的农产品质量安全管理工作带来一些问题。农产品质量安全管理工作，既涉及经济领域，又涉及公共事业;既涉及农民，又涉及包括城市人口在内的整个社会，是我国今后亟待加强的国家公共管理的重要领域之一。农产品质量安全管理具有很强的服务特征，不过，这种服务不是一般意义上的服务，而是需要贯彻政府行政意志的服务，是有一定政府行政授权基础的服务。因此，它仍必须遵循公共管理的规律，要具备封闭性、排他性和一定的强制性。同时，这种管理是通过服务、引导组建特定的非营利组织和经济性组织而实施的管理，因此它更多的是依靠规则、、程序、认证、授权和民事司法等政府手段来进行。但是仅仅依靠政府的力量是片面的，只有充分利用市场和第三部门的作用，让这三者之间协调发展，才能解决农产品质量安全管理工作中的问题。在社会发育程度较高的发达市场经济国家，使用这种方式管理公共事务是比较普遍的。 目前，我国农产品质量安全管理的现状是喜忧并存。经过多年的努力，特别是实施无公害食品行动以来，我国农产品质量安全管理水平有了大幅度提高，从而进一步完善了农产品质量安全市场保障体系。为适应我国农业发展新阶段的需要，加强农产品质量安全管理工作，我国政府建立了一系列质量安全体系。具体体现为:农业部和财政部从1999年开始，设立了农业行业制修订专项，加大了农业行业标准制定和修订的力度，力争在最短的时间内建立起一套既符合我国国情又与国际接轨的农产品质量标准体系;我国从20世纪80年代中期开始筹建农产品质量安全检验检测体系;为提升我国农产品质量安全水平，从20世纪90年代初开始，我国便开始了农产品质量认证认可体系的建设。在执法监管力度上，为保护消费者和农民的合法权益，我国政府在制定《种子法》、《渔业法》、《动物防疫法》、《种畜禽管理条例》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》等一系列法律法规的基础上，加大了对农产品、农业投入品和产地环境的监督、监测力度。[7](P.56-57)但是，在我国农产品质量安全管理中，由于政府充当了主要的角色，加上我国自身的经济背景和特殊的制度缺陷，导致农产品质量安全管理中出现了“市场失灵”与“政府失灵”并存现象。目前我国农产品质量安全管理的市场体系，在一定程度上存在很多问题，由于政府没有很好地引进市场竞争，增加了农产品质量安全的市场缺陷，政府没有进行适时适地干预，导致了政府失灵，第三部门没有在农产品质量安全管理工作中形成自律机制，增加了政府的监管能力，从而没有发挥出对农产品质量安全管理的社会监督作用，这在一定程度上给我国的农产品质量安全管理工作带来一些问题。 三、我国农产品质量安全管理存在的弊端 近几年国内频繁发生的公共卫生、农产品质量安全、生产安全等公共问题，都是由于在公共管理中只重视发挥政府的作用，导致了政府职能的欠缺。虽然政府的职能包括政治职能、社会职能、文化教育职能和经济管理职能。这些职能从资源配置、分配和再分配、稳定和发展诸方面，既可以体现公共管理的本质，也可以体现公共管理的限度和力度，但是单靠政府的力量是片面的。由于我国政府、市场以及第三部门的关系没有得到很好的协调，加上农产品质量安全管理工作起步较晚，和发达国家相比较，我国的农产品质量安全管理方面还存在着许多问题。 (一)政府没有建立起职能界定清晰的管理体系 在我国农产品质量安全管理中，政府是管理活动的一个重要主体，有效地增进、公平地分配社会公共利益。由于政府把管理权限分配给不同部门，难以形成协调配合、运转高效的管理机制。我国农产品质量安全管理权限分属不同部门，多头管理，权责不清，在很大程度上存在管理职能错位、缺位、越位和交叉分散现象，难以形成协调配合、运转高效的管理机制。[1](P.236) 农产品质量安全管理体系庞大，不仅涉及生产条件、生产资料、生产过程、包装标识、储存运输、经营销售、使用消费等诸多环节，而且涉及标准制定、标准实施、检测检验、认证鉴定、监督执法等诸多领域。在现行的农产品质量安全管理体制下，我国的农产品质量安全管理的权限分属农业、经贸、供销、外贸、卫生、质检、工商、环保等多个部门，各部门职责不清，相互扯皮，管理成本高，办事效率低下。