第15章 嗜血杆菌属

北京市企业研发投入税前加计扣除政策落实情况调研及对策研究 （初稿） 北京市科学技术委员会政策法规与体制改革处 北京方迪经济发展研究院 2010年4月 北京市企业研发投入税前加计扣除政策 落实情况调研及对策研究 课题委托单位：北京市科学技术委员会政策法规与体制改革处 课题承担单位：北京方迪经济发展研究院 课题组 组 长：杨仁全 北京市科委政策法规与体制改革处处长 赵 弘 北京市社会科学院经济所所长、研究员 北京方迪经济发展研究院院长 北京市人民政府专家顾问团顾问 享受国务院特殊津贴专家 成 员：何 芬 张 辉 赵燕霞 王 红 李功越 金坤杰 目 录 1一、研发费用加计扣除的法律规定及全国各地落实情况 1（一）研发费用加计扣除的法律规定 3（二）研发费用加计扣除必要条件 6（三）不得享受加计扣除的情形 7（四）全国各省市落实研发费用加计政策概况 8二、典型省市落实研发费用加计扣除政策经验总结 8（一）浙江省 10（二）江苏省 12（三）广东省 14（四）各省市在落实政策中遇到的问题和困难 15三、北京市研发费用加计扣除政策落实情况调研及分析 15（一）北京市落实研发费用加计扣除政策基本情况 16（二）北京研发费用加计扣除政策落实情况调查问卷分析 20（三）针对“北京研发费用加计扣除政策落实情况”进行的企业深度调研分析 26四、北京市进一步落实研发费用加计扣除政策的对策措施 26（一）树立新的税收观与政绩观 26（二）建立部门之间的组织协调机制 27（三）出台具体实施方案 27（四）开展培训式的全方位宣传 27（五）进一步完善服务措施 28（六）加强政策落实工作的考核 一、研发费用加计扣除的法律规定及全国各地落实情况 经过改革开放30多年的快速发展，我国已经进入了依靠科技进步推动经济社会发展的新阶段。提高自主创新能力、建设创新型国家成为引领中国未来发展的重大战略。为推动企业自主创新，我国制定了税收政策、科技金融、政府采购、投资贸易等各种优惠政策，企业研究开发费用加计扣除是企业税收优惠政策之一，适用面广、政策力度大，能有效减轻企业税负，增强企业扩大研发投入能力，受到许多地方政府和企业重视。 （一）研发费用加计扣除的法律规定 　研发费用加计扣除是指按照税法规定在企业实际发生研发费用数额的基础上，再加成一定比例，作为计算应纳税所得额时的扣除数额的一种税收优惠措施。 早在1996年，国家财政部和税务总局就联合颁布了《关于促进企业技术进步有关财务税收问题的通知》(财工字[1996]41号)，规定企业投入技术研发的费用——当时称为“技术开发费”——可以进行税前扣除，同时，“当年技术开发费投入较上一年度增长10％的企业”，可以在税前扣除之外，加计50％抵扣应纳税所得额。 之后，国家税务总局又专门制定了《关于企业业技术开发费税前扣除管理办法的通知》(国税发[1999]49号)，对企业如何执行“技术开发费税前扣除和加计扣除”做出了比较详细的解释。 2006年，国家为鼓励自主创新，颁布了《国家中长期科技发展规划纲要》，同时发布了60条配套政策，其中之一即《关于企业技术创新有关企业所得税优惠政策的通知》(财税[2006]88号)，这一文件规定，企业可以按照150％税前列支技术开发费，并取消之前此项政策中有关“年增长10％”的前置条件，改“审批”为“备案”。 一年后，财政部颁布《关于企业加强研发费用财务管理的若干意见》(财企[2007]194号)，这份文件详细解释了“技术开发费在财务账目上如何归集”，并将“技术开发费”统一改称为“研发费用”。 2008年1月1日开始实施的《中华人民共和国企业所得税法》第31条第1款明确规定，企业用于开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，可以在计算应纳税所得额时加计扣除。企业所得税法实施条例第95条进一步明确，研究开发费用的加计扣除，是指企业为开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按照规定据实扣除的基础上，按照研究开发费用的50%加计扣除；形成无形资产的，按照无形资产成本的150%摊销。 随后，《企业研究开发费用税前扣除管理办法（试行）》（国税发[2008]116号）发布，对企业进行研发费用加计扣除的主体、申请流程以及需要提交的材料进行了详细规定，为研发费用加计扣除实务操作提供了直接有效的指导。 政策梳理发现，从上世纪90年代中期到现在，研发费用加计扣除政策经过多次调整修改，从最初的国家规范性文件上升为《企业所得税法》中的法律条款，政策享受主体不断放宽，研发费用列支范围不断扩大，增长比例限制逐渐取消，国家对该项政策的重视度也在不断提升。 （二）研发费用加计扣除必要条件 1.