土地利用规划中公众参与的意义与实现途径

土地利用规划中公众参与的意义与实现途径 摘 要:通过对土地利用规划中公众参与实施的必要性进行理论探讨,提出土地利用规划中公众参与的意义和实现途径。当前土地利用规划中存在一定程度的参与过程,但总体上说尚处于起步阶段,问题较多。公众参与作为土地利用规划的重要组成部分,应尽快建立和健全相关法律,增加规划透明度和公开性,尊重和保障公民权利,改进和完善参与方法,重视公众的监督修改意见,实现土地利用规划由静态规划向动态规划的转移,保障区域的可持续发展。 关键词:土地利用规划 公众参与 必要性 实现途径 一、土地利用规划中公众参与的意义 公众参与是土地利用规划中的一个重要的组成部分,是实现土地资源的优化配置与合理布局,保障社会经济环境的持续发展和土地资源的持续高效有序利用目标的重要一环,只有建立在公众参与基础上的土地利用规划,才能正确的反映规划区域的客观实际,才能针对规划区域的社会经济环境协调发展的要求,做出合理的用地布局。在土地利用规划过程中实施公众参与的必要性和意义主要表现在: (一)土地利用规划的内在要求 土地利用规划不单是消极的管理,还包含了积极的引导。土地利用规划涉及面广,包括社会经济环境的各个方面,涉及规划区内的每一个人。编制一个好的土地利用规划,应使社会福利有所增进,经济有所发展,有利于产业结构调整,促进生产力的提高,区域环境质量的改善和区域环境承载力的增强。这些仅靠政府官员的政治抱负、规划专家的精英谋略而缺乏公众的积极参与是不可能实现的。因此,土地利用规划只有充分吸收公众参与,在此基础上编制的规划才是切合实际的,才能达到预期的效果。 (二)合理保护各阶层利益 土地利用规划是在对土地资源状况、潜力和各业用地需求充分了解的基础上,对土地利用、区域经济社会环境多方面发展所作的统筹安排和综合部署。土地利用规划具有强制性、整体性、战略性和长远性等特点。其规划效应涉及规划区内的每一个人。只有通过公众参与,反映各个利益主体的相关利益,才能实现规划的有效性,达到预期效果。尤其是对规划过程中的弱势利益主体(如农民阶层)的利益保护,更是需要通过公众参与到规划中来才可能实现。 (三)协调社会目标和部门/个人目标的关系 土地利用规划具有超前性,它依据区域社会经济发展和土地的自然历史特性在时空上进行土地资源合理调配和土地利用社会目标、部门/个人目标之间的综合部署。在规划协调过程中,这就涉及国家、集体和个人之间权利和利益的问题,所以规划的编制和实施都需要所有权益相关主体的积极参与,实现这一目标需要公众参与。 在规划中存在不同利益主体的现有利益和所期望的规划利益,而各个利益主体之间由于存在着所处地位、关注对象、既得利益、社会偏好等多方面的差异,这种差异只有通过公众 这样才能使土地参与才能得以更为完整的体现;也只有通过公众参与才能了解到这种差异,利用规划发挥更大的协调和调控作用,以实现符合客观的规划预期,协调社会目标和部门/个人目标之间的关系。 四)优化规划的拟订,完善规划内容 ( 土地利用规划中公众参与,使得社会各个利益主体均参与到规划中来,这样有利于促使规划过程中调查研究的深入、实现对有关建设项目选址的合理布局和土地利用方式的优化配置,弥补规划专家在规划过程中难以发现的规划问题,如人文景观保护使得规划方案的拟订和规划的内容更为完善,切合区域客观实际。通过公众的积极参与,公务员、多学科专家、不同层次的社会人员,与土地利用规划专家的质疑探讨等双向或多向交流,能促使土地利用规划更加合理和完善,更具有指导意义。 (五)对自然与社会系统复杂性简化处理的补充 系统论认为,自然系统内部是一个和谐联系的统一整体。土地利用规划的对象是区域土地自然综合体,其作为复杂的自然巨系统中的一个子系统,同样具有一定的复杂性。土地利用方式影响着人类的生存方式,同时人类的生存方式也反作用于土地利用,这种互动表现出土地利用规划的社会性。而自然系统和社会系统组成的复合系统仍然是一个和谐联系的统一整体。 土地子系统不仅与其他自然子系统之间存在着的联系,与社会、经济等人文系统之间的联系也十分紧密。因此,土地利用规划不仅属于自然科学范畴,同时也属于人文科学的范畴。土地利用规划的社会性揭示了以纯粹的技术手段来处理作为社会问题的土地利用规划必然难以达到预期目标,也很难明确哪些因素由于忽视社会因素而损失了,更谈不上将这些损失的因素重新纳入到规划过程中进行考虑,这将为规划的后续问题埋下隐患。正是在这种情景下,公众参与规划才能正确的反映出土地利用规划的社会特性,才能对忽略的社会因素和社会价值加以补充。 (六)监督规划实施的重要前提 公众参与对土地利用规划的实施也具有重要的现实意义。对规划实施的监督,不应该仅 这是片面的,也是不科学的。只有在广大公众的参与和监督下,规划仅是上级对下级的监督, 内容的实施过程才可能避免违背、破坏规划的行为;也只有在公众参与的条件下实现监督规划的实施,才能使公众更能维护土地利用规划的权威性,进一步强化土地利用规划的有效性。 (七)时代发展、社会进步的要求 随着时代的发展和社会的进步,我国已经由经济时代逐步向市场经济转变。人们的 管也没有用的思想,思想意识也在不断发生变化。以前一直存在规划仅是政府部门的事情, 到如今有更多的公众希望参与到规划中来,尤其是对规划过程中涉及到与切身利益密切相关的规划内容,则愿意倾注更大的精力去关注并提出相关建议。随着经济体制的转轨,如何适应市场的动态变化和不确定性,吸取更广泛的社会公众也成为一种必然。 综上所述,公众参与是土地利用规划中的一个重要组成部分,是对土地利用规划的完善和保障,是客观地反映规划区域社会经济发展的需求,体现各个利益群体的用地需求和利益,实现区域可持续发展的有力手段。公众参与土地利用规划为实现规划整体目标给予了强有力的支持和保证。 二、土地利用规划中公众参与的实现途径 (一)提高公众参与土地利用规划的认识 土地利用规划是一项事关全社会发展前途的公共事业,必须让全社会认知规划、理解规划,进而支持规划和最大限度地参与规划。长期以来,我国土地利用规划的制定基本上局限在由专家、领导和相关部门人员形成的一个小圈子里,土地利用规划的和普及工作做得很不够,致使广大人民群众对规划知之甚少,甚至连规划是何物都不知晓,更不用说积极主动地参与规划了。加强对土地利用规划的宣传,可以解决公众对规划的认知不足,使公众了解到规划与自身的密切关系,了解到规划对自身生活的重要影响。加强规划的宣传,首先规划部门要了解公众参与的优势,进而才能够主动积极地进行宣传。公众参与规划的优势,具体体现在以下几个方面:?额外资源优化决策;?增强民主意识;?易筹集到资金;?可以促进全民素质提高;?有利于专业人士的再教育;?满足公众的需要;?建立良好的反馈机制加速规划进度;?有利于社会发展的可持续性。其次,规划部门要以更加开放的心态和善于运用多样的方式来进行规划的宣传,提高规划宣传的效力。具体来讲,可以采取以下几种方式:?通过电视宣传,这种方式是规划部门加强宣传,实现公众参与良好的方式之一;?通过召开各种形式的公众会议进行宣传,并印制手册提供给公众;?在报纸上开辟土地利用规划专栏,介绍土地利用 规划的基本知识;?设立土地利用规划服务中心;?经由展览会和展示会的方法,宣传土地利用规划的目的和精神。 二)构建公众参与土地利用规划的制度体系 ( 制度是公众参与土地利用规划的载体,忽视制度建设是我国目前土地规划中公众参与低下的主要原因。为此,要加强相关制度的建设,构建一个科学有效的公众参与土地利用规划的制度体系,努力推进公众的全过程参与。一是要打破规划行政部门对规划制定的垄断权,建立公众参与程度较高的规划审批机构。这样一种机构不仅要保证有关职能部门及各领域专家的 而且还要确保受影响的利益集团以及个人的参与,确保规划编制审批成为政府、专家、参与, 公众等的研究、磋商与讨论的互动过程,使规划成为上至政府、下至社会公众均能接受和遵守的“契约”。二是要进一步完善规划决策的公开制度。公开和透明是公众参与的前提条件,只有真正实现公民的“知情权”,公众才能了解规划的编制、审批、决策、实施和管理等各个阶段的情况,进而积极有效地参与其中。三是要加强相关的法律、法规建设,特别是应制定土地利用规划法,建立健全规划的立法管理体系,并逐步将公众参与纳入到立法体系中,明确政府作为土地利用规划的组织者和实施者吸收公众参与的责任和义务,用法律来保障公众参与规划的权利得以实现。 (三)组建合理的公众参与土地利用规划的组织形式 国外的经验表明,真正富有成效的公众参与不是个人层次上的参与,而是非赢利机构、企业、社区等非政府组织的参与,并且这种参与规划的组织实力越大,参与的成效越明显。而我国,由于历史的原因,公民社会萎缩不振,规划中公众参与多是一种个体化、非制度化的偶发现象,很少有非赢利机构、企业、社区的参与,因而很难发挥实质性的作用。为此,要积极组建独立于行政组织之外,拥有一定的决策和管理权限并受到法律保护,由具有相当的规划知识基础的成熟的行业代表、有关利益集团、个体公众组成的非政府的、多层次的团体。该团体应当是固定性的,类似于我国的消费者协会,可以代表公众直接参与规划的制定和监督规划的实施,也可以直接受理公众的维权要求,负责代表公众这种特殊的消费者与开发商甚至主管部门交涉,进而可以为公众提供法律援助。此外,也要允许和积极支持利益相关群体组成各种合法的临时性公众团体参与到规划的制定和管理的过程中,反映其利益要求,从而最大限度地拓宽公众参与的范围提高公众参与的效力。 参考文献: [1]周文昊.现阶段我国城市规划中存在问题及对策.商业文化(学术版).2009.11. [2]曹峰.国土规划中公众参与机制的初步探讨.法制与社会. 2008.18. [3]王君仁.试论土地利用规划中的公众参与.中国国土资源经济. 2008.05. [4]李沙.土地利用规划公众参与主体的定位.安徽农业科学. 2008.05.