教育发展中政府作用

教育发展中的政府作用：财政学思考雷万鹏（华中师范大学教育科学学院）锺宇平（香港中文大学教育学院）《教育学报》．2002年夏．第30卷．第1期摘要政府在教育发展中应该发挥怎样的作用？本文从经济学和教育财政学的角度了政府干预教育的理由、方式与效果。结果显示：政府与市场各有其行动边界。政府干预教育的理据，主要规限在提供公共物品、维护社会公平和校正市场失灵这些范围内。在这些范围以外，政府应避免干预，留下空间，让市场作出调节和发挥其促进效率的功能。各国发展的实践研究表明，政府在教育发展上因角色错位导致对教育「干预过多」或「干预不够」的现象比比皆是，尤以发展中国家?甚。究竟政府应在哪些领域内及何种情况下「退出」干预，或「进入」以承担应负的责任？这些都是急需探索的教育发展研究课题。就中国内地的教育而言，政府角色转换还有很长一段路要走。　引言自改革开放以来，中国的教育事业迅速发展，但在这繁荣景象的背後也潜藏著财政危机：教育资源筹措远远跟不上教育发展的速度。据资料显示，2000年全国学校危房面积约有1,300万平方米；1999年上半年，全国有三分二的省、自治区、直辖市拖欠教师工资，累计已拖欠100多亿元人民币（杨东平，2001）。这些事实说明有必要对中国教育财政体制和政策作深层次的反思，而反思的焦点是政府或国家在教育中的作用。从财政学的观点探讨政府在教育发展中的作用，必须回答这几个问题：（1）政府为甚麽干预教育？（2）怎样干预教育？（3）干预的效果如何？由於经济学对上述问题的分析极富影响力，所以本文主要从西方经济思想史有关政府作用的论争出发，特别是在汲取Friedman、Stiglitz、Musgrave和Buchanan等几位经济学家的思想的基础上，审视政府在社会经济活动中的角色和作用，再结合教育财政学的研究提出一个分析政府作用的框架。[1]之所以选择上述四位经济学家，主要考虑到以下两点：其一，这四位经济学家分属不同经济学流派，他们对政府角色的看法各不相同，特别是推荐精选推荐精选推荐精选Musgrave和Buchanan在1999年曾有过一场围绕国家观和政府观的公开辩论，以他们的思想作为切入点可以为我们理解政府角色提供合理的经济学架构；其二，这几位经济学家对政府在教育中的角色都有精辟的分析，特别是Friedman和Stiglitz有关学券、教育私有化、教育分权等思想对我们认识政府在教育中的作用有较大帮助。 政府的作用：经济学中的争议从经济思想史看政府的作用政府在经济活动中的作用，是通过政府与市场的角力彰显出来。社会经济活动主要由市场调节还是受一个权威政府所干预？对这个问题的不同，意味著经济史上自由主义和国家干预主义的分野。古典经济学说出现之前，在18世纪经济思想领域占主导地位的法国，重商学派（Mercantilist）大力推崇政府对经济活动全面干预，特别强调政府在推进商业和工业发展中的积极作用。为了消除重商主义学派对政府经济作用夸大化的消极影响，AdamSmith於1776年撰写了《国富论》（TheWealthofNations）。在这部伟大著作中，他极力颂扬市场力量，反对政府干预私人经济活动；他认为自利（self-interest）的个人在市场机制引导下可以有效配置资源，实现社会福利最大化。以AdamSmith为代表的古典经济学後来经过DavidRicardo、AlfredMarshall和LeonWalras等人的修订，成为19世纪的主流经济思想。20世纪30年代，美国和西方其他国家都出现大萧条，世界性经济危机表明市场也会失灵（marketfailure）。1936年Keynes出版了《就业、利息和货币通论》（TheGeneralTheoryofEmployment,InterestandMoney），对古典经济学提出挑战。以「有效需求」为基本研究范式，他全面论证了政府干预经济活动的必要性，建议政府大力投资於基建、刺激社会需求，世界经济因此而渡过难关。凯因斯主义对战後世界经济发展产生了极大影响，但20世纪60至70年代世界各国出现的「滞涨」（stagflation）现象却宣告了Keynes的国家干预理论失效，政府的作用又一次面临批判和反思。20世纪60至70年代是西方经济学最繁荣的时期，在自由主义旗帜下，各派理论从不同角度对凯因斯主义予以批判，主张恢复古典经济学传统，限制政府对私人经济活动的干预，让市场发挥应有的功能；[2]20世纪80年代以来，前苏联解体後，俄罗斯全盘采用私有化和自由市场原则，实行「休克疗法」（shocktherapy），但其经济发展却面临重重困境；90年代末，在一向主张自由市场经济的亚洲地区，更出现了严重的「金融风暴」，而在国家主导下采取渐进式改革的中国经济却欣欣向荣。