适用范围 《企业研究开发费用税前扣除管理办法（试行）》适用于财务核算健全并能准确归集研究开发费用的居民企业。“财务核算健全”意味着该项优惠政策针对的是查账征税 企业，企业所得税核定征收企业被排除政策享受范围之外；“准确归集”意味着企业必须能够准确归集研究开发费用；“居民企业”是指依法在中国境内成立，或者依照外国(地区)法律成立但实际管理机构在中国境内的企业。简言之，财务核算制度健全、实行查账征税的内外资企业、科研机构、大专院校等都可适用这一政策，实行企业所得税核定征收企业、外国企业在华办事处等不得享受这一优惠。 2.研究开发活动界定 根据《企业研究开发费用税前扣除管理办法（试行）》，研究开发活动是指企业为获得科学与技术（不包括人文、社会科学）新知识，创造性运用科学技术新知识，或实质性改进技术、工艺、产品（服务）而持续进行的具有明确目标的研究开发活动。 创造性运用科学技术新知识，或实质性改进技术、工艺、产品（服务），是指企业通过研究开发活动在技术、工艺、产品（服务）方面的创新取得了有价值的成果，对本地区（省、自治区、直辖市或单列市）相关行业的技术、工艺领先具有推动作用，不包括企业产品（服务）的常规性升级或对公开的科研成果直接应用等活动（如直接采用公开的新工艺、材料、装置、产品、服务或知识等）。 3. 可进行加计扣除的研发费用范围 企业从事《国家重点支持的高新技术领域》和国家发展改革委员会等部门公布的《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南（2007年度）》规定项目的研究开发活动，其在一个纳税年度中实际发生的下列费用支出，允许在计算应纳税所得额时按照规定实行加计扣除。 （1）新产品设计费、新工艺规程制定费以及与研发活动直接相关的技术图书资料费、资料翻译费 （2）从事研发活动直接消耗的材料、燃料和动力费用 （3）在职直接从事研发活动人员的工资、薪金、奖金、津贴、补贴 （4）专门用于研发活动的仪器、设备的折旧费或租赁费 （5）专门用于研发活动的软件、专利权、非专利技术等无形资产的摊销费用 （6）专门用于中间试验和产品试制的模具、工艺装备开发及制造费 （7）勘探开发技术的现场试验费 （8）研发成果的论证、评审、验收费用 需要注意的是，上述可加计扣除的8个方面费用《财政部关于企业加强研发费用财务管理的若干意见》（财企[2007]194号）界定的企业研发费用不同。194号文是规范企业研发费用会计核算的，其规定的8项费用是研发活动发生的各项费用，包括直接费用、直接相关的其他费用。与《高新技术企业认定工作指引》（国科发火[2008]363号）规定的企业研发费用也不同 。因为在高新技术企业认定中，核定研发费用是为了计算研发费用占销售收入的比例，研发费用的范围是相对比较宽，只对194号文规定的研发费用在某些方面作了限定。 《企业研究开发费用税前扣除管理办法（试行）》规定的8项费用，都是企业直接用于研发活动所发生的直接费用，企业申请加计扣除，应严格归集这8类费用，没有列举的费用不能计入“研究开发费”，如企业为在职研发人员缴付的“四金” 、外聘研发人员的劳动费，用于研发活动的房屋等的折旧费、租赁费，知识产权申请费、注册费、代理费等，与研发活动直接相关的其他费用，如会议费、差旅费、保险费等，非专门用于研发活动的仪器、设备的折旧费或租赁费，无形资产摊销费等，都不可加计扣除。 另外，《国家税务局关于企业所得税若干税务事项衔接问题的通知》（国税函[2009]98号）对企业研发费用加计扣除做了一个重要补充，即“企业技术开发费加计扣除部分已形成企业年度亏损，可以用以后年度所得弥补，但结转年限最长不得超过5年”。根据这一规定，企业年度实际发生的研发费用当年不足抵扣的部分，可在以后年度企业所得税应纳税所得额中结转抵扣，抵扣的期限最长不得超过五年。原本不亏损但由于研发费用加计扣除而形成亏损的企业，加计扣除部分除直接减少本年所得额（使其为零）外，其余部分可以在以后5年内结转；同时，原本亏损的企业也可以申请研发费用加计扣除，加计扣除部分在以后5年内结转。 （三）不得享受加计扣除的情形 根据《企业研究开发费用税前扣除管理办法（试行）》规定，以下4种情况不得享受加计扣除： 一是企业委托给外单位进行开发的研发费用，由委托方加计扣除，受托方不得再进行加计扣除；如果受托方不向委托方提供该研发项目的费用支出明细情况，该委托开发项目的费用支出不得实行加计扣除。 二是企业未设立专门的研发机构或企业研发机构同时承担生产经营任务，对研发费用和生产经营费用划分不清的，不得实行加计扣除。 三是企业在年度汇算清缴所得税申报时向主管税务机关申报的研究开发费用不真实或者资料不齐全的，不得享受研究开发费用加计扣除。 四是企业集团采取合理分摊研究开发费的，如果不提供集中研究开发项目的协议或，研究开发费不得加计扣除。 （四）全国各省市落实研发费用加计政策概况 政策的执行决定政策的最终效果，从这个意义上讲，落实政策比制定政策更重要。在落实研发费用加计扣除政策方面，我国各省市存在区域不平衡的现象。 根据科技部有关调研，2008全国37个省、自治区、直辖市和计划单列城市有超过一半的省市不同程度地执行了加计扣除政策，比2007年增加了约1倍。政策落实较好的省市主要是上海、广州、浙江、江苏、四川、深圳等地，这些省市结合本地实际发布了更具操作性的实施细则，并对企业开展政策宣讲和专门培训，积极推动政策落实。2008年浙江省共有1300多家企业执行了这项政策，实际免缴企业所得税额约7.2亿元；江苏省申报企业加计扣除应纳税所得额为27.63亿元，比上年增长78.84%；四川省有关部门对205家企业的1555个开发项目进行了认定，企业实际少缴所得税近4.8亿元，比上年增长近140%；深圳市有205家企业享受了这项政策，少缴企业所得税4.2亿元。 但是，有些地方政府——包括北京、山东、江西等省市——还停留在文件转发阶段，研发费用加计扣除政策未能全面、深入落实，究其原因，包括相关部门（科技部门、税务部门、企业主管部门等）难以协调，地方财政紧张，缺乏相关实施细则，税务部门落实政策存在困难等。国际金融危机以来，企业更加关注研发费用加计扣除政策，地方政府应积极推动这一政策的落实，调动企业自主创新积极性，推动后金融危机时期企业经营回暖和综合竞争力提升。 二、典型省市落实研发费用加计扣除政策经验总结 税收政策是国家宏观调控的重要工具。2008年以来的国际金融危机对我国实体经济造成了一定的冲击，国家为了积极应对金融危机的负面影响，不仅推出了4万亿的救市计划，同时也出台了一系列减税政策，这些减税政策一方面要体现企业减负的政策目标，同时也要体现加快企业技术升级的要求，研发费用加计扣除政策正是反映这两大政策取向的最直接、最有效的政策之一。浙江、江苏、广东等省市积极落实这一政策，取得不错的成效，积累了一些值得借鉴的经验。 （一）浙江省 浙江省积极落实研发费用加计扣除政策，由浙江省科技厅、财政厅、国税局、地税局和统计局联合制定了《企业新技术、新产品、新工艺研究开发费用享受所得税优惠政策》。2008年浙江省共有1300多家企业执行了该项政策，实际免缴企业所得税约7.2亿元。 1.具体做法 （1）注重与以往政策的衔接与区分。浙江省颁布《企业新技术、新产品、新工艺研究开发费用享受所得税优惠政策》后，随即废止了《落实企业技术开发费有关财务税收政策及相应管理办法》（浙科发政[2006]161号），特别申明了新政策在 “三新”扶持上的新突破，即从以往仅支持新产品研发，到新产品、新技术、新工艺的全面支持；特别突出了免除研发投入递增10%的门槛；特别突出了企业自主申报的有关流程。 （2）各市县实施政策过程中注重因地制宜。诸暨市在制定具体实施方案中特别明确了企业内部研发投入与委托外部研发投入的区别，内部研发投入按加计扣除的政策执行，委托研发投入则减按80%执行；金华市则注重对国家政策的解读，着重明确研发投入的界定和允许加计扣除政策的适用范围界定。 （3）落实政策中注重部门间的协调。浙江省在落实该项政策时，注重建立统一、规范的，使各部门就减免范围、额度等口径一致，理顺各有关部门的行政权属，切实提高该项政策的落实成效。 （4）注重政策实施效果。浙江省在落实政策的过程中，通过问卷调查的方式对政策实施效果进行跟踪和反馈，2008年，浙江省地税部门组织了一次专门的技术开发费加计扣除优惠政策问卷调查，对政策执行情况进行全面的摸底和反馈。 2.文件制订中的关键点解读 浙江省早在2006年就颁布实施了《落实企业技术开发费有关财务税收政策及相应管理办法》（简称《管理办法》），随着2008年新税法的颁布以及国家关于研发费用加计扣除政策的颁布，浙江省又在2006年已有的优惠政策基础上制定了《企业新技术、新产品、新工艺研究开发费用所得税优惠政策》（简称《优惠政策》），因此，浙江省落实新税收优惠政策是建立在已有的工作机制基础之上的，浙江省需要解决的关键问题并不是工作机制的建立与协调，而是明确新旧政策的区别。 在《优惠政策》中，浙江省着重从三个方面解释了加计扣除政策与原有研发投入政策的区别。一是新优惠政策针对新技术、新产品和新工艺，在原有的研发投入优惠政策只支持新产品的基础上，扩展到创新成果的所有领域，并明确了与之相关的费用种类，包括人员人工、直接投入、折旧等，尤其是将办公费、通讯费、专利申请维护费、高新科技研发保险费等间接费用也直接纳入加计扣除范围；二是明确了《优惠政策》由企业自主立项，并报税务部门备案，相关费用自行扣除，税务机关实行事后管理的原则，与原有政策的经有关部门审核方能立项及有关部门实时管理相区别；三是浙江省在《优惠政策》中明确提出了享受其他税收优惠政策的企业，符合条件的仍可以享受加计扣除政策，明确提出了该项政策的普惠性，并未给该项政策设置“优惠政策不重复享受”的门槛。 