[4](P.29)与韩国和美国相比，我国在农产品质量安全管理工作上还显得落后于发达国家。尤其是我国加入WTO后，这种体制的弊端就越发明显地表现出来。 在韩国和美国，政府把农产品管理的部门和职能划分得比较清晰，在农产品质量安全管理领域实施的是垂直管理，从而强化了农业行政主管部门的农产品质量安全管理职能。 表1 韩国和美国的农产品管理部门和职能划分 国家 部门 职能 韩国 农林部 负责农产品(即种植业产品)生产、贮藏和批发市场中的质量安全管理，垂直管理 食品药品安全厅 负责农产品加工品和流通领域农产品的安全(有毒有害物质)管理工作 海洋渔业厅 负责水产品的质量安全管理工作和病虫害检疫工作 美国 美国农业部(USDA) 负责肉类和家禽食品安全，并被授权监督执行联邦食用动物产品安全法规 食品和药品管理局(FDA) 负责除肉类和家禽产品外美国国内和进口的食品安全，制定畜产品中兽药残留最高限量法规和标准 美国国家环境保护机构(EPA) 美国国家环境保护机构(EPA)，主要负责饮用水、新的杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全，制定农药、环境化学物的残留限量和有关法规 资料来源:邓国取《国内外农产品质量安全管理现状研究》，《河南农业科学》2003第4期 我国是一个农业大国，但是，到目前为止，政府只颁布了《食品卫生法》，而作为食品主要原料的农产品安全却没有出台一部法规，如果不从农产品源头管理抓质量安全工作，《食品卫生法》也就很难落实。[5](P.156) 在这方面，日本政府和美国的做法就可以借鉴。近几年，日本政府围绕农产品质量安全先后出台了《食物、农业、农村基本法》、《可持续农业法》、《堆肥品质管理法》、《食品废弃循环利用法》等法规，为提高农产品质量安全管理起到了重要作用。[3](P.86)美国有关农产品(农产食品)安全的主要法令包括:《联邦食品、药物、化妆品法》(FFDCA)、《联邦肉类检验法》(FMIA)、《禽类产品检验法》(PPIA)、《蛋类产品检验法(EPIA)》、《食品质量保护法》(FQPA)。 政府在颁布这些法令的基础上，还通过一系列程序性法规以实施国家样本检验及监测计划。[7](P.159) 法制建设滞后，法律体系不完善，难以依法管理，不利于对农产品质量安全的有效监管。目前，在不完善的法律体系下，我国与农产品质量安全管理相关的部门具有的管理权限与所承担的责任不对称、不匹配、不落实的问题突出，极大地制约了农产品质量安全管理效能的提高。如我国现行的《食品卫生法》不包括种养殖过程，《产品质量法》不包括初级农产品，其它的法律法规也未能涵盖农产品质量安全的全过程监管。由于农业法律法规体系不完善，执法主体不明确，依法行政的基础和手段薄弱，给依法行政留下了盲区，影响了农产品质量安全管理职能的履行。 (二)尚未形成完善的农产品市场管理体系 市场是通过价格的变动和供求的变化，自发配置资源的过程。但是，由于我国自身的经济背景和特殊的制度缺陷导致了“市场失灵”与“政府失灵”并存现象，目前，涉及我国农产品质量安全管理的市场体系，在一定程度上存在很多问题，由于没有很好地引进市场竞争，增加了农产品质量安全的市场缺陷，加上政府没有进行适时适地干预，导致了政府失灵。[8](P.76) 世界上许多国家特别是美国、加拿大、德国、法国、澳大利亚等农业发达国家为了提高农产品品质，促进本国农产品在国际市场上的竞争地位，制定了一系列详细的农产品质量标准，同时随着市场的要求不断地进行修订。国际上一般把标准分为强制类和非强制类两种。前者为政府部门的法律、法规所采用，具有强制性，必须严格遵守。后者则由政府委托标准制定机构或由行业协会制定和管理，由社会自愿采用。[9](P.158)美国的农产品标准有3个层次:第一，国家标准，由联邦农业部、卫生部和环境保护署等政府机构以及经联邦政府授权的特定机构制定。第二，行业标准，由民间团体如美国谷物化学师协会、美国苗圃主协会、美国奶制品学会、美国饲料工业协会等制定。民间组织制定的标准具有很大的权威性，不仅在国内享有良好的声誉、而且在国际上被广泛采用。