论政府采购中存在的问题及对策

论政府采购中存在的问题及对策 摘要:我国从1995年开始实施政府采购制度的试点工作,之后,政府采购的规定和范围不断扩大。到2000年,政府采购工作已经在全国开展。政府采购在我国政治、经济、社会生活中发挥的作用越来越大。但政府采购过程中也逐步暴露出一些问题,正视这些问题我们才能全面贯彻和进一步完善《中华人民共和国政府采购法》。 关键词:政府采购问题对策 全国人大常务委员会于2002年6月29日审议通过了《中华人民共和国政府采购法》,于2003年1月1日正式开始实施,这标志着我国从1995年开始试点的政府采购制度步入了法制化的轨道。该法有九章,分别对政府采购当事人、政府采购方式、政府采购程序、政府、质疑与投诉、监督检查和法律责任等作出了规定。但是在政府采购实践中存在许多问题,需要加以解决。 一、政府采购中存在的一些问题 政府采购在一般意义上是指政府对维持政府正常运转所需物品的采买与购置。依据《中华人民共和国政府采购法》的规定,政府采购是指各国家机关、事业单位和团体组织,使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务和行为。随着我国政府采购规模逐年不断扩大发展,关于政府采购方面的争议也普遍增多,制度本身所存在的问题也日渐显现,主要表现在以下几个方面。 (一)政府采购政出多门。在不同地方和部门颁布的政府采购法律文件中,对政府采购的界定、政府采购的主体、政府采购包括的、管理政府采购的机构等都规定得不尽相同。 (二)政府采购规模小、范围窄。这显然难以发挥政府采购用来 1 节约财政资金这一作用,从某种程度上说有悖于政府理性。 (三)我国的财政体制不完善。我国现行的财政管理体制是采购支出包含在各行政事业单位填报的预算和里,财政预算无法细化到具体的采购项目。各单位在批准的预算框架内自行支配采购,采购拨款发出后,财政部门没有多少精力来进行检查监督,从而各部门各单位“多报少购、报而不购”的现象屡见不鲜,还有一些部门和单位“重复采购、盲目采购”,致使财政资金的运用效率不高。 (四)公开招标采购中没有公开招标的具体。虽然有关部门出台了一些规章,但由于所处的位阶和效力层次较低,且与规定内容相冲突,实际上不具有可操作性,下位法与上位法相矛盾的规范普遍存在,造成当事人不知依据何部提出诉讼。 (五)缺乏相应的监管和制约机制。邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购等非主要采购方式实践中广泛应用,但却无相应的监管和制约机制。 (六)暗箱操作的违法现象随处可见。采购主体所选择的采购方式具有较大的随意性,陪标、围标、串标等暗箱操作的违法现象随处可见。 (七)采购监管机关与政府采购中心职能不分。虽名义上脱钩,实际上还是存在着千丝万缕的联系。 (八)招标采购公司不受约束。以营利为目的的社会中介机构招标采购公司几乎享有不受任何约束的“权力”,为所欲为、随意侵害供应商合法权益的现象普遍存在,致使许多供应商敢怒而不敢言。 (九)采购主体确定中标或成交结果带有巨大的主观任意性。虽然有质疑和投诉机制,但实际执行效果却微乎其微;虽赋予供应商这些弱势群体多元救济途径,但相关的救济渠道并不畅通;全国各地财政执法部门对于政府采购与相关等专业方面的知识普遍欠缺,从而导致实际的执法案例也是五花八门,造成当事人无所适从的局面。 (十)人员素质不高,腐败现象严重。政府采购涉及面广,业务 复杂多样,且政策性强,现有的工作人员大多是财政部门调剂过来的,他们虽然有一定的财政工作经验,但政府采购工作是一个新课题,如果不尽快的掌握政府采购的专业知识和技能,将在很大程度上直接影响政府采购制度的推行。另外,由于“暗箱操作”缺乏公开招标机制,不少部门和单位的采购有少数行政领导作出决定,结果权钱交易,人情交易、贪污、受贿、拿回扣等损公肥私的现象处处可见。一些已经异化的公共权力部门及掌握这些权力的官员,正是通过资金大量流失,存在着严重的腐败现象。 二、存在问题的因原分析 尽管政府采购有这样或那样的问题存在,政府采购的诉讼却少之又少。原因何在?存在五大因素,即:政府采购的证据具有较大的隐蔽性、前置程序限制了供应商多元救济权、供应商畏惧采购主体进行打击报复、供应商自身存在一些不正当竞争行为、政府采购法本身所存在的严重缺位。 (一)在政府采购活动中,采购主体所控制的证据具有较大的隐蔽性。由于这些证据都在采购主体内部,不在第三者手中,变更和毁灭相当方便,而且不易被他人所察觉。这对于供应商或其代理律师收集证据带来了相当大的难度。而侵权的采购主体也不会如实承认其实施侵权行为或主动披露侵权证据。而判断采购活动是否合法,有无侵害供应商的合法权益,首先必须审查采购过程中的原始证据材料。由于这些材料全部为采购主体所控制,供应商及其代理律师无法进行查阅和复制,而采购主体对己不利的证据,肯定不会主动向质疑供应商提供。这样一来,受到侵权的供应商往往只是在主观上感觉到自己的合法权益受到采购主体的侵害,但却无法发现或获得受到“伤害”的证据线索,也无法或很难获取具有证明力的有效证据,只能徘徊在法院的大门之外。 (二)质疑程序前置增加了投诉供应商保护自己合法权益的时间长度和累赘。自政府采购法实施后,政府采购活动往往将质疑程序作 为质疑供应商提起投诉之前不得不经过的阶段,即政府采购救济机制前置程序。实践中,质疑供应商如果未经过这一前置程序,财政部门一般就不受理投诉。由于有了质疑程序这一前置阶段,无形中增加了投诉供应商保护自己合法权益的时间长度和累赘。因为在质疑程序前置的情况下,行政主体受理投诉案件以质疑程序的经过为前提条件。采购人或采购代理机构若不受理质疑申请,或在法定期限内不作出答复意见,就表明争议没有获得解决,从而限制当事人诉讼。 (三)供应商畏惧采购主体进行打击报复。虽然政府采购当事人作为民事主体,在采购活动中的地位都是完全平等的。但采购主体尤其是不受任何约束的社会中介采购代理机构,由于依附于公共权力机关,往往享有一种准司法行政权,对采购过程中的许多事项享有完全自由的裁量权。采购主体行使自由裁量权侵害供应商合法权益时,供应商只能忍气吞声。一位不愿透露姓名的供应商道出了难言之隐。他说,实践中,采购主体的每次政府采购活动,在符合条件的三五家供应商之间进行,倘若供应商不符合条件,采购主体或者供应商帮助找几家合格的供应商来陪一下标。虽然政府采购的信息是公开的,参加的供应商也是无数的,但能够中标、成交的只有这三五家供应商中的一位。其他的供应商,基本上都是属于绿叶,用来衬托的。只要供应商不打破游戏规则,在三五家固定供应商之间,采购主体又是经常性会给予轮标机会的。这次给三五家中之一机会,下回再来轮流。这种情形常常发生于以营利为目的的社会中介机构,也就是采购主体之一。这些采购主体常年在三五家之内的供应商之间轮换着给予中标、成交机会,社会上的其他供应商,有些是知情的,有些是不知情的,不论是前者还是后者,常年不断地在陪标,有些始终没有获得一次机会。有的供应商参与多了,持之以恒,几个月下来,也就渐渐地摸索出政府采购的规律和其中的奥妙,也就渐渐地跟进,之后与采购主体慢慢地有了些“感情”,也成为其中固定的三五家供应商,之后,中标、成交的机会也就渐渐地多起来了。有的供应商参加了几次,一直 未能如愿以偿,想打官司,却苦于没有证据,无法证明采购主体的违法行为。也有的一些供应商却永远也无法领悟采购过程中的“操作规程”,最终只能远离政府采购的交易市场。而熟悉政府采购市场交易规则的供应商,尽管有时感觉自己非常冤枉,想讨个说法,但又惟恐失去更多的中标机会,所以只能忍气吞声。如若不然,采购主体一旦打击报复,则将永远也进入不了政府采购市场。 (四)供应商自身也存在一些不正当竞争行为,不愿诉诸。有专家认为,供应商是政府采购活动中的重要当事人之一,诚实信用原则也是政府采购过程中当事人所必须严格遵守的行为规则。在高手如林的政府采购竞争市场,供应商为了脱颖而出,提供虚假的资信证明、与采购主体共同串谋、供应商之间相互伴标和围标等不正当竞争行为也是屡见不鲜。供应商自身所存在的一些不正当竞争行为,一方面严重扰乱了我国有序的政府采购竞争市场,另一方面也给政府采购活动的主管部门提出了监管的难题。 (五)政府采购法中没有公开招标采购的适用条件和程序的规定。实践中,采购主体是依据我国招标投标法的规定,开展政府采购活动的。然而,政府采购法和招标投标法在责任和救济渠道方面的内容并不完全相同。由于政府采购法中缺少公开的相应章节,故采购过程中的许多活动都必须援引我国招标投标法的规定。