3.工作机制 浙江省建立起由省级国地税局作为牵头单位，负责立项的批复、审核与汇算清缴，科技部门负责技术项目审查，经贸部门专项负责大型工业集团项目备案批复联系工作机制，在《优惠政策》的实施过程中，税务部门，科技部门、经贸部门分工明确、通力合作，形成了推动《优惠政策》落地的有力的机制保障。 （二）江苏省 江苏省针对国家出台的研发费用加计扣除政策，不仅出台了实施细则《江苏省企业研究开发费用税前加计扣除管理办法（试行）》（简称《管理办法》），同时将该项政策纳入到江苏省扶持科技发展“50条政策”中。在《管理办法》中，江苏省着重对研发经费中的人员人工作出详细的界定，并在附件中对会计科目的归集提供了范表，大大方便了企业执行。 江苏省落实研发费用加计扣除政策中可资借鉴的经验包括： 1.大力转变政绩观。江苏省科技厅积极推动地方政府树立“经济发展，税收增长是政绩；支持创新，合理减税也是政绩”的新政绩观，协调财税部门制定实施细则和整套工作机制。 2.工作方式不再“就科技谈科技”。江苏着力于从源头上解决科技发展与经济建设“两张皮”的痼疾，包括研发费用加计扣除的“50条政策”中，大部分涉及科技之外的部门，包括经济、财政、税务、工商、海关等。 3.建立多部门联席会议制度。《江苏省企业研究开发费用税前加计扣除管理办法（试行）》提出，各级税务机关应与政府科技部门加强联系，有条件的地区可建立联席会议制度，明确部门职责，建立信息平台，定期沟通研究开发项目情况。其中，苏州市在市自主创新工作领导小组的统一领导下，建立科技、财政、统计、国税、地税等部门参加的联席会议制度，定期召开会议，及时研究解决政策落实过程中出现的新情况、新问题，形成上下联动、共同推进的工作格局，确保各项目标任务的顺利完成。 4.建立科技税收政策重点联系企业制度。江苏省科技部门与税务部门联合，建立了科技税收政策重点联系企业制度，按照企业经营状况良好，诚实守信，规范纳税，具有强烈的创新意识和一定的创新能力，内部健全等条件，从现有的创新型企业和高新技术企业中遴选确定152家企业作为首批省级科技税收政策重点联系企业，予以挂牌，进一步加强对这些企业的政策指导与服务，协调解决企业政策落实中遇到的具体问题。 （三）广东省 广东省合理利用研发费用加计扣除优惠政策，对整体降低企业所得税负担起到明显的作用。全省绝大部分地区企业均不同程度享受到了研发费加计扣除政策优惠，珠三角地区享受政策优惠情况尤为突出。截至2009年9月底，全省已有1000多家企业享受到了研究开发费用加计扣除政策，加计扣除额度超过37亿元。 广东省在落实研发费用加计扣除政策过程中，在细化政策、宣讲培训、明确流程等方面，走在全国前列。 1.协调各个部门，细化国家政策。广东省科学技术厅、省经济贸易委员会、省国税局、省地税局四部门联合发布《关于企业研究开发费税前扣除管理试行办法》（粤科政字[2008]121号），细化研发费税前扣除关于研发活动、研发项目等事项。各个城市根据实际狠抓政策落实，如东莞市科技局和市经贸、国税、地税部门共同制定了落实政策的具体工作方案，并建立科技、经贸、国税、地税四个部门的联席会议制度，确保企业第一时间享受政策。 2.编著通俗教材。结合广东在实际落实政策中形成的经验，编著出版《企业研究开发费用税前扣除实操指南》解读新政，按照“怎样界定研发活动——研发费用如何核算——怎样进行税务处理——如何形成鉴证报告”的逻辑主线，系统地、严谨地阐述了研发费税前扣除的全部流程。广东省编著的这一通俗教材对全国其他省市普及研发费用加计扣除政策也具有较高的参考价值。 3.明确工作流程。（1）初审。企业向科技或经贸部门提交初审材料，审核是否属于研究开发项目。（2）鉴证。通过初审的研究开发项目，其年度研究开发费用的真实性、合法性与公允性须经有资质的中介机构进行鉴证，并出具年度研究开发费用鉴证报告。（3）向主管税务机关申请年度研究开发费的加计扣除。广州市在市科技成果转化服务平台上，给出了企业申报研发费用加计扣除流程，非常明晰，各个环节截至日期一目了然，且广州开通了网上申报系统，便于企业操作，集合税务、科技相关部门专家的评审系统最大限度地降低了税务和科技部门相互不了解对方业务给企业申报带来的障碍。 4.进行专门培训。广东省组织专家在全省各地举办研发费用加计扣除实操培训讲座。截至2009年年初就已陆续培训上万家企业，培训效果非常显著，仅2008年第4季度中山、东莞等6市税前可扣除额就达到15亿元，企业实际可减免税收近2亿元。 （四）各省市在落实政策中遇到的问题和困难 1.