行业标准是美国标准的主体。第三，由农场主或公司制定的企业操作规范，相当于我国的企业标准。日本的标准体系也分为国家标准、行业标准和企业标准3个层次。 [10](P.367-368) 我国的市场准入制度也尚不完善，消费者无法做出选择现在,对畜禽产品进入市场建立了检测检疫制度，但对蔬菜、水果及一些大宗农产品的市场准入制度，从总体上还没有建立起来。在试点城市和地区，如何把好市场准人关，还正在摸索。从检测机构的数量看，与实际要求差距较大，能够承担农产品质量综合类、农药、兽药残留类和生态环境类质检机构偏少，检测能力需要提高，检测的实验环境条件需要改善，人员素质也亟待提高。 另外，我国农产品市场监管体系比较薄弱，其存在的主要问题:一是多部门管理，政令不统一;二是没有建立产品的可追溯制度;三是市场监管手段落后。 (三)没有充分发挥第三部门在农产品质量安全管理中的作用 在现代社会，由于人类面临众多难以避免并且越来越尖锐的社会公共问题，人们逐步认识到政府和市场机制的作用也是有限的。第三部门成为当今世界范围内发展最快的一个领域，它不仅可以有效补充政府机制和市场机制的内在缺陷，具有独特的社会作用与政治作用，而且在我国社会转型时期担负着一些特殊的职能。[1](P.241)第三部门不同于政府，不具备政府职能。可是，它能起到政府起不到、政府也不应当起的作用。政府不是万能的，市场也不可能是全能的。第三部门与政府都能克服市场的某些不足，也都具有提供公共产品和服务的职能，但它作为公共物品的提供者可以克服政府垄断机制的内在局限性，同时它有具有许多独特的社会职能和政治职能。[1](P.212)目前，在我国，主要有工商联合会、质量协会、消费者协会等社会组织协助政府进行农产品质量安全管理工作。这些社会组织在参与农产品质量安全管理中主要承担了提供服务、反映诉求和规范行为的作用。但是这些社会组织没有在农 产品质量安全管理工作中形成自律机制，增加了政府的监管能力，从而没有发挥对农产品质量安全管理的社会监督作用，这在一定程度上给我们的农产品质量安全管理工作带来一些问题。。 在当代发达国家，第三部门构成了农产品质量安全管理体系中不可缺少的重要组织基础。主要发达国家还十分注意发挥农产品生产者、加工者和销售者及其联合的社会组织在提升农产品质量安全水平方面的作用。如美国农业部下属的食品安全和检查局(FSIS)就与生产者和其他人合作，制定并执行在动物饲养和运输中所可采取的自愿性食品安全措施，以降低肉类和禽类产品遭受有害污染的风险。[11](P.126)荷兰的范德利集团以生产牛肉著称，该集团以“公司加农户”的方式来进行牛肉加工。农户所饲养的肉牛全由该公司统一提供、统一回收。每头牛都建有专门的档案，记录其饲养情况。在饲养期内，公司还要派专门的技术人员对饲养情况进行检查、指导。在加工屠宰以至销售环节，每块牛肉也都有其档案。农产品生产者、加工者和销售者的自律机制减轻了政府的监管压力，便利了农产品质量安全管理工作的开展。[12](P.65)和发达国家相比，我国的社会组织在农产品质量安全管理中起到的作用非常有限，因此我们要借鉴发达国家的成功经验，加强对我国社会组织的培育，进一步完善我国的农产品质量安全管理体系。 四、改革我国农产品质量安全管理的若干建议 要从根本上解决诸如农产品质量安全管理这样复杂的公共问题，单独依靠政府、市场或者第三部门的力量显然是行不通的。目前，我国的农产品质量安全管理中，主要靠政府的力量去进行管理工作，忽视了市场和第三部门的作用，导致了管理中出现了一系列问题。要解决这些问题，只有在政府、市场与第三部门之间建立一个有效互动网络，使三者的优越性都得到充分发挥，从而逐步形成政府、市场与第三部门协调统一的局面，才能高效增进农产品质量安全管理工作的效率。 (一) 建立一个高效运转、反应迅速的农产品质量安全综合管理机构 有效政府不仅意味着要明确政府应该做什么不该做什么，还意味着政府要有能力履行其份内的职能。在我国农产品质量安全管理中，政府管理机构涉及诸多环节，情况复杂，体系庞大，客观上需要进行统一的管理和组织。