霍尔果斯经济特区可行性研究.总结

关于选择霍尔果斯经济特区模式和税收优惠政策的思考【内容摘要】：环顾神州，改革开放的下一个重点落在何方？今年5月，中央新疆工作座谈会回答了这个问题，新疆将获得中央财政金融税收等全方位的政策支持，包括设立经济开发特区、企业所得税减免、资源税试点、信贷优惠以及财政转移支付额度和范围的提高与拓展等。毋庸置疑，经济特区是中国改革开放强国富民的最成功模式，像当年的深圳、珠海、汕头、厦门、海南那样，在新疆霍尔果斯设立特殊经济开发区（以下简称经济特区），寄希望能在新疆跨越式发展中探索新的路径，迅速带动全疆乃至西部地区经济强劲发展，有力推动中亚经济一体化进程，从而实现新疆跨越式发展和长治久安战略目标。深圳等特区经验证明，发展模式的选择，对人、财、物的积聚，生产力的快速形成，投入产出效益有巨大影响；税收作为调节收入分配的经济工具，在经济发展中具有不可替代的作用，特区的税收优惠政策制定科学、运用得当，将有力促进特区经济建设，反之，将阻碍特区健康发展。关键词：霍尔果斯发展模式税收优惠思考2010年5月，国务院决定在新疆霍尔果斯设立经济特区,给予比深圳等经济特区更加优惠的政策和来自中央及发达省份人、财、物支持，目标明确,措施具体,又有中亚400万km2近6000万人口的广大市场,如何尽快将良好的外部环境转化为霍尔果斯口岸自身发展的内在动力，成为拉动伊犁、带动周边、促进新疆、影响中国经济、社会发展的新增长极,选择构成模式和税收优惠政策,是关键因素之一,值得我们进行深刻的思考。一、霍尔果斯经济特区在中国、中亚的重要性和优势（一）地理位置霍尔果斯口岸是贯通中国东西、全长4825km的连云港至霍尔果斯公路的最西端，是即将联通的全长9600km中国连云港至荷兰阿姆斯特丹铁路的中断，是唐代以来丝绸之路北线的必经之路，曾今是元帝国察合台汗国王城所在地的门户，是中国与中亚、欧洲各国两千年来经济、文化交流的承担者、见证者，历史悠久。如果将新疆比做中国向西开放的国际大通道和桥头堡，则霍尔果斯口岸是天山北麓通道的枢纽和节点，联通河流两岸中国与西亚、欧洲的桥梁。站在地图前面，洛阳是中国的中心点，霍尔果斯是中国、中亚、东欧的中心点。霍尔果斯口岸位于新疆伊犁境内，向东依托“连霍”（连云港至霍尔果斯）高等级公路连接相距670km的乌鲁木齐市，并辐射全国，向南依托218、216国道连接相距400-600km的喀什、巴州、阿克苏地区，沟通整个南疆和青海、西藏；依托精-伊-霍线铁路向东连通全国各地，向西连通中亚、欧洲各国，修建的伊宁县至巴轮台线会成为连接天山南北的最短线路；距首府伊宁市90km，已建成可以直飞世界各地的中型机场。交通基础设施建设已具有国际联运地位，是新疆综合运量最大、自然环境最好、功能设施最完备的国家一类陆路口岸。国际上首个跨境经济贸易区,中哈霍尔果斯国际边境合作中心已完工。目前的霍尔果斯已具备承载经济大发展的条件。霍尔果斯口岸处于新疆与中亚近3200km边境线的中部,辐射半径较大,西距中亚各国大中城市的距离在400-2000km左右,这些国家土地辽阔，人口众多,资源丰富,经济基础雄厚,经济的互补性较强。中亚五国总面积近400万km2，总人口约6000万,资源丰富,地大物博，基础设施建设较好，但各产业发展极不平衡，轻工业发展缓慢，农业种植相对落后，人力成本又较高，为中国的产品出口提供了广阔空间;与欧洲各国的距离在2500-4500km左右,欧洲各国技术力量雄厚,人力资源成本较高,高科技发展较快,但中低端产品成本比较优势较低,有着巨大的市场购买力和先进技术。