又一次，经济学界出现了反省政府作用的思潮。以Stiglitz为代表的美推荐精选推荐精选推荐精选国新凯因斯主义基於对新古典经济学的批判，剖析了市场失灵表现，强调政府干预经济活动的合法基础和积极作用。从以上对历史的简单回顾可以看到，不同学派围绕政府经济作用的争议主要有以下几方面：政府干预的合理性；政府干预的方式及效果；政府干预的范围。以Friedman、Stiglitz、Musgrave和Buchanan等经济学家的思想来回应上述争议，或许可让我们更清楚理解政府的作用。经济学家关於政府作用的争论及启示从经济学史角度看，Friedman和Buchanan属於自由主义学派，而Musgrave和Stiglitz则属於国家干预主义学派。前者崇尚自由市场竞争，认为政府只能发挥有限作用（limitedrole）；後者认为市场机制存在很多缺陷，政府可以在经济活动中发挥积极作用（activerole）。[3]政府干预的合理性政府为甚麽干预社会事务？政府在哪些方面可以发挥作用？对於这两个问题，自由主义经济学家与国家干预主义学派经济学家的看法既有共识又存在分歧。Friedman是货币学派的代表人物，他提出的持久收入假说和一系列的货币政策对凯因斯主义带来了挑战。他主要从市场失灵的角度阐述政府干预的合理性：（1）政府是社会活动游戏规则的制定者和裁判员；（2）当经济活动存在技术垄断（technicalmonopoly）或邻近效应（neighborhoodeffects）时，政府可以发挥作用；（3）政府可以利用家长主义（paternalism）这个理由采取行动，比如补充私人慈善事业的不足（Friedman,1962,pp.22–36）。Friedman认为个人利益应高於社会利益，政府这个组织只是为了更好地实现个人目标而创立的。他认为政府的职能只应在一个很小空间去发挥（Friedman,1962,pp.34–35）。Buchanan是公共选择理论的代表，他将古典经济学「经济人」假设用於政治领域，认为政治决策与其他决策一样，完全可以用成本与收益的语言来讨论（布坎南，1992，页195）。Buchanan认为公共产品应该由政府以公共选择的方式来提供，但他同时指出政府不是万能的，也会出现政府失败（governmentfailure）的情况。因此他极力反对政府过多干预社会事务，主张通过宪章改革来约束政府（Buchanan&Flowers,1975,pp.17–54）。Musgrave是现代财政学的奠基人，他认为政府财政可以在以下三方面发推荐精选推荐精选推荐精选挥作用：（1）当经济活动存在外部性（externalities）时，即收益不由消费者独自享有或成本无法由制造者通过交易得到补偿时，经济的外部性就存在；（2）收入分配需要政府发挥作用；（3）失业和通货膨胀等亦需要政府调节（Musgrave&Musgrave,1980,p.55）。可见，Musgrave为政府财政职能的发挥，划定了广阔的空间，包括了资源配置、收入分配与宏观经济调节等三个范畴。Stiglitz是美国凯因斯主义近年来的代表人物，他从三方面说明政府干预经济活动的合理性：（1）增补市场的不足；（2）收入分配；（3）有益产品（meritgoods）的供给。那麽应如何理解在市场有效时仍需要政府干预呢？Stiglitz认为，市场尽管可以有效处理收入分配和供给有益产品，但从社会效用最大化的角度看，政府依然需要对市场进行干预，比如收入再分配、禁毒或严禁酒後驾车行为等，这使得政府更具有家长主义色彩（Stiglitz,2000,pp.77–88）。从表面上看，这四位经济学家都主要以市场失灵为依据，阐述政府干预的理由，特别提出政府干预的领域主要是与经济社会发展相关的公共物品和服务，比如国防、教育、卫生保健、治安、社会公平等。但在政府干预的目的上，他们还是有一些明显的分歧。Friedman和Buchanan认为政府干预是手段，而干预的目的是保障个人自由；他们对政府代表公众利益的传统假设心存疑虑，认为政府应该是有限政府。Musgrave和Stiglitz赋予政府家长主义的色彩，认为政府是为公众谋福利的契约性组织，政府对社会的干预有相对宽广的空间。政府干预的方式与效果评价「市场失灵」是「政府进入」的契机，但「政府进入」不一定是「市场退出」。