中小企业对政策存有较大疑虑 一方面中小企业自身的管理并不十分规范，难以符合享受优惠政策的要求，另一方面，中小企业即使按照要求申报项目，也难以获批，同时增加企业的财务风险。 2.缺乏明晰的规程造成落地难 在江苏省进行的一项政策调研中，部分企业反映，由于国家有关部门没有相应的政策规程，因此，只有在科技、经贸等部门立项的研发项目，税务部门才认可，他们自行立项的研发项目则不被认可，而这部分自主研发项目却往往占“大头”。研发费用支出范围不够明晰、县市职能部门的协调制度不够完善等也是重要原因。同时，政策宣传力度不够，有些企业知之不详，或对其“含金量”重视不够，导致没有享受政策带来的利好。 3.制度保障有待完善 主要是监督加计扣除政策落实的机制难以形成，一方面是上下监督，税务机关对不符合规定的不准税前加计扣除，且是一次性裁定，企业无法根据政策法规对申报进行调整，导致政策的执行过于僵硬；另一方面，有关部门缺乏平级监督，税务机关对研发项目存有异议的，并不征询科技部门或有关专家的意见，而是直接对项目驳回，有关部门间事权分配的不平衡，导致该政策执行中，往往依照税务部门的取向从严审批，导致大多数企业无法享受。 4.企业财务核算不规范 财务核算健全并能准确归集研究开发费用的查账征税企业较少，包括一些核定纳税企业，会计制度不健全，财务核算制度不规范，难以对研究开发费用准确归集。 5.有关部门对政策的理解有偏差 部分省市税务部门对加计扣除政策理解有偏差，执行减税政策积极性不高；一些地方财政收入因金融危机有所下降，税务部门迫于财政压力，对税收优惠政策未予落实。 三、北京市研发费用加计扣除政策落实情况调研及分析 （一）北京市落实研发费用加计扣除政策基本情况 北京市在落实研发费用加计扣除政策中主要是转发了《企业研究开发费用税前扣除管理办法（试行）》（国税发[2008]116号）。这种做法的优点是直接转发中央政策，实施阻力较小，政策执行风险较小，但缺陷是政策实施效果不是非常理想，且各有关部门关于政策的理解口径不一，往往造成政策落实不力。 与广东、浙江、江苏等省市协调税务、科技、经贸等各个相关部门联合推动研发费用加计扣除政策落地不同，北京目前还是由税务部门来推进这一政策的落实，科技部门在这个过程中是缺位的，在宣讲政策、研发项目鉴定等环节的作用没有发挥出来，在一定程度上阻碍了政策的更好落实。 根据北京国税局和地税局统计数据，2008年北京共有1040家企业享受到研发费用加计扣除政策，涉及加计扣除额为55.26亿元，与上海相比还有较大差距，上海2008年企业研发费用加计扣除额是北京的2.2倍（表1）。而从企业总体研发经费支出来看，2008年北京企业研究与试验发展（R&D）经费支出为292.1亿元，上海为245.96亿元，北京比上海要多。北京企业整体研发活动比上海更活跃，研发费用加计扣除却少得多，表明北京推进企业研发费用加计扣除优惠政策的落实空间还很大。 表1 北京、上海2008年落实研发费用加计扣除政策情况 享受政策企业数量（家） 加计扣除额（亿元） 北京 1040 55.26 上海 1858 121.6 （二）北京研发费用加计扣除政策落实情况调查问卷分析 针对北京市研发费用加计扣除政策，我们专门对中关村海淀园不同规模、不同行业的企业开展了一次问卷调查，参与本次问卷调查的企业中既有通过国家高新技术企业认定的企业，也有不属于“国高新”的企业。本次问卷调查共发放问卷900份，回收问卷810份，其中有效问卷784份。本次问卷调查结果在一定程度上反映了北京市研发费用加计扣除政策的落实情况，特别是企业对于该项政策的认知和运用情况。 1.大部分企业都或多或少对研发费用加计扣除政策有所了解 接受调查的784家企业中，很了解加计扣除政策的企业占51.9%，部分了解的企业占32%，即大部分企业（83.9%）从不同途径对该项政策有所了解，且半数以上企业对该项政策进行过深入了解和研究。只有16.1%的企业表示对该项政策不了解（图1）。“不了解”涵盖两种情况，一是不知道国税总局颁布了该项政策，二是知道该项政策，但对该项政策不感兴趣或出于其他原因未对政策进行更深入了解。 图1 企业对研发费用加计扣除政策了解情况 2.向税务主管机关申请研发费用加计扣除的企业尚在少数 尽管研发费用加计扣除政策是针对企业的普适性优惠政策，但并非所有了解该项政策的企业都选择申请享受该项政策。我们的调查发现，在2008年，只有27.5%的企业向税务主管部门申请享受研发费用加计扣除政策，另有高达72.5%的企业未申请（图2）。这与大部分企业对研发费用加计扣除政策有所了解形成对比。 图2 企业申请享受研发费用加计扣除政策情况 3.提交申请的企业大部分得到了税务机关的批准 在提交申请的216家企业中，大部分企业（193家）提交的申请被税务机关受理，得以享受研发费用加计扣除优惠，这个比例占到申请企业的88.4%，从所有接受调查的企业来说，享受到这一优惠政策的企业所占比例为24.6%。 