中亚、欧洲的经济基础为霍尔果斯口岸开展对外贸易提供了广阔、巨大的市场。(二)环境资源霍尔果斯口岸东南是地势平坦的伊犁河谷，海拔不高，面积5.6万km2，占新疆的1/30，人口260万，占新疆的1/8，但水土光热充足，无霜期长于全疆平均水平20%，水资源占新疆的1/5，人均占有量超过全国平均水平三倍,可开垦灌溉土地约1800万亩，是国务院确定的西部少有的土地可优化开发区域，是新疆传统的农、畜牧业生产基地，是海南省以外农业育种的最佳基地，人口和工业用水承载能力较大；旅游资源独特，是秦岭以北，西北五省集高山、河流、湖泊、森林、草原、沙漠等自然风光和2000多年人文积淀的地方，“不到新疆不知中国之大，不到伊犁不知新疆之美”；矿产资源富集，已发现矿种9类86种，28种具有工业储量，其中铍、白云母、钾长石储量居全国之首，铜、金等23种矿产储量居新疆之首，煤炭储量3009亿吨，占全国的7%，国家《煤化工产业中长期发展规划》将伊犁列为全国七大煤化工产业基地之一，具备建成我国西北重要矿产基地的条件。因此霍尔果斯口岸是依托快速发展的中国内陆,向西开放综合条件最为优越的口岸。中亚五国人均GDP高于中国，水资源丰富，矿产品种类齐全，储量可观，油气储量占世界的20%左右，是世界资源、能源的富集地，其中哈萨克斯坦石油、天然气、铜、锌、钼居中亚第一位，钨居世界第一，铬和磷居世界第二,世界10大产煤国之一，享有“能源和原材料基地”之誉;吉尔吉斯斯坦有“中亚煤斗”之美誉,贡、锑产量居独联体第一位，锡、汞产量占独联体第二位。塔吉克斯坦铀储量居独联体首位，铅、锌矿占中亚第一位。乌兹别克斯坦石油、天然气、煤炭储量巨大，分别为53亿吨、5万多亿立方米、20亿吨,其中天然气被列为世界十大开采国之一。土库曼斯坦石油储量占中亚第二位,天然气储量居中亚第一,占中亚的56%、世界的四分之一,人均可与沙特阿拉伯相比。(三)历史人文中亚五国均以其主体民族的族别名称命名,大部分与新疆有着千丝万缕的联系,部分版图曾经是中国元朝、清朝的辖区,官方语言在80年代以俄罗斯语为主,目前以主体民族语言为主,三分之二左右的居民信仰伊斯兰教,很多居民与新疆的维吾尔、哈萨克、回、柯尔克孜、锡伯等民族语言不经翻译,可以直接交流,宗教信仰相同,文化同源,对于经济、文化交流有着深厚的历史、人文基础。中央提出“充分利用欧亚大陆桥交通枢纽的独特区位优势，在喀什、霍尔果斯各设立一个经济开发区，实行特殊经济政策，将其建设成为我国向西开放窗口和新疆经济增长点”的意见，指出了设立霍尔果斯经济特区的重要意义。一是提高我国西部地区对外开放的水平；二是创新少数民族地区开发开放的体制机制；三是深化西部大开发，促进区域经济协调发展；四是调整产业结构，强化投资、内需对经济发展的支撑作用；五是推动新疆跨越式发展，维护国家统一，保障边疆安全。（四）设立经济特区的紧迫性深圳经济特区三十余年的建设,让深圳人不再羡慕香港社会,拉动了广东经济的快速发展,跃升为中国综合竞争力国内城市第一,2009年GDP8600亿元,是新疆的近两倍，位居全国大中城市的第四位,人均GDP超过70000元,是新疆的3.6倍，闯出了中国改革开放的道路,成为中国改革开放的排头兵。2009年新疆GDP4270亿元，人均19500元,全国排名第二十位;伊犁州GDP340亿元，人均12360元,只有新疆平均水平的60%。如何在2020年实现人均GDP达到全国平均水平，成为中央、新疆和伊犁面临的紧迫性难题。霍尔果斯经济特区的建设，无疑可以发挥“四两拨千斤”的作用，成为破解发展难题的重要杠杆。