如何发挥政府与市场的互补功能，四位经济学家有一定共识，都认为纵使政府介入也必须发挥市场机制的作用。他们认为政府干预不等於政府直接生产，资源提供（provision）与物品生产（production）可以分开。比如Buchanan提出，公共提供不必要求公共生产，不排除实际上从私人生产者中购买的可能（Buchanan&Flowers,1975,p.155）；Musgrave说得更彻底：私人或公共「供给」与私人、公共「生产」没有任何关系（Buchanan&Musgrave,1999,p.51）。[4]政府干预的效果不高，主要是因为公共部门生产效率通常比私营部门的差。要解释这种差异，主要可有三种理论范式：（1）以Niskanen为代表的预算最大化官僚理论（theoryofthebudget-maximizingbureaucrat），主要从市场结构和资讯控制的角度分析公、私营企业的效率差异；（2）以Alchian为代表的产权学派（propertyrightsapproach），主要从不同产权对代理人的约束角度分析经济效率；（3）以Stigler为代表的芝加哥学派（TheChicagoSchool）提出的管制经济学理论（或称政治经济学派），认为政府对企业的管制（regulation）并不是为了维护消费者和公众的利益，而是维护被管制企业的利益。寻租竞争导致公众利益损失和社会效率下降（Khursheed&推荐精选推荐精选推荐精选Borcherding,1998）。Friedman对政府政策效果持批判立场，他认为有限资讯、对官僚的有限控制等因素足以导致政府干预失败；但也有观点认为，政府失败本身并不意味著政府放弃努力和退出，而是提醒政府在制定政策时应该更加小心（Stiglitz,2000,pp.9–10）。政府干预的程度和范围如果说政府作用的限度与政府能力相关，那麽，对政府的限制程度便反映经济学家对政府的基本假定和价值观的差异。四位经济学家都同意政府的干预是有一定限度和范围的，亦相信有必要对政府进行某种程度的制约，以减少「政府失败」的恶果。不同经济学家之间的区别在於：自由主义看到政府「恶」的一面，强调要严格限制政府；国家干预主义看到政府「善」的一面，主张发挥政府的正面效能。如果将政府看成「善恶」二分体，Buchanan和Friedman是「抑恶」者，他们关注政府的破坏倾向，主张抑制政府行为；Stiglitz和Musgrave是「扬善」者，他们认为政府可以代表公众利益，为社会发展发挥积极作用。经济学家有关政府作用的争议为我们提供了观察政府行为的不同窗口。透过这些窗口，我们可以获得某些启示：政府与市场各有边界、相互补充。政府在市场失灵时可以发挥作用，比如提供公共物品、维护社会公平等。政府干预的合理性不等於政府干预的实际有效性，政府也可能失败。政府是否真正代表公众利益？宏观政策的实施会令谁是真正受益者、谁是受损者？政府必须受到某种程度的限制。 政府在教育中作用尽管经济学家对政府的作用和角色争论不休，但在教育发展和教育财政上他们的共识却远远大於分歧。经济学家的观点资助教育的理由：外部性、教育公平与家长主义关爱教育的提供与收益具有很大的「外部性」，这是政府投资教育的第一个理由。Friedman认为，教育投资不仅使受教育者本人获益，同时亦有利於社会文化整合、科技创新等。如果教育成本由私人承担，私人却只能分享部分教育收益，就会导致私人教育投资不足，因此需要政府财政投推荐精选推荐精选推荐精选资来补充私人教育投资的不足。Stiglitz将教育视为公共提供的私人品（publiclyprovidedprivategoods），不过在他看来，外部性不是政府干预教育的主要理由（Stiglitz,2000,p.426）。维护教育公平是政府资助教育的又一理由。Stiglitz认为，利用公共财政资助中小学教育，理由是这可使儿童所受教育的质量不会完全受家庭资源多寡所决定；而政府资助高等教育的合理性，则是考虑到资本市场不完善，家庭背景不利的青年难於借贷来投资在自己身上（Stiglitz,2000,pp.439–443）。同样，Musgrave的公共财政学理论对收入分配以及教育转移支付有详细分析，公平原则亦是他认为政府资助教育的一个重要依据（Musgrave&Musgrave,1980）。政府资助教育必然涉及各级政府财政责任如何划分的问题。经济学家一般从教育外部效应和教育公平的角度分析不同的政府教育财政责任。