主要发达国家农产品质量安全的管理机构各具特色，但有一个其共同的特点，就是都注重政府在农业主管部门的主导作用，实施“从农田到餐桌”的全过程管理。都有较为明确的管理主体及其分工，组织机构非常健全，并且职责分明、各司其职、积极配合。[8](P.263) 我国在农产品安全管理上，要参照世界各国的通行做法，改变原来多家管理为一家管理，国家参与的方式，尽量消除职能交叉、政出多门，逐步建立责任与权力相一致的权威性强、效率高的管理机构。[4](P.165)要适应农产品生产、加工、运销和进出口贸易一体化趋势的迫切要求，根据我国农产品质量安全管理的实际，明确农业主管部门在农产品质量安全管理上的主导地位，并授予相应的行政管理职权。即按照WTO规则整合分散在商业、供销及其它涉农部门的农产品质量安全管理职能，建立一个高效运转、反应迅速的农产品质量安全综合管理机构，负责协调相关部门工作，以确立农业部门在农产品质量安全标准、检测检验、质量监督、质量认证市场准入方面的主导地位，进而形成农业主管部门主要实施农产品质量监管和市场准入管理，质监、工商、卫生、环保及公安部门配合行政执法的体制格局。 虽然目前我国已制定了《种子法》、《渔业法》、《动物防疫法》、《种畜禽管理条例》、《农药管理条例》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》等一系列法律法规。但是，整体来看，我国在农产品质量安全管理方面法律体系还十分不完善，在依法行政上还十分欠缺。当前，最迫切需要做的是尽快出台《中华人民共和国农产品质量安全法》，在生产环境管理、农业投入品管理、生产过程管理、经营加工管理、标准制定、认定认证、监督检查和法律责任等方面使管理行为具有充分的法律依据，使依法行政在农产品质量安全管理中落到实处。 [3](P.152-153) 针对农业行政执法与经营不分，执法力量分散、薄弱，难以适应执法任务日益加重的要求，对农产品质量安全管理的违法者不仅要承担对于受害者发的民事赔偿责任，而且还要受到行政乃至刑事制裁。今后，政府应该把综合执法试点工作与农产品质量安全管理等人民群众关心的热点问题和执法中急需解决的突出问题结合起来，在原有试点的基础上，再选择一些单位进行试点。针对农业行政执法中存在政事不分，甚至个别政企不分，影响执法公正性的问题，对执法主体依法进行清理、整顿，对没有法律法规授权的事业、企业单位的执法职能进行调整，对符合委托执法规定条件的，明确委托事业单位执法的程序和要求。各级农业行政执法部门要不断完善处罚程序，对农业行政处罚行进行规范;通过全面推行持证上岗制度，建立执法人员资格管理机制，使广大农业执法人员的执法水平、办案能力普遍提高。[13](P.167) (二)正确处理政府管理和发挥市场机制的关系 在公共管理领域中，市场失灵是政府干预的经济学前提。在市场机制能够正常运转的领域，政府不应当直接干预;当市场失灵的时候，政府应当予以必要的干预。同时，政府干预应当保持适宜的程度，采用适宜的手段，如经济手段、法律手段等，尽量少采用或不采用行政手段。由于中国自身的经济背景和特殊的制度缺陷所导致的“市场失灵”与“政府失灵”并存现象，我们要在进一步完善相关法律制度的前提下，大力培育市场机制和健全市场体系，引进竞争，减少市场缺陷的同时，适时、适度地进行政府干预，提高效率，避免政府失灵。[14](P.215) 当前，由于广大农民适应市场经济的能力还比较弱，他们在实施农产品质量安全管理时还带有一定的盲目性，如果没有政府的宏观调控和服务，农产品质量安全就很难得到保证，农产品质量安全管理体系建设的速度就会大大延缓。因此，在充分尊重农民及各生产加工业者生产经营自主权的同时，必须注重发挥政府的宏观调控职能，运用政策的、经济的、行政的、法律等手段，积极做好引导、扶持、服务工作。 在加强政府监管的同时，要充分调动、发挥和保护专业经济合作组织等市场主体在农产品质量安全管理中的积极性和创造性。积极推进产业化、龙头企业带基地、农业合作经济组织带基地、批发市场、连锁超市带基地等农产品质量安全管理模式，提高农产品生产和农民进入市场的组织化程度，创新生产者和经营者的利益联动机制和约束机制，推动标准化生产、产业化经营和规范化管理，提高规模效益，实现农业生产方式的转变，带动农产品质量安全整体水平的提高。