二、霍尔果斯经济特区的模式和作用（一）“一区多园”模式综合霍尔果斯周围已有的开发区和工业园区功能定位、发展规模,是否能迅速形成发展能力,未来土地、水资源的承载能力，以及以最小的投入赢得最大经济效益，快速拉动经济发展,提高人民生活水平，创造巨大发展潜力等多方面因素，霍尔果斯经济特区应包含霍尔果斯、霍城(含清水河)、察布查尔(含伊南)、伊宁县(含伊东)、伊宁市五个园区，近期规划面积50km2，远期规划面积150km2（均包含农四师园区）。（二）“一区多园”模式的必要性1.“一区多园”的人口、经济机构、土地和水资源承载能力。经济发展离不开人流，发展经济是为了让更多的人口致富。2009年伊犁河谷八县一市人口251万，其中园区45万，占其57.8%，城镇非农业人口70万，其中园区47.8万，占其68.2%，农村人口经济收入相对较高，生活相对富裕,如果采用“一区多园”模式,可以在现有人口规模的基础上迅速积聚人流,实现吸引农村人口转移和其他县市人口的作用,在经济特区形成生产、消费人口,经济特区的发展也会惠及园区人口。霍尔果斯口岸近期规划面积30km2，包括原建成区、中哈合作中心、加工配套区20km2和农用土地10km2，可满足50万人口的居住,霍尔果斯河常年供水可满足30万人口需要。因此，立足于口岸园区发展,将受到土地、水资源的限制,触发城镇与农村争地的矛盾,征地成本将大幅度上升,在西北土地资源极其紧张的情况下,减少耕地,增加开发成本实属下策。“一区多园”模式可以充分利用现有园区荒地等非耕地,最大限度减少现有耕地使用,这样有利于解决人口规模、市场、土地、水资源等诸多难题,也有利于利用已经建成的水、电、路、供水、排水、电信、燃气、污水处理等基础设施,加快经济开发区建设,降低发展成本,更可以将国家赋予经济特区的优惠政策延伸到伊犁河谷经济最发达的区域，实现政策利用最大化。2.统一规划,功能互补,重点建设,发挥综合经济优势。在现有公路的基础上,仿照青岛—烟台沿海公路模式,建设连接霍尔果斯口岸、伊宁市、伊宁县、察布查尔县的无收费园区公路,几个园区的建设沿公路一侧500-1000m的范围内,在尽可能少占耕地的情况下建设工业和服务业企业。耕地以建设特色农业园区为主,纳入经济开发区,成为旅游、服务、绿色无公害农产品基地为一体的城市风景带。铁路依托现有路基,在保证国际列车通行的前提下,发展短途客货运,每小时对开一次。将几个园区连为一体,形成沿霍尔果斯-清水河-伊宁合作区外向型经济走廊，把伊犁建成我国开拓中亚、欧洲市场的前沿阵地、进出口产品加工基地、商品物流集散地和国家能源、资源陆上安全大通道。3.突出优势，科学定位。在各园区定位上，霍尔果斯口岸为面向中亚、西亚、东欧的区域性商贸、会展、旅游、货物集散中心、进口资源加工基地，出口轻工、机电、机械、建材加工基地,立即批为地级市；清水河依托周边丰富的农产品和经济作物作为面向中亚和内地的农副产品加工基地；伊宁市为高新技术、生物制药、大型制造的综合性产业聚集区域，发挥中心城市的辐射带动作用;伊宁县、察县为煤化工、矿产品加工工业园区。4.特殊经济开发区优惠政策的适用范围和应发挥的调控作用。优惠政策只能适用于“一区多园”控制区范围,体现园区内外、园区与其他城镇、农村的政策差别,形成产业发展的低成本、高利润区,才能吸引全国各地的企业、个人前来投资。那么我们是不是对园区以外的县乡经济发展不予关心呢?