外部性愈大、外部效应扩散性愈强的教育形式，应该主要由中央政府资助；同时，与收入分配相关的教育投入责任，也应该主要由中央政府承担（Musgrave,1983;Stiglitz,2000）。[5]此外，国家干预主义学派经济学家认为政府有一种家长主义偏好，所以政府投资於教育是顺理成章的事。有趣的是，新自由主义学派的Friedman也认同这一点（Friedman,1962,p.86）。这种观点认为，大部分家长从利他主义立场出发对子女进行教育投资，但亦不排除某些家长缺乏利他意识。所以，政府从家长主义关爱出发，运用财政手段弥补私人教育投资的不足（Stiglitz,2000,p.427）。[6]政府干预教育的方式及效果：对教育效率的关注尽管经济学家一致认为政府应利用公共财政投资於教育，但他们并不同意教育一定要由政府生产和经营。[7]这主要与公立学校普遍存在的官僚主义作风和效率低下有关。在教育中引入市场和竞争机制，如教育私营化，特别是Friedman提出的学券（schoolvouchers）设想，激发了理论上持久的争议，至今也难有定论。[8]学券的基本设想是，政府给每一名学龄儿童一定面值的票证，每一个家庭可以依据自己的偏好选择心目中的理想学校，甚至可以额外投资选择更好的学校。一方面这可以扩大家长的教育选择权，另一方面也激发了学校间为争夺生源（即财源）的竞争。学券支持者认为，它是提高公共教育资源使用效率的理想方式（Friedman,1962,pp.89–100）。此外，压缩政府直接参与教育的空间，限制政府在教育财政中的权力，也是源於要减少教育中的「政府失败」，以及对教育效率的关注。教育财政学的回应如果说经济学分析主要是界定政府在社会经济活动中角色和行动的边界，那麽教育财政学研究则提供评价政府教育政策的架构，亦即从教育推荐精选推荐精选推荐精选公平、效率、充足三方面审视政府在教育中的作用。教育公平提及教育公平，教育财政学会从四个维度发问：（1）教育公平的对象是谁？是学生还是纳税人？（2）何种层面公平？是投入公平、过程公平、产出公平还是结果公平？（3）如何界定教育公平？是水平公平、垂直公平还是其他？（4）如何计量教育公平？Berne&Stiefel（1984,1999）的经典论文对此有完整的回应。从财政投入角度分析教育公平的框架包括：（1）水平公平；（2）垂直公平；（3）财政中性（fiscalneutrality），即生均教育支出与地方财政实力无关；（4）充足，即为达到既定教育目标所需的最低教育投入，它是教育财政公平的基本指标。在实证研究中，教育公平研究框架和指标多被用来评价宏观教育政策的公平效果。教育资源筹措也有公平的考虑。教育不是纯粹公共品，不可能由中央政府承担全部责任；教育也不是纯粹私人品，也不可能由家庭和个人在市场上购买来达致均衡；教育常常被看成是地方公共品，所以教育投资责任需要在政府与私人，以及各级政府之间分担。在财政分权制的国家，由於地方财政实力存在差异，上级政府需要对下一级政府实行教育转移支付制度，调整各级政府对教育资源的份额，以体现全国性教育公平目标。因此，教育转移支付拨款公式在教育财政学中有广泛研究，比如「保证性税基拨款」（guaranteedtaxbase，简称GTB）、「基础拨款模式」（foundationprograms）等（见Odden&Picus,2000,pp.154–197）。教育效率一般来说，政府教育资源配置自上而下涉及三个层面：公共财政中教育拨款的比重、教育资源在各级各类教育中的配置，以及教育资源在学校中的配置。对每一层面都可以分析它的教育效率问题。上级政府可以通过转移支付的拨款模式，吸引并调动下级政府对当地教育资源的投放。这是中央政府增进教育财政分配效率的主要手段。至於教育财政使用效率的评估，主要是通过投入与产出的比例关系来反映，即在一定产出下成本愈低，或一定投入下产出愈多，表明效率在提高。教育经济学者提出了几种教育效率分析技术，包括教育成本—效果、教育成本—收益等（Levin&McEwan,2001;Tsang,1988,1997）。教育成本—效果（cost-effectiveness）分析方法探讨教育投入与教育直接产出（例如提高学业成绩、升学率或降低辍学率）的关系。这方面，一个经典例子是为提高小学生和阅读成绩，比较CAI（电脑辅助教学）、延长教学时间、缩小班级规模和学生辅导（peertutoring）四种策略的教育成本大小的分析（Levin,1987）。