[15](P.235) (三)发挥第三部门在农产品质量安全管理体系中的作用 从目前我国出现的一系列公共问题来看，我国的第三部门不仅面临着如何与政府更有效地合作，帮助政府解决社会问题的任务，同时还面临如何在合作中从政府那里争取更多的自主权，更多的维护公民以及自己的权利，发展促使社会力量发展的历史使命。第三部门与政府都能克服市场的某些不足，也都具有提供公共产品和服务的职能，但它作为公共物品的提供者可以克服政府垄断机制的内在局限性，同时它有具有许多独特的社会职能和政治职能。今后，农产品质量安全管理工作虽然是政府管理起着很大的主导作用，但是政府还应重视发挥一些民间组织、中介机构对农产品的监督。例如可以让众多的协会协助政府从事农产品安全管理工作，包括制定标准、开展产品认证工作、协助政府做好进出口货物的检查等等。[12](P.46) 为适应我国农产品质量安全管理体系发展的需要，我国还应借鉴发达国家的成功经验，在广泛发动第三部门主动参与的基础上，创新性地建立政府与社会组织合理分工的高效的农产品质量安全管理体系，促进我国农产品质量安全管理体系的发展和完善，将农产品质量安全管理由政府推动逐步转化到政府和社会各界职责明确、共同推进的工作。[14](P.78) 当代行政改革的主导理论，即新公共管理理论认为:“没有任何逻辑理由证明公共服务必须 由政府机构来提供。”[16](P.159)新公共管理的核心就是民营化，赋权于民，让他们满足自身在生产经营环节中共同的需求。但是，在我国农产品质量安全管理体系完善过程中的创建阶段，当前的许多农产品安全问题需要通过强大的科研力量、有效的控制措施和食物链中种植者、饲养者、加工者、销售者直至消费者间的充分合作来解决。政府在这些方面具有天然优势，可以也应当首先充当一个“有为”的角色，使应该纳入农产品质量安全管理体系的社会组织成为一个民营官助的组织，全面介入组织的组建，由政府任命政府官员担任这些组织重要领导干部，然后待这些组织完善以后，尽快撤回，或根据具体要求实行半官方机构运行方式，以实现政府管理从“有为”到“无为”的转化。 结束语 当今，公共问题的复杂性、动荡性和多元性，加之政府官员的自利倾向及传统官僚制本身的弊端等，导致了政府的不可治理性，使政府的存在充满了合法性危机。目前我国的农产品质量安全管理中，由于单靠政府的力量去进行管理工作，忽视了市场和第三部门的作用，导致了管理中出现了一系列问题。所以，为了摆脱政府的合法性危机，并有效推动政府、市场与公民社会这一互动网络的尽快建立、发展与完善。只有政府、市场与第三部门三者应各司其职，各负其责。市场对于资源配置具有天然的优越性，这也是当今各国政府进行市场化改革的主要原因，同时也是我国建立社会主义市场经济体制的基点所在。然而，政府职能无论如何市场化，都不可能收缩到无为而治的地步。政府虽然不能作为经济增长的直接提供者，但依然可以作为经济增长的合作者、催化剂和促进者。正如德鲁克所说:“我们并没有处在一个‘政府正在消亡’的时代。相反，我们需要有力的、强大的和积极活跃的政府。但我们的确面临着在一个大的却是重要的政府和一个因将自己限定于决策、导航并将具体运作留给其他行为主体的强有力的政府之间的选择。”[3](P.215)显然，政府应该起掌舵而不是划桨的作用。而导航的最重要、最有力的方法就是开辟并指引“市场航线”，即创立激励机制以便引导人们向社会所欲达的方向行进，同时把大量的无数的具体决策留给市场参与者作出。作为政府和市场的补充，第三部门则在完成微利或者无利可图的任务，需要有同情心和对个人关心尊重的任务以及牵涉到贯彻道德准则和个人行为职责的任务方面倾向于更胜一筹。因此，只有在政府、市场与第三部门之间建立一个有效互动网络，使三者的优越性都得到充分发挥，从而逐步形成政府、市场与第三部门协调统一的局面，才能高效增进并合理分配社会利益。 参考文献 [1]黎民.公共管理学[M].北京:高等教育出版社，2003. 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