恰恰相反,我们要站在中国、西部、新疆、伊犁州的角度统筹考虑，通过口岸扩大沿边对外开放，解决沿海、沿边开放不平衡的问题；通过吸引内地企业进入园区，提升西部竞争力；通过园区的快速发展,为新疆创造更多的就业机会；通过功能定位和产业工人收入明显高于社会平均收入的现实，优化伊犁州产业结构，吸引园区外的劳动力进入园区工作、生活、定居,完成伊犁州小城镇和农村人口向经济开发区的转移,扩大城市规模,完成园区连成一体的目标,减少小城镇和农村人口,迅速提升城镇化水平,解决城乡二元结构的矛盾；通过农村减人不减地,增加人均耕地,调整种植结构,农产品成片播种,机械化作业等现代农业的模式,保护耕地,缩小工人、农民收入差距,从而有步骤地提高城乡广大群众的生活水平,实现建立园区促进伊犁、新疆经济发展的目标。三、深圳等特区税收优惠政策回顾在我国现有经济特区内，对国内外投资者在企业设备、原材料、元器件的进口和产品出口、企业所得税税率和减免、外汇结算和利润的汇出、土地使用、外商及其家属随员的居留和出入境手续等方面提供了诸多优惠条件，而特区内各阶段的税收优惠政策，在特区发展的历程中对招商引资和促进经济繁荣发展发挥了举足轻重的作用，值得新特区建设研究借鉴。（一）深圳经济特区税收优惠政策1984年11月，《国务院关于经济特区和沿海十四个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》是深圳等4经济特区和14个港口城市最早的税收优惠母本。主要有以下几条：一是特区企业的所得减按15%的税率征收企业所得税，相当于在当时所得税税率33%的基础上减征54%，其中：从事生产性行业“两免三减半”。二是特区地方所得税减、免由特区人民政府决定。三是企业进口的货物,属于生产必需的机器设备、原材料、零配件、交通工具和其他生产资料,在特区管理线建成以前,免征工商统一税；进口矿物油、烟、酒和其他生活用品,在特区管理线建成前后,按照规定的税率减半征收工商统一税；其余的进口货物,免征工商统一税。四是特区企业生产的出口产品,除国家限制出口或者另有规定的少数产品以外,免征工商统一税；在本特区内销售的,矿物油、烟、酒等按照税法规定的税率减半征收工商统一税；特区人民政府可以自行确定对少数产品照征或者减征工商统一税,其他产品都不再征收工商统一税等。1991年3月，《国务院关于国家高新技术产业开发区和有关政策规定的》规定，高新技术区内的高新企业所得税减按15%的税率征收企业所得税，其中出口占70%以上的减按10%的税率征收企业所得税。2007年12月前，原享受企业所得税低税率优惠政策的企业，在新税法施行后5年内逐步过渡到法定税率；原享受“两免三减半”、“五免五减半”等定期减免税优惠的企业，继续按原税收法律、行政法规及相关文件规定的优惠办法及年限享受至期满为止，但因未获利而尚未享受税收优惠的，其优惠期限从2008年度起计算。1996年1月，《深圳市新产品税收优惠政策实施暂行办法》规定，凡列入新产品优惠项目名单的产品，对生产企业新增利润部分的所得税实行全额返还；对新增增值税的地方分成部分（25%），由市财政按不低于50%的比例返还。1994年1月，深圳市政府规定年应纳税所得额在3万元（含3万元）以下的，按应纳税额减征100％的个人所得税；年应纳税所得额在3-5万元（含5万元）的，按应纳税额减征50％的个人所得税；年应纳税所得额超过5万元的，不再给予减征照顾。实行核定征收个人所得税的个体工商户、个人独资企业和合伙企业的投资者，可享受此待遇等。（二）其他特殊区域的税收优惠政策1.浦东、滨海新区税收优惠政策1990年9月，《财政部关于上海浦东新区鼓励外商投资减征、免征所得税和工商统一税的规定》,一是在浦东新区内开办的中外合资、中外合作、外商独资经营的生产性企业经营所得和其他所得,减按15%的税率征收企业所得税。其中,经营期在十年以上的,经审批,从开始获利的年度起,“两免三减半”。