推荐精选推荐精选推荐精选如果将学校教育活动视为企业生产，教育投入与教育产出的关系可以通过教育生产函数（educationalproductionfunction）来表示：P=f(R,S,D)其中，P表示教育产出，R、S、D分别表示影响教育产出的因素（投入），例如学校教育资源、生师比例或教师资历、学生个人特徵或学校其他特徵等。通过回归分析可以推断在控制其他因素情况下，教育要素投入对教育产出的边际影响，从中便可找出影响教育产出的因素（锺宇平，1997）。假如政府大量投资於教育，有效性会多大呢？Hanushek对近400篇文献所作的元分析（meta-analysis）表明，控制学生的家庭背景後，学生学业成绩与学校教育资源的多寡没有直接关系。这一结论与其他关於教育资源和教育收益关系的元分析研究的结论一致（Hanushek,1997a）。我们从Hanushek研究中得到的启示是：教育资源只是影响教育产出的必要而非充分条件，如何有效使用教育资源远比有多少资源更为重要。所以，学校应合理的激励结构，使资源配置真正能够配合学生学业成绩的提高，这是增进教育效率的重要措施（Hanushek,1993,1996,1997b）。对学校层面教育效率的分析，支持了近年教育分权（decentralization）、去管制（deregulation）和校本管理（school-basedmanagement）等教育改革的呼声。教育充足在20世纪60和70年代前半叶，所谓充足，是以教育经费占本地生产总值（grossdomesticproduct）的比重和政府预算内教育投资占财政支出的比例来衡量的。这种方法忽略了私人教育投资和地方政府教育投资，而且主要是从教育投入的角度分析问题，没有充分考虑这些投入的产出效果。後来，人们开始考虑到一些表示教育成果的指标，例如小学入学率、成人文盲率等（Benson,1995）。从定义上看，充足是指达成一定教育目标所需的最低投入，它是教育财政学衡量政府教育投资努力程度的重要标准。以中国内地为例，基础教育阶段居高不下的危房比例、数额庞大的工资拖欠等现象表明教育资源短缺。公共教育财政是否充足的问题，最终涉及政府预算制度和教育投资体制，特别是教育的税收制度。在许多发展中国家，教育缺乏明确、有效的税基可能是政府教育投资短缺的重要原因。实际上，教育公平、效率与充足实难分开。比如在教育政策中我们常常听到生均教育支出要均等的呼声，但当中隐含的前提假设是：现有学校的教育资源是有效使用的。当教育支出与学业成绩没有系统联系（nosystematicrelationship）时，教育公平政策无论多麽诱人，如果教育效率低下，公平目标也会落空（Hanushek,1993）。推荐精选推荐精选推荐精选 从教育财政学反思政府在教育中的「缺位」与「越位」综合国家干预及自由主义两派的观点，可以认为：政府与市场应该各司其职，互相补充。从政府职能发挥的角度看，政府主要在三方面介入社会经济活动：（1）提供社会发展所必需的公共物品，如法律制度建设、国防、环保等；（2）维护社会公平——由於公平目标不是市场活动的主要目标，所以即使在市场机制能有效配置资源的情况下，维护社会公平与正义主要还须依靠政府；（3）校正市场机制的不足——当外部性、垄断、资讯不完善等因素导致市场运作无法自动达致「帕累托最优」（ParetoOptimum）时，政府的干预将不可避免，例如通过税收、宏观经济调控等手段保障市场机制的有效发挥。但政府干预不是要替代市场，而是为市场的有效运作创设条件。或者说，政府干预有一个限度，即政府的干预必须以有利於市场机制的更有效发挥为前提。跨越这一限度，政府的干预将导致市场效率下降，「政府失败」将不可避免。另一方面，教育财政学分析主要从公平、效率和充足等三个维度提出评价政府作用的标准。它与经济学理论的互补性在於：经济学层面的分析划定政府干预的边界；教育财政学层面的分析阐述了评价教育政策优劣的具体标准和分析技术。结合这两个理论架构来审视教育活动中政府的行为，可以发现在教育实践中政府角色错位的现象比比皆是，尤以发展中国家为甚。下面将主要以发展中国家为例分析政府在教育中的作用。与发达国家不同的是，发展中国家为了实现经济社会跨越式发展，普遍强调政府在社会发展中的决定性作用。因此，发展中国家的政府对教育的干预特别明显，但却存在两个误区：干预不够（「缺位」）和干预过多（「越位」）。干预不够：政府在教育中「缺位」政府干预教育的理由主要是提供公共物品、维护教育公平和补充市场不足。