4.不同类型企业对于研发费用加计扣除政策的重视程度不一 研发费用高投入是高新技术企业区别于一般企业的最大特点，因此，高新技术企业在运用研发费用加计扣除优惠政策具有天然的优势。我们对申请享受该项政策的企业进行分析也发现，这些企业大都是“国高新”企业，这与国高新企业研发项目符合加计扣除研发项目范围；账务处理规范，能准确归集研发费用；研发投入大，对加计扣除政策更为看重等因素有关。 一些非国高新企业虽然也有一定的研发投入，但衡量申请加计扣除的成本、效益之后，选择了不申报。这些企业财务制度不是很完善，担心申报后在主管税务机关的事后稽查环节不过关。 北京技术交易促进中心针对北京市已经认定的154家企业研发机构的问卷调查发现，大部分研发机构没有享受过该项政策。这与课题组的调研结果不谋而合，主要原因在于：（1）一些研发机构研发项目尚处于前期试验阶段，虽然企业研发投入较大，但R&D投入资本化额度也较大，企业经营性收入很少，收入来源主要是技术转让收入，享受“不超过500万元的部分免征企业所得税”的优惠，即使不申报加计扣除，也可以通过合法的财务处理进行合理避税，因此，对研发投入加计扣除政策并不敏感。（2）一些研发机构尚在享受“两免三减半”优惠政策。（3）一些研发机构的研发活动中大部分为受托业务，作为受托方，不能享受该政策。 5.研发费用加计扣除政策对于增加企业研发投入具有积极作用 2008年成功申请研发费用加计扣除政策的企业几乎都在2009年增加了研发投入，2009年这些企业研发费用总额同比增长52.2%，远高于北京2009年R&D投入12.9%的增长幅度，在一定程度上证明除了国际金融危机影响减小、宽松政策激励作用等因素导致企业研发投入增加之外，研发费用加计扣除政策对于企业增加研发投入具有较大的激励作用。 6.导致企业未享受加计扣除政策的原因主要在于企业本身 企业未享受加计扣除政策原因主要有：对政策不了解、不能准确归集研发投入、企业亏损、出于企业战略考虑未申请、对申请流程不了解或所需材料过于繁复、属于免税企业、有关职能部门认识不统一等。问卷调查显示，大部分企业由于自身原因而没有享受研发费用加计扣除政策，包括21.2%的企业表示由于不了解申请流程或申请所需材料太繁杂，企业放弃申请；15.4%的企业由于没有对研发费用进行单独核算，不能准确归集研发费用而不能申请；12.1%的企业不了解研发费用加计扣除额可以在5年内结转的规定，由于年度亏损而未考虑申请；约11.5%的企业对该项政策不了解；另有6.2%的企业出于经营业绩考虑、保密需求等放弃申请；此外，还有5.38%企业尚处于免税期，没有申请。除上述原因外，还有15.8%的企业由于相关职能部门认识不统一、协调不畅原因而未申请或未能申请成功。 图3 企业未享受研发费用加计扣除政策的原因分析 （三）针对“北京研发费用加计扣除政策落实情况”进行的企业深度调研分析 配合“研发费用加计扣除政策落实情况”问卷调查，课题组选取了一批企业进行深度访谈，对于企业申请研发费用加计扣除的流程、需要提交的材料、申报过程中遇到的困难和问题等细节问题进行了更全面、深入的了解。访谈企业分布在北京经济技术开发区、德胜园、中关村生命科学园、电子城、中关村生物医药园等，在一定程度上弥补了问卷调查仅限于海淀园（海淀区）的缺陷。企业涵盖面较广，所属行业包括电子信息产业、生物医药产业、节能环保产业等，其中部分企业通过了“国高新”认证，还有部分企业通过了北京市科委关于研发机构的认证。 1.企业申请研发费用加计扣除的流程 通过企业调研，课题组基本厘清目前北京市企业研发费用加计扣除申报的流程： 图4 北京市企业申报研发费用加计扣除流程 ①主管税务机关发布通知，告知企业申报期限、审核程序等办理研发费用加计扣除的相关事宜。 ②企业办理备案申请。企业在备案日期之前，向企业所得税的主管税务机关报送资料，进行备案申请。 企业申请研发费用加计扣除所需材料 目前北京市企业申请“研发费用加计扣除备案”时需向主管税务所提供以下资料： · 企业法人营业执照复印件、税务登记证复印件、组织机构代码复印件 · 企业所得税减税、免税 · 企业研发加计扣除说明 · 企业研发费用情况归集总表 · 按照不同开发项目分别提交如下资料： · 研发项目计划书和研究开发费预算 · 研究开发专门机构的编制情况和专业人员名单 · 项目研发费用发生情况归集表 · 企业经理会或董事会关于研发项目立项的决议文件 · 委托、合作研发项目的合同或协议 · 研发项目的效用、研究成果报告等相关情况说明 · 归集的研发费用的账务资料明细 · 无形资产成本核算说明（仅适用开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用形成无形资产情形） · 税务机关要求提供的其他相关证明资料或凭证，比如有些税所要求企业提交中介机构出具的研发费用加计扣除专项审计报告 ③主管税务机关对企业备案申请进行审核。 ④企业申报材料不完备的，通知企业补正相关材料。企业未能补正材料，主管税务机关将不予进行相关的备案登记，其发生的研究开发费不可享受税前加计扣除的税收优惠政策。 ⑤对企业申报的研究开发项目有异议的，通知企业在年度企业所得税汇算清缴期结束前，补充提交政府科技部门的鉴定意见书。企业未能按规定提交政府科技部门鉴定意见书的，企业所得税的主管税务机关将不予进行相关的备案登记，其发生的研究开发费不可享受税前加计扣除的税收优惠政策。 ⑥主管税务机关进行备案登记。企业提交材料符合条件，主管税务机关受理企业备案申请，进行备案登记，并向符合条件的企业发出准予备案通知。 ⑦企业在办理年度汇算清缴时，根据备案通知享受研究开发费加计扣除的税收优惠政策。 从上述对北京企业申请研发费用加计扣除的流程梳理来看，这一流程比较符合国税发116号文的规定，但目前北京市及各个区县都没有任何文件对该流程进行一个明确的梳理和解释，企业大都从2008年才开始关注这一政策，对于办理过程并不熟悉，在流程的各个环节都反映出一些突出的问题，以下进行详细分析。 2.企业在申报研发费用加计扣除过程中遇到的突出问题 课题组对企业的深度访谈显示，从主管税务机关发布通告到企业真正享受到研发费用加计扣除优惠政策，在企业申请研发费用加计扣除的各个环节，都存在一些突出问题。 （1）主管税务机关与企业沟通不畅 北京不同区县甚至不同税所对于企业申报期限的规定不尽相同，一些税所专管员与企业之间联系比较紧密，能够及时通知、提醒企业在截止日期之前申请备案；但还有一些税所仅在网站上或税务局受理大厅内简单告示，企业得到这一信息渠道通畅是依照往年经验上网查询，或者通过其他企业财务人员口口相传，不能确保税所所管辖企业都能得知，有些企业因逾期未申请备案而错失申报机会。 （2）申请备案需提交的材料过多，且有些材料难以提供 企业普遍反映需要提交的材料多而复杂，有些材料很难拿到，比如企业委托开发的项目，需要受托方提供该研发项目的费用支出明细情况，而在实践中受托方往往同时承接、进行若干项目研发，很难提供某一项目的费用支出明细，且受托方有一定利润空间，委托方为项目所拨付的款项不能都以费用方式体现，这些都给委托方申请加计扣除带来困难。 （3）承担有异议项目鉴定责任的部门不明确 按照国税发116号文件，如果主管税务机关对企业提交的研发项目有异议，应要求企业提供政府科技部门的鉴定意见书，但文件并没有明确规定所谓政府科技部门是哪一个部门，北京也没有颁布相关文件进一步说明，导致企业在遇到这样的问题时无所适从。解决这个问题，可以借鉴上海的做法，上海颁布了《企业享受研发费加计扣除政策研发项目鉴定指南》，明确规定由上海市高新技术成果转化服务中心对有异议的开发项目进行鉴定，并规定了鉴定流程、所需材料、鉴定期限等，便于企业操作。 （4）对研发费用加计扣除的研发项目范围的理解存在歧义 关于可以享受研发费用加计扣除的研发项目的范围，116号文规定研发项目必须是“《国家重点支持的高新技术领域》和国家发展改革委员会等部门公布的《当前优先发展的高技术产业化重点领域指南（2007年度）》规定项目的研究开发活动”，研发项目是必须同时满足上述两个范围，还是满足其一即可，存在不同理解。课题组偏向于认为两个范围是“或”的关系，因为《国家重点支持的高新技术领域》被用来认定高新技术企业的研发项目，而研发费用加计扣除属于普惠政策，享受范围不仅仅限于高新技术企业，因而对研发项目范围的规定应比认定高新技术企业的研发项目范围广。 （5）企业对可申请加计扣除的研发费用范围有异议 可申请加计扣除的研发费用范围是企业非常关心的一个问题， 116号文罗列了8项与研发直接相关的费用，这些费用可以享受加计扣除。该研发费用的范围比企业一般账务处理中归入研发费用的范围窄，也比高新技术企业认定涉及的研发费用范围窄，比如企业为研发人员缴纳的基本社会保险费用和公积金补助费，不在加计扣除的研发费用范围，而这一部分费用应该属于研发活动直接发生的费用，且往往占到企业研发人员薪酬相当大的比例，根据对企业的调研，这一比例大约为25%。另外，就116号文规定的8项直接费用而言，税务部门人员也没有统一的口径，不同税所会有不同的理解，甚至在同一税所，不同专管员也会有不同的解释，这给企业研发费用的准确归集带来一定的阻碍。 （6）有关部门对研发费用加计扣除政策的宣讲和培训力度不足 目前北京市许多企业对研发费用加计扣除政策了解不足，比如有些企业尚不知道企业研发费用年增10%才可申报加计扣除的规定已取消；有些企业认为该项政策只是针对高新技术企业；有些企业不了解加计扣除额可结转使用，由于年度亏损而放弃申报。