二是从事机场、港口、铁路、公路、电站等能源、交通建设项目的外商投资企业,减按15%的税率征收企业所得税。其中,经营期在15年以上的,经审批,从开始获利年度起,“五免五减半”。2006年11月，财政部《关于支持天津滨海新区开发开放有关企业所得税优惠政策的通知》,一是对在天津滨海新区设立并经天津市科技主管部门按照国家有关规定认定的内、外资高新技术企业，减按15％的税率征收企业所得税。二是提高固定资产折旧率和缩短折旧年限。2.三峡库区税收优惠政策1995年8月，《财政部关于长江三峡库区移民开发税收政策的通知》，一是新办企业可减征或者免征企业所得税三年。二是三峡经济开放区的生产性外商投资企业，减按24%的税率征收企业所得税，其中属于能源、交通、港口、码头、技术密集型项目或者国家鼓励的其他项目的，可减按15%的税率征收企业所得税。三是安置待业、下岗职工、农转非户口等符合规定条件的，可“三免两减半”。2001年初，国务院《长江三峡工程建设移民条例》规定，三峡农村移民建房占用耕地，免征耕地占用税。三峡工程坝区和淹没区建设占用耕地，按照应纳税额的40％征收耕地占用税。新办的企业，依法减免企业所得税。四、给予霍尔果斯经济特区税收优惠政策的必要性和建议（一）增值税不论霍尔果斯特区的模式最终如何面世，特区内纳税人数量和增值税收入都不会在短时间内暴增。假设按“一区多园”模式设立，增值税企业将增加到1046户、个体户增加到5018户，年均缴纳增值税2.18亿元。增值税没有优惠措施，面对多如牛毛的特区、准特区，霍尔果斯无论如何也形成不了吸引投资的洼地，况且区区2.18亿元，对于中央财政而言实在是九牛一毛，但为维护税法的统一，保证增值税链条的完整，又不能简单的一免了之。建议：一是以2009年增值税入库数为基数，新增加的增值税不再按照75%的比例上缴中央，而由特区政府统筹考虑是否用于特区基础建设、民生工程或者返还纳税人，这样既保持了税法的统一完整，又不减少中央财政收入，还调动当地政府支持税收征管的积极性，符合支持条件的纳税人能得到税收返还，可谓“一举四赢”；二是特区内个体工商户的增值税起征点调高至应税劳务月销售额10000元，销售货物月销售额15000元，以鼓励纳税人完成资本的原始积累；三是增值税出口退税全额中央负担，特区之所以特关键还是发展外向型经济，产品主要面对中亚和欧洲市场，随着特区的设立，必然增加地方退税数额，若按照现行的，特区政府可能入不敷出；四是发挥中哈霍尔果斯国际边境合作中心境内关外的作用，凡进入合作中心的货物、劳务视为已出口，可以办理出口退税手续。（二）营业税参照国务院关于投资开发海南岛有关税收政策的规定，工商统一税改革为营业税后增加的税收不再征收，营业税减免由海南省政府决定。建议：一是特区内新办企业从事交通运输业、建筑业、文化体育业、服务业免征营业税5年，原有从事上述行业的老企业以2009年缴纳的营业税为基数，新增的营业税返还5年；二是特区内个体工商户营业税起征点调高至月销售额15000元；三是特区内金融保险业营业税减半征收，其中：自特区成立后新入住的金融保险企业免征5年。（三）企业所得税企业所得税优惠政策是国际上通行使用最广泛的优惠，也是不引起WTO成员国反感的优惠，世界上绝大多数发达国家,特别是OECD成员国都是通过企业所得税国际竞争与饶让，实现经济宏观调控、开放资本市场、减小贸易障碍和市场公平交易的。因此，应当给予霍尔果斯特区更加优惠的政策。