可惜，不少发展中国家的政府在这三个方面都严重缺位。首先，政府对教育领域中公共物品的提供严重短缺。国家的宏观教育政策法规具有公共品性质，市场上单个主体不可能从私利出发构建符合社会整体利益的制度体系。正如Friedman所言，法规与政策有如竞赛中的游戏规则，只有政府才能从社会公共利益出发提供一套公平、透明的游戏规则，使竞赛各方在平等竞争中实现社会资源的有效配置。发展中国家在教育发展中政府角色错位的重要表现之一，是缺乏一套完善的教育法规和统一的教育政策。比如，许多发展中国家的高等教育往往是多头管理，高等教育政策缺乏统一的运作架构，形成高等教育条块分割、教育规模不经济等现象。世界银行一份有关发展中国家高等教育研究的报告也指出：建立一体化政策框架是政府角色重新定位的一个重要方向推荐精选推荐精选推荐精选（WorldBank,1994,pp.55–59）。从不同形式的教育看，与职业教育或高等教育相比，义务教育在提高国民素质、促进社会价值融合和传承民族文化遗产等方面扮演极其重要的角色。显然，义务教育的公共品性质需要政府在义务教育发展中承担主要责任，而强化政府对义务教育的投资力度就是一个重要路向。遗憾的是，在大多数发展中国家，政府的教育投资重心竟放在高等教育上，义务教育投资则主要依赖社会和家庭，美其名曰「人民教育人民办」。尽管现在许多国家的政府都认识到义务教育投资的重要性，但这些国家普遍缺乏清晰的税制，又欠缺用於义务教育发展的税种和税基，教育财政投入缺少制度化基础，教育财政充足这一目标难以得到保障。所以，政府在义务教育发展中「缺位」的现象难有根本的改变。其次，当市场的第一次分配无法自动达成教育公平的目标时，政府财政的第二次分配便应该在实现教育公平目标的过程中发挥主要作用。遗憾的是，发展中国家教育资源的分配在种族、性别、地域、阶层等方面却是极度不公平，「缺位」现象也非常普遍。以不同收入群体之间教育资源的分配为例：1980年发展中国家农村人口占总人口的比重是58%，但他们所分享到的教育资源只得总教育支出的36%；白领阶层人口占总人口的比重是9%，而他们却占有教育资源的29%（WorldBank,1986,p.15）。从教育的城乡差距看，比如1990年，印度尼西亚城市地区3%的小学适龄人口没有接受任何形式的教育，农村地区更达到10%（Patrinos&Ariasingam,1997,p.1）;从教育的性别差异看，比如2000年巴基斯坦城市地区的识字率，男性是68.1%，女性是54.8%，农村地区女性识字率更只有17.5%（Riaz,2000,p.339）。自基础教育分权改革以来，中国义务教育生均教育支出的城乡差异和地区差异愈来愈大（锺宇平、雷万鹏，2002），维护教育公平的责任只能由政府承担。发展中国家应该重新审视教育资源分配的目标和政策，政府需要在教育公平方面发挥主导作用。最後，面对市场的不完善，政府的干预和介入也不够。市场力量在教育发展中发挥了重要作用，但市场往往是不完善的。人力资本产权的独特性使教育投资借贷不可能以个体生命为抵押（Schultz,1961），因此导致资本市场没有足够的动力向个体借贷。在这种背景下，政府的财政干预将是必要而合理的。通过奖学金、助学金，特别是贷学金等教育资助方式，增强受教育者的支付能力，确保学生不会因经济原因而失去受教育的机会。以发展中国家来看，伴随受教育人口的规模扩张，以及因教育收费制度改革导致私人分担教育成本的比重不断提高，许多家境贫困的学生面临失学之虞。可惜，发展中国家普遍未能建立有效的教育资助制度。以学生贷款为例，无论是教育贷款数额、贷款覆盖面还是贷款针对性（target）等方面，政府的作用都有很大空间再进一步发挥（Ziderman,2002）。在中国加入世界贸易组织後，跨国教育资本流动会进一步冲击国内的教育市场，市场机制必然对教育资源配置发挥重要推荐精选推荐精选推荐精选作用，而政府担当起维护消费者权益的角色也无可避免（锺宇平，2000）。干预过多：政府在教育中「越位」政府对教育领域干预过多，主要指政府超越了自身行动的合理边界，过多、过度干预教育事务，降低教育资源配置的效率。经济学认为教育资源的提供与教育的生产两者之间没有必然联系。以这个架构看政府对教育过多干预的行为，可以发现政府实质上是混淆了投资者与生产者这两个不同的角色：政府以为教育投资（产权）所有人就必然是资产经营者。