为了使税务人员及企业财务人员对研发费用加计扣除政策有更准确、更熟练的把握，建议北京市有关税务部门、科技部门、园区管委会、行业协会等联合加大对该项政策的宣讲和培训力度。 （7）没有实施细则增加了企业和主管税务机关在实务操作中的风险 在目前北京还没有出台比116号文件更细致的研发费用加计扣除实施办法之前，企业和主管税务机关都有一定的后顾之忧。对于企业来说，一是申请备案需要准备大量资料，成本较大，一旦申请不能受理，则付出的成本无法收回；二是研发费用加计扣除实行企业自行申报，主管税务机关事后加强监管的方法，即通过稽查，纠正企业扩大加计扣除研发费用范围而少交税的行为，一旦查处，将追回少交税款，甚至予以重罚，许多企业尤其是财务制度不健全的企业不免担心。因而，许多企业在衡量申报成本和所得收益之后，选择了放弃申报。对于主管税务机关来说，专管员对于企业研发活动的了解没有专业研发人员那样深入，在“三新”项目界定、研发费用认定等方面，宁愿从严把关。在这种情况下，一方面要靠企业自身规范财务制度，另一方面若能依托会计事务所、审计事务所、税务师事务所等中介机构，加强对企业研发费用加计扣除备案材料的专项审计，审计内容主要包括研发项目立项（预算）、研发费用的内容、归集、有效凭证等，也能有效降低企业的忧虑和主管税务部门承担的风险。 四、北京市进一步落实研发费用加计扣除政策的对策措施 （一）树立新的税收观与政绩观 保持地方财政收入，对于地方建设、民生改善具有非常重要的作用，但长远来看，积极培育税源，扩大税基，对于维持和增加地方财政收入是更为有效的手段。税收年年递增并不能反映经济增长的可持续性，税收是调节经济发展手段，而不是经济发展的目的。 从大局上看，认真落实企业研发费用加计扣除政策是全面贯彻《中华人民共和国企业所得税法》的具体体现，更是科技北京建设和创新型城市建设战略的重要保障。 因此，有关部门要树立新的政绩观，科学征税是政绩，合理减税也是政绩。 （二）建立部门之间的组织协调机制 企业研究开发费加计扣除政策落实工作政策性强、涉及面大、专业化程度高，必须要北京市科委、国税、地税、技术交易中心等部门加强配合，形成工作合力。建议成立由上述部门组成的领导小组，开展落实加计扣除政策的联合办公，组织和协调政策适用界定、申报流程、关键节点等方面的沟通，并引入有资质的中介机构，形成企业申报、科技和税务机关立项备案、社会中介机构审计鉴证、税管机关加计扣除与汇算清缴的分工明确、责任清晰的工作机制。力求政策口径一致，简化申请流程，真正让惠及企业的好政策落到实处。 （三）出台具体实施方案 各有关部门联合，在倾听各类企业声音的前提下，出台适合北京实际情况的具体实施方案，对于北京落实研发费用加计扣除政策具有重要意义。在出台实施方案过程中，科技部门负责制定和完善企业研究开发项目备案办法及操作规程，制定技术开发项目受理、备案工作流程；税务部门负责明确研发费用加计扣除具体操作办法、申报材料要求和办理程序。通过出台实施方案，更科学、更清晰地界定企业研发活动，在国税发116号文的基础上合理细化甚至扩大研发费用范围，进一步简化申报流程，明确受理及反馈时间，为企业申报提供清晰指引。 （四）开展培训式的全方位宣传 依托技术各种力量，通过各种渠道使企业深入了解研发费用加计扣除政策，培训宣传的内容不仅要包括企业账务规范、申报流程、所需资料、要注意的细节等，还要将培训对象由单纯的以财务人员为主向面向主要管理人员、财务人员和技术人员为主，使企业内部对研发费用加计扣除政策的落实形成合力，也便于其开展有关工作。 （五）进一步完善服务措施 各级科技部门、税务机关要进一步强化服务意识，提高办事效率。比如建立企业接待日工作制度，集中开展企业咨询和受理服务，为企业提供优质服务；开通网上申报系统，采取网络化管理和纸质材料受理相结合的方式，便于企业操作；组织编写企业研发项目管理指引，在研发项目界定和认定方面，为企业提供更便捷高效的优质服务；做好研发项目的登记辅导，特别是对重点行业、重点企业采取针对性辅导和上门服务等措施，进行跟踪动态管理；做好企业所得税汇算清缴工作，尽量缩短税款返还时间；等等。 否 否 是 对企业研发项目有异议 符合 要求 申请资料不全 ⑥主管税务机关进行备案登记，向企业发出准予备案通知 ③主管税务机关审核企业备案申请 ⑦企业在办理年度汇算清缴时，根据备案通知享受研究开发费加计扣除政策 ⑤企业商请政府科技部门出具鉴定意见书 ④企业补正申请材料 ②企业准备规定材料，办理备案申请 ①主管税务机关发布企业申请研发费用加计扣除通知 � 查账征收和核定征收是企业所得税征收的两种方式。按现行规定，财务会计制度较为健全的企业采用查账征收，没有设置账簿或账目混乱等原因难以查账征收的企业实行核定征收。 1