而招投标采购方式所引起的争议,虽然是属于政府采购监管部门的主管范围,但又离不开招标投标法的调整,包括招投标的责任和救济途径。然而,政府采购活动中,财政部门所实施的行政行为都是依据政府采购法和财政部相关的行政规章作出的。由于适用方面没有统一,造成当事人寻找救济途径的不确定性。这样一来,势必造成政府采购当事人尤其是供应商在诉讼前的茫然状态,最终导致当事人难以进入诉讼程序。 三、完善政府采购的措施 针对以上政府采购中出现的问题,我们应当采取以下对策 (一)要完善我国政府采购的法律制度体制。我国实行社会主义 市场经体制,市场经济从一定意义上将是法制经济,它意味着法律成为规范和调整社会经济的常规手段。推行政府采购制度将涉及部门调整。同时,由于政府采购的对象不仅仅局限于国内,还要面向国际市场,所以,必须尽快完善我国政府采购的法律体系。政府采购的法律体系包括三个层次:一是《政府采购法》,这是建立政府采购制度的基础,也是顺利执行采购制度的重要保障。按照国际惯例,《政府采购法》应包括总则、招标、决算、异议及申诉履约管理、验收、惩罚等内容;二是《政府采购实施细则》,它是对政府采购法的具体解释和补充;三是地方性的政府采购法规及规范性文件,它是指省、市、自治区财政部门制定的政府采购法规及相关的规范性文件。 (二)政府采购的队伍实行公务员制。高层管理者由政府选举任命,并对候选人进行教育和培训,规定一定的任期。中层管理者与一般采购人应有通晓技术、工程、劳务、财务、计算机网络的专业管理员担任,必须参加全国统一考试,并经财政部和有关部门注册登记后方可上岗。政府采购队伍建设是一项长期而复杂的工作,必须始终加强思想建设,作到抗腐蚀,远贪污;加强后继教育建设,不断提高采购人的技能、知识和能力,以适应深入开展政府采购工作的需要。笔者认为,杜绝真空地带就要改进管理方式。对垂直管理部门,可实行上级集中和属地采购相结合的管理模式,即对必须由上级集中采购机构统一管理的项目,如服装、统一配置的设备等,由上级集中采购,其他项目的采购则实行属地管理,以解决上级集中采购部门无暇顾及的问题。这样即保证了统一配置的需要,又保证了正常需求的及时供应。 (三)政府采购预算要全面反映各预算单位实施采购活动的计划。编制政府采购预算是节约费用成本、提高采购质量的基本的前提。具体做法是:各预算单位在编制年度预算的同时填报采购计划附表报经上级主管部门审批后,交由各级财政机关对采购计划进行审核,确定采购项目及采购金额;人大通过预算后,与政府采购管理机构汇总编 制采购预算,该预算汇总表是以反映每一品目下各部门采购情况即以采购品目为主体的采购计划,在此基础上。将各部门通用的采购物品单列出来,交由政府采购执行机构统一组织实施采购活动;为纳入集中采购目录的采购项目,交由各部门自行采购,采购管理机构依法监督其采购行为。 (四)建立健全政府采购的组织机构。按照“统一领导,分级管理”以及“政府与事务相分离”的原则,建立“四级三类”的机构模式、执行机构、代理机构。中央及省级设立政府采购委员作为管理机构,主要负责制定和统一全国或全省的采购政策并对采购活动实施管理和监督;市及县级设立的管理机构,即政府采购办公室主要履行政府采购的管理和监督职责;中央设立的执行机构可称为政府采购中心,主要办理政府采购项目的具体组织实施工作;代理机构包括招标局及经批准认可的公司、事务所等。 (五)要建立相互制衡的监督管理体系。不受监督的权力容易导致腐败,因此作为政府采购主管部门的财政部门,应根据政府采购政策原则、采购预算计划、采购反馈信息等对采购执行机构的具体采购情况进行监督,并侧重与对采购资金的使用进行监督;采购执行结构根据政府采购合同、使用单位的反馈信息等情况对供应商的履约情况进行监督,主要侧重与所购商品的质量监督;通过市场管理方式对使用单位的货物使用情况进行监督,重点是国有资产的保全监督。另外,财政部门在充当政府采购工作的管理者、监督者这一角色的同时,必须借助其他部门和社会的力量来充实和加强政府采购队伍,以防止寻租、腐败等现象的发生。与此同时,财政部门应根据有关制度和办法的规定,定期将采购信息、采购法规、采购文件、采购结果等信息向社会公开。 参考文献: [1]徐孟洲·经济法学[M].中央广播电视大学出版社,2010.7。 [2中华人民共和国政府采购法[Z].2002.6.29.