这种思维范式必然导致两种结果：（1）私立教育发展空间被压缩——因为教育资源的提供是公有的，其经营方式也必然是公营的，於是会出现公立教育一统天下的局面；（2）政府对公立学校过多、过度干预——因为政府既是投资者又是经营者，事无巨细，政府管制的触角可以延伸到学校教育的每一个角落。前一个结果限制了公立与私立学校的有效竞争；後一种形式压制了学校和教师的自主性，使他们不能主动应对市场需求来调节供给行为。以上两方面都不利於教育资源配置效率的提高。发展中国家「政教不分」和「政校不分」是个普遍现象，政府的干预控制渗透到教育领域的各个方面，从课程设置、教材选择、教师任用、文凭发放及学校资源使用等，几乎都受政府制约。如前文所说，政府干预教育有一个边界，越过这个边界会损害教育资源配置的效率。世界银行较早前的一份报告指出：发展中国家教育资源筹措和分配采用集权方式由政府统一调配。在这种机制下，家长、学生无法通过教育选择方式配置教育资源；学校只需对上级行政部门负责，而不必面对学生、家长和社区的需求压力。同时，科层制管理对教育资源分配有统一规范，学校本身几乎没有任何自由分配教育资源的空间，导致教师激励不够，教育资源使用效率下降（WorldBank,1986,pp.10–11）。无可否认，政府过多干预教育，背後有强烈的利益驱动，比如教材发行可以牟取暴利、对学校的管制可以寻租等。但即使在一个集权式政体内，政府对教育的过多干预行为还是可以校正的，比如教育分权改革、去管制、教育私营化等，特别是教育分权改革在全球都得到积极的回应。但需要指出的是，教育分权（decentralization）有不同层面（Hanson,1998），[9]当前许多国家的教育改革可能是将教育投资和发展的责任下放给社区，而教育的管理许可权依然牢牢控制在政府手中。因此，政府如何既保持对教育的适当干预又不致教育资源配置效率下降，这是个在理论与实践上需要长期探索的问题。 推荐精选推荐精选推荐精选结语：政府在教育发展中的「退出」与「进入」可以看到，政府在教育发展中有不少它「应该做」的事，也有诸多它「不该做」和「做不好」的事。政府有应该干预和积极「进入」的地方，也有抗拒干预和「退出」的地方。尽管对政府适度干预教育的说法很难给予精确的定义，但为政府行为划定基本准则还是可行的。换言之，政府对教育的干预应以促进社会公平、消除市场失灵、调动教育主体能动性和创造性为前提，并不能以教育效率下降为代价。如果超越了这一限度，那麽政府的干预就是过度的了。由此观之，尽管中国政府在积极推动内地教育变革、适应社会和个人发展需求方面的贡献有目共睹，但政府对教育的干预也存在错位现象。它主要体现在政府对学校和教育活动的过多干涉而导致教育资源的配置低效，以及政府忽视教育公平目标。从效率的角度看，受传统计划经济影响，中国各级政府对学校过多干预这种现象始终没有消解。无论是基础教育还是高等教育，政府对学校课程设置、教材使用、人事安排和财政调配给予过多刚性约束，压抑了学校和教师的自主性、能动性，导致了教育资源配置低效现象；从教育公平角度看，1985年後，中国实施基础教育财政分权，在一个地区差距和城乡差距不断拉大的社会中，由地方财政支撑的基础教育，地区间的差异愈来愈大。可是，中国内地中央和省两级政府对基础教育的财政投入与财政转移支付的力度，在庞大的教育需求面前只是杯水车薪，由此中国的基础教育不公平现象愈演愈烈。中国高等教育的发展同样面对类似的困境：当20世纪90年代中国高校实施收费制度後，大量来自贫困家庭的学生由於缺乏必要的财政资助（比如助学金、贷学金），要面临失学或报读低成本专业和低成本学校的境地（陆根书、锺宇平，2002）。所以，中国政府应该反思它在教育发展中的角色和地位：政府如何从「不该管」、「管不好」的领域退出，给予学校、教师和家庭更多自主权；同时，政府需要承当起那些应该且必须由政府承担的教育活动，比如维护教育公平、推行教育法制建设等。实际上，政府的「进入」与「退出」是辩证统一的。政府只有从一些不该由政府干预、有碍教育发展的领域「退出」，才能更好地「进入」，为教育发展营造良好的制度环境。政府「退出」是为了更好地「进入」。这就是中国政府在教育发展中角色转换的必然选择。 注释1.尽管国家和政府的内涵和外延不尽相同，但这对本文分析中国教育问题的影响不大。为行文方便，下文将政府与国家概念通用。2.