建议：一是非“两高一低”（高消耗、高污染、低效益）企业一律按照15%的税率征收企业所得税；二是高新技术企业在执行15%税率基础上减半征收；三是从事国家和新疆重点支持的工业、交通运输业、金融保险业、农业、林业、牧业等“五免五减半”；四是新办企业从事非“两高一低”项目的“五免五减半”，原有企业以2009年入库所得税为基数，其新增企业所得税“五免五减半”；五是从高税率国家、地区取得收入，已缴纳的企业所得税全额抵免，抵免不足部分在其后五个纳税年度抵免；从低税率的国家、地区取得的收入，已缴纳企业所得税的，不再依特区税率追征。（四）土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税三税的征免直接影响特区建设速度和质量，其中土地增值税还具有抑制房地产市场的功效，而特区面积将达到5735km2，中央也提出新疆土地政策可以适当放宽，故上述三税可以减免。建议：一是特区土地增值税免征30年；二是城镇土地使用税暂不开征；耕地占用税减半征收10年。（五）海关代征税收特区建设和发展需要大量的资金投入，而特区内企业享受税收优惠政策，显然，这是一个矛盾。有人开出各种药方，如：依靠国家财政转移支付，或者依靠国家开发银行、商业银行贷款，或特区政府举债，或对口支援的江苏省无偿投入等，不能不说这些药方可以解决一些问题，但最大的缺陷是这样的资金投入是短期效应，而且不能激发特区的内生动力。因此，建议将霍尔果斯海关代征的“两税”全额留给特区政府使用。五、给予霍尔果斯经济特区税收优惠政策的重要作用经济发展水平的标志之一是总量和人均GDP，支撑经济发展的最基本因素是经济实体，其活跃程度决定GDP的多与少。因为经济实体是以追求企业价值最大化为目标，要调动其积极性，就要为其提供有利于创业的低成本竞争环境，而设计中的“一区多园”产品销售90%在新疆境内,原因是产品多为农畜产品和矿产品初级加工,附加值较低,广告投入不足,销往内地的运输成本又较高(最近的甘肃省的距离就长达1500㎞),没有竞争优势,市场局限性较大,所以做强做大有很多制约,必须给予多方面的宽松政策,才能降低产品成本,提高企业竞争力。我们提出的税收优惠政策恰恰可以为企业降低3-5%的经营成本，形成成本竞争的低洼效应，提高产品竞争力,吸引更多的投资者，前来投资落户，增加劳动力规模和竞争活力。企业要发展，政府也要运行，以上政策既可以促进企业的发展，又可以满足政府在现有体制下日常运行的需要，统筹解决经济发展与行政管理的矛盾。参考文献：1.钟晓敏：《竞争还是协调》，中国税务出版社，2002年版。2.BrianJArnold,MichaelJMcintyre著，张志勇译：《国际税收基础》，中国税务出版社2005年版。3.刘剑文、熊伟：《财政税收法》，法律出版社，2009年第5版。4.《中国统计年鉴》，中国统计出版社，2009年版。书是我们时代的生命——别林斯基　　　　书籍是巨大的力量——列宁　　　　书是人类进步的阶梯———高尔基　　　　书籍是人类知识的总统——莎士比亚　　　　书籍是人类思想的宝库——乌申斯基　　　　书籍——举世之宝——梭罗　　　　好的书籍是最贵重的珍宝——别林斯基　　　　书是唯一不死的东西——丘特　　　　书籍使人们成为宇宙的主人——巴甫连柯　　　　书中横卧着整个过去的灵魂——卡莱尔　　　　人的影响短暂而微弱，书的影响则广泛而深远——普希金　　　　人离开了书，如同离开空气一样不能生活——科洛廖夫　　　　书不仅是生活，而且是现在、过去和未来文化生活的源泉——库法耶夫　　　　书籍把我们引入最美好的社会，使我们认识各个时代的伟大智者———史美尔斯　　　　书籍便是这种改造灵魂的工具。人类所需要的，是富有启发性的养料。而阅读，则正是这种养料———雨果14