行政诉讼中的先予执行制

行政诉讼中的先予执行自《民事诉讼法》颁布，就设立了民事案件先予执行制度。关于先予执行，每次诉讼法修改都没有较大变化。但实践中，行政诉讼的先予执行却一直存在较大争议，笔者在南京市白下区夫子庙拆迁案件中就遇到了此类问题。案件中，法院在对房屋拆迁补偿裁决合法性进行审理的过程中，拆迁人为了达到先行拆除房屋的目的，就向人民法院申请先予执行，申请法院对被拆迁人的房屋先行拆除。在房屋征收时代，先予执行制度的运用很多，现笔者对于行政诉讼先予执行制度进行梳理。1、1990年10月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第44条规定：“诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一的，停止具体行政行为的执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的；（三）法律、法规规定停止执行的。”笔者认为，当时立法指导思想是，诉讼不停止执行具体行政行为，就不存在先予执行，行政诉讼结果与执行暂时分开。2、最高人民法院法[1991]19号司法解释，《关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》第57条规定：“在诉讼过程中，行政机关申请人民法院强制执行被诉具体行政行为的，人民法院不予执行。在必要时，人民法院可以采取财产保全措施。”笔者认为，此时立法原意是，法院不能在行政诉讼过程中先予执行当事人申请，特殊情况下可以采取保全措施。所谓保全主要指查封、扣押、冻结、变卖等措施。3、2000年3月10日起施行《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第48条规定：“人民法院对于因一方当事人的行为或者其他原因，可能使具体行政行为或者人民法院生效裁判不能或者难以执行的案件，可以根据对方当事人的申请作出财产保全的裁定；当事人没有提出申请的，人民法院在必要时也可以依法采取财产保全措施；人民法院审理起诉行政机关没有依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件，可以根据原告的申请，依法书面裁定先予执行。”第94条规定“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行，但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的，应当提供相应的财产担保。”笔者认为，这是行政诉讼先予执行制度的正式确立，其包含两个方面：一是48条列举的依法发给抚恤金、社会保险金、最低生活保障费等案件，可以根据原告的申请，依法书面裁定先予执行；二是第94条规定的被告和权利人在特定情形下可以申请先予执行。但由于什么是国家利益、公共利益并没有法律上的界定，因此法院据以判断的尺度存在很大差异。4、最高人民法院副院长李国光在全国法院行政审判工作会议上的讲话（2003年2月13日）规定（四）关于严格先予执行的适用条件问题：先予执行必须在诉讼过程中采取，必须符合“不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失”的条件，且要求申请执行人提供相应的财产担保。司法解释规定的“不可弥补的损失”，是指涉及重大国家利益、公共利益或者他人合法权益，不及时执行无法挽回或者无法恢复的特殊情况。各级法院必须按照司法解释的规定，严格掌握先予执行的法律条件，慎用先予执行措施，绝不能使人民法院的强制执行权成为给某些单位或者个人牟取私利的工具。笔者认为，该会议强调先予执行必须有正当理由、正确使用，不能破坏法律严肃性和公正性，如在拆迁等案件中不能成为开发商谋利工具，把良法变成恶法。事实上，拆迁实践中，各地法院不同程度的存在着滥用先予执行权的现象。5、最近的《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》规定：“必须严格控制诉讼中的先予执行。对涉及征地拆迁申请法院强制执行的案件，凡是被执行人尚未超过法定起诉期限的，一律不得受理；凡是当事人就相关行政行为已经提起诉讼，其他当事人或有关部门申请先予执行的，原则上不得准许，确需先予执行的，必须报上一级法院批准。”笔者认为，法院再次以文件强调，未超过法定起诉期限的不得先予执行（通常所指三个月），诉讼期间执行的也得报上级法院批准。6、部分地方法院规定：北京市高级人民法院关于印发《北京市高级人民法院关于行政审判适用法律问题的解答（四）》的通知（京高法发[2009]150号）提出：“在行政诉讼过程中，作出具体行政行为的行政主体或者具体行政行为确定的权利人申请法院强制执行被诉具体行政行为的，法院不予执行。但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成较大损失的，在申请执行人提供相应的财产担保的情况下，法院可以先予执行。法院决定先予执行的，应当报高级法院批准。”北京市高级人民法院关于在行政诉讼中稳妥适用先予执行措施的通知（京高法发[2010]14号）规定：“第一、各级法院应当严格依照《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》关于对具体行政行为先予执行的相关规定依法审查。对先予执行申请的审查必须以行政诉讼案件存在为前提。第二、先予执行必须符合不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失之条件。受案法院应当严格审查当事人申请先予执行的理由，并要求申请人提供相关证据。单纯的商业开发项目工程原则上不适用先予执行。第三、受案法院应当依法对先予执行所涉及的被诉行政行为进行合法性审查，经审查无重大明显违法，被拆迁人的合法利益得到切实充分的保障，符合先予执行条件，决定先予执行的，以书面请示的方式报市高级法院请示批准。书面请示应当写明案件基本情况、受案法院意见，连同被诉具体行政行为、起诉状、答辩状、先予执行、涉案项目相关情况说明及其他主要证据材料一并报送至市高级法院。必要时应当就案件情况向市高级法院进行专门汇报。”北京市高级人民法院关于印发《关于<国有土地上房屋征收与补偿条例>施行前已取得拆迁许可证项目所涉案件有关审判、执行工作的若干意见（试行）》的通知（京高法发[2011]194号）第15条规定：“在诉讼过程中，拆迁管理部门或拆迁人申请人民法院先予执行被诉补偿安置裁决，一般不予执行，但涉及国家利益、重大公共利益的除外。拆迁人申请先予执行的，应当提供相应的财产担保。”第16条规定：“受案法院应当严格审查申请人先予执行的理由，并要求其提供相关证据。经审查，符合先予执行申请条件，被拆迁人合法权益得到切实充分保障的，受案法院应以书面形式报经市高级法院批准后作出裁定。”江苏省高级人民法院关于进一步规范城市房屋拆迁案件审理工作的通知（苏高法[2004]第164号）规定:“严格先予执行条件和强制执行审查。各级法院要严格掌握先予执行的法律条件，慎用先予执行措施。对民事案件中的先予执行申请，人民法院应当依照有关法律法规的规定严格进行审查。对于当事人之间争议较大、可能引起矛盾激化、涉及社会稳定的案件，一般不予先予执行。在行政诉讼过程中，拆迁人申请先予执行拆迁行为的，人民法院不予准许。”