这些学派都可归於经济自由主义之下，其中：货币学派（MonetarySchool）主要批判推荐精选推荐精选推荐精选凯因斯主义的通货膨胀政策，提出控制货币数量、抑制政府过多干预经济的政策主张；理性预期学派（RationalExpectationsSchool）以理性预期为基本范式，指出人们对规则的信任比具体政策规则本身更重要，从长期看，政府频繁多变的通货膨胀政策是无效的；供给学派（Supply-sideEconomics）从需求对应面——供给的角度论证减税、投资和储蓄扩张对经济增长的重要性，主张自由放任，反对国家过多干预经济；以Hayek为代表的新自由主义（极端自由主义）学派主张个人自由高於一切，以消费者主权（consumersovereignty）为理论出发点，阐述个人自由、平等理念以及私有化的重要意义，反对一切形式的国家干预；公共选择理论（PublicChoiceTheory）将「经济人」假设推演到政治活动以透视政府决策和公共部门扩张的原因，从一个全新角度分析了政府干预的弊端（政府失败）；新制度经济学（NewInstitutionalEconomics）以交易成本（transactioncost）为核心概念，将制度因素作为一个内生变数纳入新古典经济学分析框架内，指出政府的作用并非干预具体经济活动，而是界定和保护私有产权，促进经济发展。这些理论从不同角度分析了市场对经济发展的重要性（Blaug,1997）。3.经济学所研究的是人类的社群活动，所有经济学者的理论和主张都直接或间接与政府行为有关。这里只重点引述了四位具代表性的学者的言论，也考虑到Buchanan和Musgrave曾於1999年在德国慕尼黑有过一场围绕国家观的公开辩论，以及Stiglitz最近在纽约《华尔街日报》对政府作用的强烈呼吁。下文有关政府作用的分析将主要以他们的思想为理据。4.经济学中比较公共部门与私营部门生产效率的文献非常丰富，涉及消防、电力、垃圾处理、卫生等行业。尽管争议不断，但基本的结论是：私营部门的生产效率高於公共部门。这种探究对我们分析教育问题无疑有所启示。5.在Musgrave的公共财政理论中，不仅以外部性效应理论论证不同政府的教育投资责任，而且从税收的角度提出了不同政府获得财政收入的指导原则，并列出了各级政府徵税的理论框架。无疑，它对教育财政理论研究有较大启示（Musgrave,2000）。6.政府家长主义关爱假设在教育政策研究中有广泛应用。世界银行一份有关教育筹资的报告中指出，女童教育、少数民族地区双语教育等对部分家长来说无足轻重，但对社区和社会发展却意义重大。所以政府通过财政干预，刺激这类教育的发展（Patrinos&Ariasingam,1997,p.13）。7.教育财政学认为，教育资源的提供与教育生产的不同组合有四种，其中宪章学校（charterschool）、学券等形式属於混合服务，即由政府提供教育资源，采用市场方式经营。教育私营化的许多形式都可归入这个范畴（Murphy,Gilmer,Weise,&Page,1998,p.8）。推荐精选推荐精选推荐精选8.与物质产品的生产不同，教育产品的素质难以精确度量，於是教育效率高低之争就不可避免。从经济学和财政学的角度看，公有还是私有并不重要，是否存在竞争对生产效率才有重要影响（Rosen,1995,p.76）。9.教育分权从程度上有不同形式：教育松绑（deconcentration），即上级政府将教育责任和任务转交给下级政府，但不伴随权威转移；委托代理（delegation），即上级政府将决策权转移给下级机构，但可以随时收回权力；授权管理（devolution），即权威给转移到一个高度自治的机构，该机构可以自行运作，毋须取得上级部门许可（Hanson,1998）。 参考文献布坎南（1992）。《民主过程中的财政：财政制度与个人选择》。上海：三联书店。陆根书、锺宇平（2002）。《高等教育成本回收的理论与实证分析》。北京：北京师范大学出版社。杨东平（2001）。《2000年中国教育发展报告》。2003年2月15日见网页http://www.edu.cn/20010823/207349.shtml锺宇平（1997）。《教育产出与优质教育：一个经济学的分析》（教育政策研讨系列之2）。香港：香港中文大学香港教育研究所。锺宇平（2000）。〈全球一体化与市场化下的高等教育发展〉。《江苏高教》，第2期，页3–7。锺宇平、雷万鹏（2002）。〈公平视野下中国基础教育财政政策〉。《教育与经济》，第1期，页1–7。Benson,C.S.(1995).Educationalfinancing.InM.Carnoy(Ed.)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